5 . 1 U m u m
Kebijakan desentralisasi fiskal di Indon esia dilaksanakan ber dasarkan prinsip m oney follow s
function. Dengan prin sip ini, fungsi yang telah diserahkan kepada daerah sebagaim ana telah
diatur dalam Undan g-Undan g (UU) Nom or 32 Tahun 20 0 4 tentang Pem erintahan Daerah akan diikuti den gan pen danaan dalam r an gka pen yelen ggar aan fun gsi-fun gsi dim aksud. Nam un , pen dan a an ata s ur usan ya n g sud ah diser ah kan ter sebut tetap m em p er h atikan
kem am puan keuangan negar a sebagai akibat dari adan ya budget con strain . Oleh kar en a
itu, UU Nom or 33 Tah un 20 0 4 tentang Perim bangan Keuangan antara Pem er intah Pusat dan Pem er intah an Daer ah m en gatur sum ber -sum ber pen dan aan yan g terbatas ter sebut, yaitu m elalui pem an faatan baik sum ber-sum ber pendanaan di daerah itu sendiri, m aupun sum ber-sum ber pendanaan dari APBN m elalui Transfer ke Daer ah.
Selan jutnya, in str um en utam a dalam pelaksan aan desentralisasi fiskal dilakukan m elalui
pem berian kewenangan kepada pem erin tah daerah untuk m em un gut pajak (taxing pow er)
dan Transfer ke Daerah. Dalam hal ini, kebijakan taxing pow er kepada daerah dilaksanakan
berdasarkan UU Nom or 28 Tah un 20 0 9 tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah (PDRD).
Esen si dari UU tersebut, yaitu lebih m em ber ikan kepastian hukum , penguatan local taxing
pow er, peningkatan efektivitas pengawasan , dan per baikan pengelolaan pendapatan pajak
daer ah dan retribusi daerah.
Salah satu tahapan penting dalam pelaksanaan UU Nom or 28 tahun 20 0 9 ter sebut adalah pen galihan Bea Per olehan H ak atas Tan ah dan Bangunan (BPH TB) kepada daerah sejak J an uari 20 11, dan proses pengalihan Pajak Bum i dan Bangunan Perdesaan dan Perkotaan (PBB-P2) kepada daerah akan dilakukan pada tahun 20 14. Dalam kaitannya dengan BPHTB, sam pai dengan 30 J uni 20 11, terdapat 48 8 daerah kabupaten / kota atau 99,2 per sen dar i jum lah daerah yan g telah selesai dan sedan g m em persiapkan Per atur an Daer ah (Per da) tentang BPHTB. Daerah ini m ewakili 99,9 per sen dar i total penerim aan BPHTB. Sem en tara itu, pelaksan aan pengalih an PBB-P2 saat ini m asih dalam tahapan persiapan, antar a lain m elalui pem ber ian bim bingan tekn is dan sosialisasi kepada daer ah beser ta pen yusun an p e r a n gk a t p e r a t u r a n p e la k s a n a a n n ya . De n ga n d e m ik ia n , d ih a r a p k a n p a d a s a a t dilaksanakannya pengalihan PBB-P2 pada tahun 20 14 dapat dilaksanakan dengan baik dalam rangka m ewujudkan akuntabilitas pelayan an publik kepada m asyarakat.
Dalam kaitannya den gan Tr ansfer ke Daerah, terdapat peningkatan dari tahun ke tahun. J ika pada tahun 20 0 5 jum lah Transfer ke Daerah sebesar Rp150 ,5 triliun (5,4 persen terh adap PDB), m aka jum lah ter sebut m en galam i pen ingkatan sebesar 174,2 per sen pada APBN-P tahun 20 11, yaitu m enjadi sebesar Rp412,5 triliun (5,7 persen terhadap PDB).
Selain alokasi Tr an sfer ke Daer ah , Pem er in tah m em ber ikan h ibah kepada daer ah yan g b er sifa t ba n tu a n u n t u k m en da n ai kegia ta n ya n g m er up a ka n kewen a n ga n p em er in ta h daerah. Pem berian dan pen erusan h ibah luar negeri kepada pem erin tah daerah dilakukan m e la lu i p en a n d a t a n ga n a n n a s ka h p er ja n jia n h ib a h d a n sela n ju t n ya p en ya lu r a n n ya d ilaku ka n b er d a sa r ka n ca p a ia n kin er ja d a n m en giku t i m eka n ism e AP BN d a n AP BD.
Pelaksan aan h ibah kepada daerah ter sebut telah dilaksanakan sejak tah un 20 0 9, an tar a
lain m elalui pelaksanaan kegiatan M ass Rapid Transit (MRT), yang m erupakan pener usan
hibah kepada Pem er intah Provinsi DKI J akarta yang ber sum ber dari pinjam an luar negeri
yang berasal Japan Intern ational Cooperation Agency (J ICA). Un tuk tah un anggaran 20 11,
alokasi h ibah kepada daer ah m asih ter us dilanjutkan untuk m en danai kegiatan -kegiatan
yan g telah dilaksan akan di tahun anggaran sebelum nya, yaitu un tuk kegiatan MRT, Local
Basic Education Capacit y (L-BEC), Hibah Air Minum , Hibah Air Lim bah, In frastructure
E n h a n ce m en t Gr a n t ( I E G), d a n W a t e r a n d S a n i t a t i o n Pr o g r a m - S u b Pr og r a m D
(WASAP-D).
