2.1. Tinjauan Teoritis Desentralisasi Fiskal
2.1.2. Flypaper Effect Dana Perimbangan terhadap Pengeluaran
Sumber pembiayaan pemerintah daerah yang masuk dalam APBD dalam kerangka desentralisasi fiskal meliputi: (1) pendapatan daerah yang diperoleh dari penggalian potensi pedapatan daerah berupa pajak daerah, pendapatan BUMD, dan retribusi daerah, (2) transfer pemerintah pusat, dalam bentuk dana perimbangan, berupa Dana Alokasi Umum, Dana Bagi Hasil, dan Dana Alokasi
Khusus, serta beberapa komponen transfer lainnya seperti dana otonomi khusus dan dana insentif daerah untuk beberapa daerah, (3) sumber pendapatan daerah lainnya, seperti pinjaman daerah, hibah, dan lain-lain.
Sumber pendanaan berupa transfer dari pemerintah pusat ke daerah merupakan fenomena yang lazim dalam sistem desentralisasi. Namun keberadaan dana transfer dari pusat ke daerah ini mempengaruhi perilaku pemerintah daerah dalam upaya penggali pendapatan dari potensi daerahnya maupun dalam penentuan besarnya pengeluaran pemerintah daerah. Besarnya dana transfer pusat dibandingkan dengan pendapatan asli daerah dalam struktur keuangan daerah menyebabkan ketergantungan yang tinggi pendanaan daerah terhadap pusat.
Perilaku pemerintah daerah dalam merespon dana transfer berbeda antara transfer yang peruntukan sudah ditentukan oleh pusat atau transfer bersyarat (conditional transfer) dengan transfer yang peruntukannya diserahkan kepada pemerintah daerah (unconditional transfer) dengan pertimbangan untuk lebih dapat mencapai keseimbangan fiskal antar daerah dan antara pusat dan daerah. Banyak bukti empiris menunjukkan bahwa tingginya ketergantungan pada transfer ternyata berhubungan negatif dengan dampaknya terhadap pembangunan (Mello and Barenstrein, 2001). Hasil ini menunjukkan bahwa perilaku pengeluaran pemerintah daerah dipengaruhi oleh sumber pendanaanya. Pemerintah daerah akan lebih berhati-hati dalam menggunakan dana yang digali dari masyarakat sendiri dibandingkan daripada uang yang diterima dari pusat. Faktor ini menyebabkan pemerintah daerah cenderung lebih boros menggunakan anggaran transfer dibandingkan dengan anggaran yang diperoleh dari pendapatan daerah. Sebelumnya Bradford and Oates (1971), memprediksi bahwa transfer pusat ke daerah adalah identik dengan pendapatan daerah, karena fungsi anggaran adalah identik, sehingga pemerintah daerah seharusnya memiliki propensity to spend yang sama untuk kedua jenis sumber anggaran ini. Namun kenyataanya tidak demikian, propensity to spend anggaran transfer pusat lebih besar dibandingkan dengan anggaran dari sumber daerah sendiri.
Fenomena dimana pemerintah daerah merespon pendapatan dari transfer pusat dengan pengeluaran daerah yang lebih besar dibandingkan dengan penerimaan dari sumber daerah sendiri (PAD) dikenal sebagai flypaper effect (Inman, 2008; Roemer and Silvestre, 2002). Dalam kontek yang lebih umum, Roemer and Seilvestre (2002) menyatakan bahwa flypaper effect, adalah
dampak yang tidak sama antara pengaruh transfer pusat (unconditional transfer) dengan pendapatan daerah terhadap pengeluaran pemerintah daerah. Aragon (2008) menyatakan bahwa sebelumnya penjelasan mengenai hal ini terjadi karena masalah teknis, antara lain karena masalah spesifikasi model (Becker, 1996), tidak memasukan variabel yang relevan (Hamilton, 1983), formulasi sebab akibat yang keliru (Knight, 2002) atau karena kekeliruan dalam klasifikasi conditional transfers sebagai unconditional transfer (Moffitt, 1984).
Sesuai dengan teori ekonomi, jika transfer berupa lump-sum (unconditional transfer), maka transfer ini identik dengan peningkatan pendapatan, sehingga dampak dari unconditional transfer hanya berupa dampak pendapatan bagi pemerintah daerah. Dalam hal ini pemerintah daerah merupakan representasi dari preferensi masyarakat. Sementara bila transfer dari pusat berupa conditional transfer atau transfer yang peruntukannya sudah ditetapkan pemerintah pusat, maka efeknya meliputi efek substitusi dan pendapatan. Bila diasumsikan masyarakat menentukan kombinasi konsumsi optimal antara barang publik dan barang privat yang memaksimumkan utilitasnya dengan konstrain anggaran pendapatannya dan pendapatan transfer pusat. Dengan demikian, preferensi masyarakat dapat digambarkan dengan kurva indiferen (U0, U1, dan U2) dengan
kendala anggaran (garis Y dan Y+G (grant)). Dengan garis anggaran demikian dapat dikatakan bahwa anggaran transfer dari pusat bersifat substitusi dengan anggaran dari daerah.
