KAJIAN PUSTAKA A.Studi Komparasi
B. Implementasi 1. Pengantar 1.Pengantar
2. Faktor-faktor yang Mempengaruhi Implementasi
Kompleksitas implementasi bukan saja ditunjukkan oleh banyaknya aktor atau unit organisasi yang terlibat, tetapi juga dikarenakan proses implementasi dipengaruhi oleh berbagai variabel yang kompleks, baik variabel yang individual maupun variabel organisasional, dan masing masing variabel pengaruh tersebut juga saling berinteraksi satu sama lain, sebagaimana akan diuraikan berikut ini.
2. Faktor-faktor yang Mempengaruhi Implementasi
Keberhasilan implementasi kebijakan akan ditentukan oleh banyak variabel atau faktor, dan masing-masing variabel tersebut saling berhubungan satu sama lain. Untuk memperkaya pemahaman tentang berbagai variabel yang terlibat di dalam implementasi, maka dalam bab ini akan dibahas beberapa teori implementasi, seperti dari George C. Edwards III (1980), Merilee S. Grindle (1980), dan Daniel A. Mazmanian dan Paul A. Sabatier (1983), Van Meter dan Van Horn (1975), dan Cheema dan Rondinelli (1983), dan David L. Weimar dan Aidan R. Vining (1999). a. Teori George C. Edwards III (1980)
Dalam pandangan Edwards III (Subarsono, 2005: 90-92), implementasi dipengaruhi oleh empat variabel yang saling berhubungan yang saling berhubungan satu sama lain, yakni (a) Komunikasi; (b) Sumberdaya; (c) Disposisi; dan (d) Struktur Birokrasi. Lebih lanjut dapat dikaji sebagai beikut:
22 1) Komunikasi
Keberhasilan implementasi kebijakan mensyaratkan agar implementor mengetahui apa yang harus dilakukan. Apa yang menjadi tujuan dan sasaran suatu kebijakan harus ditransmisikan kepada kelompok sasaran (target group) sehingga akan mengurangi distorsi implementasi. Apabila tujuan dan sasaran suatu kebijakan tidak jelas atau bahkan tidak diketahui sama sekali oleh kelompok sasaran, maka kemungkinan akan terjadi resistensi dari kelompok sasaran.
2) Sumberdaya
Walaupun isi kebijakan sudah dikomunikasikan secara jelas dan konsisten, tetapi apabila implementor kekurangan sumber daya untuk melaksanakan, implementasi tidak akan berjalan secara efektif. Sumberdaya tersebut dapat berwujud sumberdaya manusia, yakni kompetensi implementor, dan sumberdaya financial. Sumberdaya adalah factor penting untuk implementasi kebijakan agar efektif. Tanpa sumberdaya, kebijakan hanya tinggal dikertas menjadi dokumen saja.
3) Disposisi
Disposisi adalah watak dan karakteristik yang dimiliki oleh implementor, seperti komitmen, kejujuran, sifat demokratis. Apabila implementor memiliki disposisi yang baik, maka dia akan dapat menjalankan kebijakan kebijakan dengan baik seperti apa
23
yang diinginkan oleh pembuat kebijakan. Ketika implementor memiliki sikap atau perspektif yang berbeda dengan pembuat kebijakan, maka proses implementasi kebijakan juga menjadi tidak efektif.
4) Struktur Birokrasi
Struktur organisasi yang bertugas mengimplementasikan kebijakan memiliki pengaruh yang signifikan terhadap implementasi kebijakan. Salah satu dari aspek struktur yang penting dari setiap organisasi adalah adanya prosedur operasi standar (standar operating procedures atau SOP). SOP menjadi pedoman bagi setiap implementor dalam bertindak.
Stuktur organisasi yang terlalu panjang akan cenderung melemahkan pengawasan dan menimbulkan real-tape, yakni prosedur birokrasi yang rumit dan kompleks. Ini pada gilirannya menyebabkan aktifitas organisasi tidak fleksibel.
b. Teori Merilee S. Grindle (1980)
Keberhasilan implementasi menurut Merilee S. Grindle (1980) dalam Subarsono (2005: 93) dipengaruhi oleh dua variabel besar, yakni isi kebijakan (content of policy) dan lingkungan implementasi
(context of implementation). Lebih lanjut dapat dikaji sebagai berikut: Variabel isi kebijakan merupakan variabel yang mencakup tentang sejauh mana kepentingan kelompok sasaran termuat dalam isi kebijakan, jenis manfaat yang diterima oleh kelompok sasaran,
24
sejauhmana perubahan yang diinginkan dari sebuah kebijakan, apakah letak program sudah tepat, apakah sebuah kebijakan telah menyebutkan implementornya dengan rinci, dan apakah sebuah program didukung oleh sumber daya yang memadai.
Selanjutnya, variabel lingkungan kebijakan mencakup tentang seberapa besar kekuasaan, kepentingan, dan strategi yang dimiliki oleh para aktor yang terlibat dalam implementasi kebijakan, karakteristik institusi yang berkuasa, dan tingkat kepatuhan kelompok sasaran. c. Teori Daniel A. Mazmanian dan Paul A. Sabatier (1983)
Menurut Mazmanian dan Sabatier (1983) dalam Subarsono (2005: 94), ada tiga kelompok variabel yang memengaruhi keberhasilan implementasi, yakni (a) karakteristik masalah; (b) karakteristik kebijakan, dan (c) lingkungan kebijakan. Lebih lanjut dapat dikaji sebagai berikut:
Karakteristik masalah merupakan variabel yang terdiri tingkat kesulitan masalah yang bersangkutan, tingkat kemajemukan dari kelompok sasaran, proporsi kelompok sasaran terhadap total populasi, dan cakupan perubahan perilaku yang diharapkan.
