BAB III KEDUDUKAN KEPALA DAERAH DAN DEWAN PERWAKILAN
D. Hubungan Antara DPRD dengan Kepala Daerah Menurut
Hubungan antara DPRD sebagai lembaga legislatif daerah dengan pihak eksekutif dalam hal ini pemerintah daerah dalam era otonomi daerah mencuat disebabkan oleh karena adanya ketidakserasian pola hubungan antara kedua lembaga pemerintahan di daerah tersebut. Ketidakserasian hubungan tersebut sudah berlangsung lama yang diinterpretasikan sebagai dominasi eksekutif terhadap legislatif.
Hubungan antara kedua lembaga ini yang telah terpola menjadi dominasi lembaga eksekutif terhadap lembaga legislatif ini, kemudian dalam nuansa reformasi dengan dikeluarkannya Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 telah berubah menjadi suatu hubungan yang bersifat kemitraan dan sekaligus sejajar. Ketentuan ini dapat dikatakan sebagai suatu ide baru yang konkrit yang merupakan indikasi adanya misi demokrasi dalam Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah.242
Namun dalam pelaksanaan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 1999 ini, kesejajaran dan kemitraan antara kedua lembaga ini ternyata telah berjalan secara timpang, dimana kedudukan yang setara dalam kemitraan ini telah ditafsirkan secara keliru oleh kalangan DPRD sebagai dominasi dari lembaga legislatif daerah terhadap lembaga eksekutif di daerah. Dengan melihat kenyataan ini, kedudukan DPRD dan
242
Kepala Daerah telah dirubah lagi menjadi sama-sama sebagai unsur penyelenggara pemerintahan daerah.
Dalam kedudukannya yang sama-sama sebagai unsur penyelenggara pemerintahan daerah ini, perlu dikembangkan suatu etika yang dapat merefleksikan bahwa sungguhnya antara kedua lembaga pemerintahan di daerah ini tidak ada yang paling dominan satu diantara yang lainnya, tetapi sama-sama bekerja untuk kepentingan masyarakat.
Untuk dapat mencapai maksud ini, pada pokoknya ada tiga inti pola hubungan antara kedua lembaga pemerintahan di daerah (legislatif dan eksekutif) yang secara realistik dapat dikembangkan, yaitu243:
1. Bentuk komunikasi dan tukar menukar informasi;
2. Bentuk kerjasama atas beberapa subyek, program, masalah dan pengembangan regulasi;
3. Klarifikasi atas berbagai permasalahan.
Dalam menjalin hubungan di atas, kedua lembaga pemerintahan di daerah ini harus mampu memanfaatkan ruang publik untuk mendorong harmonisasi hubungan di antara mereka. Ruang publik yang terbina dengan baik, maka akan memungkinkan masyarakat akan memiliki akses secara langsung, baik kepada lembaga perwakilan rakyat ataupun kepada pemerintah daerah.
243
J. Kaloh, Mencari Bentuk Otonomi Daerah, Suatu Solusi Dalam Menjawab Kebutuhan Lokal dan Tantangan Global, (Jakarta: Penerbit Rieneke Cipta, 2002), hlm. 145.
Makin luas akses masyarakat terhadap lembaga DPRD, maka makin tinggi pula keterlibatan dan partisipasi masyarakat di dalam formulasi, implementasi, dan evaluasi kebijakan yang ditetapkan bersama dengan pihak eksekutif. Hal ini, bagi pemerintah daerah diharapkan agar mampu menjawab berbagai keinginan dari masyarakat. Semuanya ini dapat terjadi, apabila dalam pelaksanaan fungsinya, DPRD tidak menempatkan dirinya sebagai ancaman, tetapi sebagai lembaga yang bekerja untuk kepentingan masyarakat. Di samping itu, pemerintah daerah diharapkan agar dapat menciptakan kondisi yang kondusif, yang dapat mendorong DPRD bekerja secara independen dan tetap kritis.
Masih menurut J. Kaloh, tiga pola hubungan antara DPRD dengan Kepala Daerah di atas terdiri dari 3 (tiga) bentuk, yaitu244:
1. bentuk hubungan searah positif;
2. bentuk hubungan konflik;
3. bentuk hubungan searah negatif.
Ketiga bentuk hubungan di atas, oleh J. Kaloh digambarkan sebagai berikut :
244
Bagan 2
Bentuk Hubungan Eksekutif dan Legislatif
EKS LEG EKS LEG EKS LEG
BENTUK HUBUNGAN BENTUK HUBUNGAN BENTUK HUBUNGAN
SEARAH POSITIF KONFLIK SEARAH NEGATIF
Keterangan :
EKS : Eksekutif LEG : Legislatif
Bentuk hubungan searah positif dapat terjadi apabila baik eksekutif maupun legislatif memiliki visi yang sama dalam menjalankan pemerintahan dan bertujuan untuk kemaslahatan daerah itu sendiri (good governance), yang pada prinsipnya memiliki ciri-ciri transparan, demokratis, baik, berkeadilan, bertanggungjawab, dan objektif. Dengan kata lain, Pemerintah Daerah itu diselenggarakan dengan memperhatikan faktor-faktor yang ideal, berdasarkan keinginan dan harapan masyarakat serta memperhatikan aturan hukum yang ada.
Bentuk hubungan konflik terjadi apabila kedua lembaga tersebut saling bertentangan dalam visi menyangkut pelaksanaan tugas dan fungsi untuk mencapai tujuan pembangunan di daerah. Hal ini berwujud pada pertentangan yang dapat mengakibatkan
munculnya tindakan-tindakan yang tidak produktif dalam penyelenggaraan Pemerintahan Daerah dan pencapaian tujuan-tujuan daerah itu secara keseluruhan.