Transfer bersyarat (conditional grants) dari pemerintah pusat, berarti menurunkan harga barang publik di daerah, sehingga merubah kemiringan garis anggaran, sebagaimana ditunjukkan pada Gambar 1. Pengaruh terhadap tingkat konsumsi barang privat terjadi melalui efek harga. Penurunan harga barang publik akan memiliki efek substitusi dan efek pendapatan. Dengan adanya conditional transfer, maka konsumsi barang publik mengalami peningkatan dari yang semula Z0menjadi sebesar Z1. Pengaruh transfer bersyarat pada konsumsi
barang privat tergantung pada sensitivitas silangnya. Harga barang publik yang lebih rendah akan meningkatkan konsumsi barang privat apabila pemerintah daerah mengambil kebijakan menurunkan tarif pajak, sebagai respon adanya transfer dari pusat. Sebelum ada penurunan tarif pajak, konsumsi barang privat adalah sebesar X1. Setelah penurunan tarif pajak, konsumsi barang privat
meningkat menjadi sebesar X2. Dengan demikian, kenaikan transfer sebagian
konsumsi barang privat seca pada tingkat anggaran yang
Sumber: Kuncoro, 2007
Gambar 3. Dampak Tran Apabila transfer dar (unconditional grants), mak ke Y+G sebagaimana nam sebagai barang normal, menggeser keseimbanga keseimbangan yang baru masing-masing menjadi se Adanya transfer tida pemerintah daerah untuk publik, sehingga pajak lok pengeluaran pemerintah d berubah karena adanya penurunan pajak.
Namun kerangka teo Peningkatan transfer tanp publik pemerintah daerah pajak daerah. Sehingga k tidak berada pada titik E kenaikan penerimaan paja
secara tidak langsung melalui efek penurunan ng sama.
nsfer Bersyarat Pusat kepada Pemerintah Da ari pemerintah pusat berupa bantuan tak aka dampaknya berupa kenaikan garis angga mpak pada Gambar 2. Bila barang publik dia l, transfer yang bersifat umum (lump-su an konsumen dari titik E0 ke EM. Pa
u tersebut, konsumsi barang publik dan bar sebesar Z1 dan X1.
dak bersyarat ini, akan mengurangi tekana k memungut pajak sebagai sumber pendana
okal akan menurun sebesar – TR. Dengan daerah dalam penyediaan barang publik t a kenaikan transfer, karena akan diikut
teori ini ternyata tidak didukung dengan fakt pa syarat, direspon dengan peningkatan pe h yang lebih besar. Demikian juga dengan pe
keseimbangan masyarakat setelah menerim EM, tetapi pada titik EFP, yang menunjukka
jak daerah (+ TR) dan juga kenaikan konsum
n tarif pajak, aerah k bersyarat garan dari Y diasumsikan sum) akan ada posisi arang privat nan kepada aan barang n demikian, tidak akan uti dengan kta empiris. pengeluaran penerimaan ima transfer kkan adanya sumsi barang
publik (dari Z1 menja pengeluaran konsum daerah. Sumber: Kuncoro, 2007 Gambar 4. Dampak Pemerin Fenomena flyp akan meningkatkan p penerimaan transfer terjadi dalam dua peningkatan pajak da mengarah pada ela daripada elastisitas p Teori yang dik adalah teori birokratik Model birokratik me sedangkan model i masyarakat yang pemerintah daerahny Dalam model birokrat berperilaku pemerintah pusat. T keputusan fiskal pem and Feiock, 2004). D
jadi Z2). Hal ini menunjukkan bahwa transfe
msi barang publik, tetapi tidak menjadi subst
07
ak Transfer Tak Bersyarat Pemerintah rintah Daerah
ypaper effect membawa implikasi lebih luas pengeluaran pemerintah daerah yang lebih r itu sendiri (Kuncoro, 2007). Fenomena flypa a versi (Gorodnichenko, 2001). Pertama
daerah dan pengeluaran pemerintah yang be lastisitas pengeluaran terhadap transfer ya pengeluaran terhadap penerimaan pajak daer ikembangkan untuk menjelaskan terjadinya tik (bureaucratic model) dan ilusi fiskal (fiscal enelaah flypaper effect dari sudut pandan ilusi fiskal mendasarkan kajiannya dari mengalami keterbatasan informasi terha
nya (Kuncoro, 2007; Widarjono, 2006; Bae and l birokratik, dijelaskan bahwa flypaper effect
u memaksimumkan anggaran, dengan Tingginya biaya overhead dan lemahnya k emerintah daerah mendorong terjadinya flypa Dengan demikian, secara implisit, penjelasan
fer meningkatkan stitusi bagi pajak
Pusat kepada
s bahwa transfer ih besar daripada ypaper effect dapat a merujuk pada berlebihan. Kedua yang lebih tinggi
erah.
a flypaper effect, scal illusion model). ang dari birokrat, i sudut pandang hadap anggaran nd Feiock, 2004). ect terjadi karena
adanya trasfer kontrol terhadap ypaper effect (Bae n ini menegaskan
bahwa flypaper effect terjadi sebagai akibat dari perilaku birokrat yang lebih leluasa membelanjakan transfer daripada menaikkan pajak.
Turnbull, (1998) menyatakan fenomena flypaper effect dapat dijelaskan dengan ilusi fiscal, yang disebabkan karena ketidaksempurnaan informasi. Transfer akan menurunkan biaya rata-rata penyediaan barang publik. Namun, masyarakat tidak memahami penurunan biaya yang terjadi adalah pada biaya rata-rata atau biaya marginalnya. Masyarakat hanya percaya harga barang publik akan menurun, sehingga permintaan terhadap barang publik meningkat, lebih besar dari dampak pendapatan dari adanya transfer pemerintah pusat.
Bae and Feiock (2004), mengembangkan hipotesis ilusi fiskal dalam konteks ketidaktahuan masyarakat akan jumlah transfer yang diterima. Dalam kasus ini, pemerintah daerah menyembunyikan jumlah transfer yang diterima dari pusat dan kemudian membelanjakannya pada level puncak. Akibatnya, masyarakat memandang telah terjadi kenaikan pengeluaran pemerintah daerah dengan kenaikan yang lebih tinggi daripada kenaikan kuantitas yang diminta sebagai cerminan dari kenaikan pendapatannya.