Selanjutnya, karakteristik kebijakan yang dimaksud dalam teori ini terdiri dari kejelasan isi kebijakan, seberapa jauh kebijakan memiliki dukungan teoritis, besarnya alokasi sumber daya finansial, seberapa besar dukungan antar institusi, kejelasan dan konsistensi aturan, tingkat komitmen terhadap tujuan kebijakan, dan seberapa luas
25
akses kelompok luar untuk berpartisipasi dalam implementasi kebijakan.
Selain karakteristik masalah dan karakteristik kebijakan seperti yang diatas, lingkungan kebijakan juga termasuk faktor penting dalam implementasi kebijakan. Dalam teori ini, lingkungan kebijakan terdiri dari kondisi sosial ekonomi masyarakat, dukungan publik terhadap sebuah kebijakan, sikap dari kelompok pemilih, tingkat komitmen dan keterampilan dari implementor.
d. Teori Donald S. Van Meter dan Carl E. Van Horn (1975)
Menurut Meter dan Horn dalam Subarsono (2005: 99), ada enam komponen yang memengaruhi kinerja implementasi, yakni (a) standar dan sasaran kebijakan; (b) sumber daya; (c) hubungan antar organisasi; (d) karakteristik agen pelaksana; (e) kondisi lingkungan sosial, politik, dan ekonomi, dan (f) disposisi implementor. Lebih lanjut dapat dikaji sebagai berikut:
Dalam teori ini, standar dan sasaran kebijakan harus jelas dan terukur sehingga dapat mudah direalisir. Apabila standar dan sasaran kebijakan kabur, maka akan mudah menimbulkan konflik diantara para implementor. Selanjutnya, implementasi kebijakan juga perlu dukungan sumberdaya. Dalam teori ini, sumber daya yang dimaksud dapat terdiri dari sumber daya manusia (human resources) maupun sumber daya nonmanusia (non-human resources).
26
Dalam banyak program, implementasi sebuah program perlu dukungan dan koordinasi dengan instansi lain. Untuk itu, diperlukan koordinasi dan kerjasama antar instansi bagi keberhasilan suatu program. Sehingga, komponen hubungan antar organisasi dalam teori ini juga sangat diperlukan dalam mendukung keberhasilan implementasi kebijakan.
Komponen selanjutnya yang berpengaruh dalam implementasi kebijakan dalam teori ini adalah kondisi lingkungan sosial, politik, dan ekonomi. Komponen ini mencakup sumber daya ekonomi lingkungan yang dapat mendukung keberhasilan implementasi kebijakan, sejauh mana kelompok kepentingan memberikan dukungan bagi implementasi kebijakan, karakteristik para partisipan, sifat opini publik yang ada di lingkungan dan dukungan elite politik dalam implementasi kebijakan.
Selain karena adanya kelima komponen diatas, disposisi implementor juga mempunyai pengaruh terhadap implementasi kebijakan. Dalam teori ini, Disposisi implementor mencakup tiga hal yang penting, yakni respons implementor terhadap kebijakan, pemahaman implementor terhadap kebijakan, dan preferensi nilai yang dimiliki oleh implementor.
e. Teori G.Shabbir Cheema dan Dennis A. Rondinelli (1983)
Ada empat kelompok variabel yang dapat memengaruhi kinerja dan dampak suatu program, yakni (1) kondisi lingkungan; (2)
27
hubungan antar organisasi; (3) sumberdaya organisasi untuk implementasi program; (4) karakteristik dan kemampuan agen pelaksana.
f. Teori David L. Weimer dan Aidan R.Vining (1999)
Dalam pandangan Weimer dan Vining (1999,396) ada tiga kelompok variabel besar yang dapat memengaruhi keberhasilan implementasi suatu program, yakni (1) logika kebijakan; (2) lingkungan tempat kebijakan dioperasikan; dan (3) kemampuan implementor kebijakan.
Logika dari suatu kebijakan. Ini dimaksudkan agar suatu kebijakan yang ditetapkan masuk akal (reasonable) dan mendapat dukungan teoritis. Lingkungan tempat kebijakan tersebut dioperasikan akan memengaruhi keberhasilan implementasi suatu kebijakan. Kemampuan implementor. Keberhasilan suatu kebijakan dapat dipengaruh oleh tingkat kompetensi dan ketrampilan dari para implementor kebijakan.
Mengacu pada teori implementasi dan sesuai dengan masalah yang ditemukan, peneliti membangun suatu konsep bahwa studi komparasi implementasi kurikulum 2013 di SMA N 1 dan SMA N 8 Yogyakarta dilihat dari 4 aspek pada teori George C. Edwards III yang saling berhubungan, yaitu Komunikasi, Sumber daya, Disposisi, dan Struktur Birokrasi.
28
Alasan peneliti menggunakan teori dari George C. Edward III adalah dalam teori George C. Edward III ini terdapat salah satu aspek yaitu aspek struktur birokrasi. Dapat diketahui bahwa kurikulum 2013 merupakan kebijakan dalam bidang pendidikan yang berasal dari Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan. Kebijakan kurikulum 2013 merupakan kebijakan yang bersifat top-down sehingga besar harapan peneliti untuk bisa mengungkap bagaimana kurikulum 2013 ini diimplementasikan di SMA N 1 Yogyakarta dan SMA N 8 Yogyakarta dilihat dari teori George C. Edward III.