Bentuk hubungan searah negatif terjadi apabila baik eksekutif maupun legislatif melakukan kerjasama yang dapat merugikan penyelenggaraan pembangunan dan penyelenggaraan pemerintahan di daerah, dan secara bersama-sama menyembunyikan kerjasama negatif ini kepada publik. Secara politis hal tersebut bisa saja terjadi, tetapi secara hukum dan etika hal ini sangat bertentangan dengan prinsip
Good Governance.
Kemudian bila ditelusuri ketentuan yang mengatur mengenai tugas, fungsi, dan wewenang antara DPRD dengan Kepala Daerah dalam Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 sebagaimana yang sudah dijelaskan maka hubungan antara DPRD dengan Kepala Daerah dapat dikelompokkan ke dalam beberapa jenis, yaitu :
1. Hubungan legislasi atau perumusan peraturan peundang-undangan;
Hubungan antara DPRD dengan Kepala Daerah dalam bidang legislasi atau perundang-undangan merupakan konsekuensi dari pemerintahan yang otonom. Dalam rangka mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri sesuai dengan kebutuhan dan kepentingan rakyatnya, maka DPRD bersama-sama dengan Kepala Daerah diiberi wewenang untuk membuat dan menetapkan norma-norma yang mengikat dalam bentuk Peraturan Daerah dan melakukan perubahan terhadap Peraturan Daerah yang ditetapkan.
2. Hubungan anggaran;
Hubungan anggaran adalah hubungan antara DPRD dengan Kepala Daerah dalam rangka menyusun dan membahas Rancangan APBD dan menetapkan APBD serta perubahan APBD. Hubungan ini bersifat dua arah.245 Agar pemerintahan daerah
dapat berjalan, maka sudah merupakan suatu keharusan bagi setiap daerah untuk memiliki anggaran atau biaya. Lembaga yang berwenang untuk menetapkan anggaran atau biaya untuk pelaksanaan pemerintahan daerah adalah DPRD bersama dengan Kepala Daerah. Dalam merumuskan anggaran pembangunan di daerah ini, antara DPRD dengan Kepala Daerah memiliki hubungan yang disebut hubungan anggaran.
3. Hubungan pengawasan atau kontrol;
Hubungan pengawasan merupakan hubungan sepihak atau hubungan searah yang dilakukan oleh DPRD untuk melakukan pengawasan atau kontrol terhadap eksekutif. Hubungan pengawasan adalah hubungan yang dimiliki oleh anggota DPRD dan DPRD secara kelembagaan terhadap Kepala Daerah sebagai pencerminan dari pemerintahan yang demokratis, dengan maksud agar dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah tidak menyimpang dari norma-norma dan peraturan perundang- undangan serta pedoman lainnya yang telah ditetapkan bersama atau yang digariskan oleh pemerintah yang lebih tinggi.246 Hubungan ini sifatnya satu arah (sepihak). Dari
245
Juanda, Hukum Pemerintahan Daerah; Pasang Surut Hubungan Kewenangan....Op.Cit.,
hlm. 268.
246
hubungan pengawasan tersebut melahirkan beberapa tugas dan wewenang sebagaimana diatur dalam Pasal 42 Ayat (1), antara lain :
a. melaksanakan pengawasan terhadap pelaksanaan Perda dan peraturan perundang-undangan lainnya, peraturan kepala daerah, APBD, kebijakan pemerintah daerah dalam melaksanakan program pembangunan daerah, dan kerjasama internasional di daerah (Pasal 42 Ayat (1) huruf c);
b. memberikan pendapat dan pertimbangan kepada pemerintah daerah terhadap rencana perjanjian internasional di daerah (Pasal 42 Ayat (1) huruf f);
c. memberikan persetujuan terhadap rencana kerja sama internasional yang dilakukan oleh pemerintah daerah (Pasal 42 Ayat (1) hururf g);
d. meminta laporan pertanggungjawaban kepala daerah dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah (Pasal 42 Ayat (1) huruf h);
e. memberikan persetujuan terhadap rencana kerja sama antar daerah dan dengan pihak ketiga yang membebani masyarakat dan daerah (Pasal 42 Ayat (1) huruf k).
4. Hubungan administratif.
Selain hubungan-hubungan tersebut yang merupakan pelaksanaan dari fungsi DPRD, ternyata antara DPRD dengan Kepala Daerah memiliki hubungan yang bersifat administratif, yaitu hubungan dalam hal pengangkatan pejabat birokrasi daerah, yaitu Sekretaris DPRD, sebagaimana yang diatur dalam Pasal 123 Ayat (2) Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. Dalam proses pengangkatan pejabat birokrasi dimaksud, undang-undang mengharuskan
adany persetujuan dari DPRD, baik itu Sekretaris DPRD provinsi atas persetujuan DPRD provinsi maupun untuk Sekretaris DPRD kabupaten/kota dengan persetujuan DPRD kabupaten/kota.
Pada prinsipnya, urgensi jenis hubungan antara DPRD dengan Kepala Daerah tersebut meliputi hal-hal yang berkaitan dengan urusan representatif, pembuatan peraturan daerah, anggaran, pengawasan dan pengangkatan Sekretaris DPRD. Inti dari sekian banyak jenis hubungan antara DPRD dengan Kepala Daerah sebagaimana yang dijelaskan di atas, sebenarnya dapat diklasifikasikan menjadi dua jenis, yaitu hubungan partnership (kemitraan), yang terdiri dari hubungan perundang-undangan termasuk hubungan administratif dan hubungan pengawasan itu sendiri.