Dalam kon teks yang lebih luas, dan a pem er in tah yan g bergulir ke daer ah pada dasar nya tidak h an ya yan g dilaksan akan dalam r an gka pelaksan aan desen tralisasi m elalui alokasi Tran sfer ke Daer ah . Selain itu, Pem er in tah juga m engalokasikan dan a un tuk m em biayai program dan kegiatan yang m enjadi kewenangan Pem erintah di daerah dalam bentuk Dana Dekon sentr asi dan Dan a Tugas Pem ban tuan . J um lah dan a tersebut akan m en jadi lebih besar lagi apabila ditam bah kan dengan dan a yan g digulirkan di daerah m elalui program n asional yan g m en jadi Bagian An ggaran Kem en terian Negar a/ Lem baga, seper ti Pr ogram Nasional Pem berdayaan Masyarakat (PNPM), dan pr ogr am nasion al m elalui subsidi yang sebagian besar juga dibelanjakan di daerah, seper ti subsidi ener gi dan subsidi n on energi. Besar n ya dan a yan g ber gulir ke daer ah, baik yan g dikelola dalam APBD m aupun APBN pada tahun 20 11 m encapai hingga 61,2 persen dar i total belanja APBN Tahun 20 11. J um lah tersebut m engalam i peningkatan, dim ana pada tahun 20 10 besar nya dan a yang bergulir ke
daer ah m encapai 60 ,6 persen dari total belanja APBN Tahun 20 10 (lih at Gra fik V. 1).
B e l a n ja P u s a t d i P u s a t Rp 3 7 3 ,8 T ( 3 3 , 2 %) B e l a n j a P u s a t d i D a e ra h Rp 17 1,6 T ( 15 , 2 %) Tra n s fe r ke Da e ra h Rp 3 9 3 , 0 T ( 3 4 , 9 %) Su bs i d i R p 16 8 , 4 T ( 15 ,0 %) B a n t u a n ke Ma s y a ra ka t R p 19 , 3 T ( 1,7 %) To t a l B e la n ja = Rp 1. 2 2 9 , 6 T Su m be r : APB N 2 0 11 D a n a ke d a e r a h = R p 75 2 ,3 T (6 1, 2 %) GR AFIK V. 1 B ELAN J A APB N 2 0 11 Tr iliu n r u p ia h •PN PM 13,0 (1,2%) • BBM 95,9 (8,5%) •DBH 83,5 (7,4 %) • Da n a Dekon 24 ,4 (2,2%) •J a m kes 6,3 (0 ,6%) • Listrik 4 0 ,7 (3,6%) •DAU 225,5 (20 ,0 %) • Da n a TP 12,9 (1,2%) • Pan ga n 15,3 (1,4 %) •DAK 25,2 (2,2%) 134 ,3 (1,9%) • Pu pu k 16,4 (1,5%) •OTSU S 10 ,4 (0 ,9%)
• Ben ih 0 ,12 (0 ,0 %) • Pen yesu aian 4 8,2 (4 ,3%)
To ta l 19,3 (1,7%) To ta l 168,4 (15,0 %) To ta l 393,0 (34 ,5%) To ta l 171,6 (15.2%) d a n Pe r h it u n ga n Mela lu i An gg.K/ L d a n AP P ( P ro gr a m N a s io n a l) Me la lu i AP P ( S u b s id i) Me la lu i An gg. Tr a n s fe r ke D a e ra h ( Ma s u k AP BD ) Me la lu i An gg. K/ L • Da n a Vertikal
Besa r n ya d a n a ya n g d igu lir ka n ke d a er a h h a r u s seir in g den ga n a d a n ya p en in gka t a n kese ja h t er a a n kep a d a m a sya r a ka t . Keb er h a sila n su a t u d a er a h d a la m m en in gka t ka n kesejah teraan m asyarakat, antara lain dipengaruhi oleh kebijakan belanja m asing-m asing pem er in tahan daerah, yan g ter cerm in dari besar an alokasi belan ja untuk tiap fun gsi dan jenis belanja.
Terkait den gan hal tersebut, belanja daerah tahun 20 10 yang digunakan untuk m elaksan akan fungsi pelayanan um um m enem pati ur utan teratas yaitu 45,1 persen dari total belanja daerah un tuk APBD Provin si dan 32,0 per sen untuk belan ja APBD Kabupaten dan Kota. Belan ja daer ah yang digunakan untuk fungsi pendidikan m encapai 12,7 per sen ter hadap total belanja APBD Provinsi dan 31,3 persen untuk belanja APBD Kabupaten dan Kota. Sem entara itu, belanja daerah untuk fungsi kesehatan m encapai 8,8 persen un tuk APBD Provinsi dan 9,3 per sen untuk APBD Kabupaten dan Kota. Apabila dilih at berdasarkan jen is belanja, m aka porsi belanja pegawai APBD tahun 20 11 untuk provinsi m asih relatif tin ggi, yaitu m encapai 24,7 per sen di tah un 20 11, belanja m odal m en capai 20 ,7 per sen, dan belanja barang dan jasa m encapai 26,5 persen , sedan gkan sisanya sebesar 28,2 per sen untuk jenis belan ja lain nya. Selanjutnya, porsi belan ja pegawai untuk Kabupaten dan Kota juga m enem pati per in gkat tertinggi, yaitu m encapai 51,1 per sen, belanja m odal m en capai 22,5 per sen, belanja barang dan jasa 18,2 persen, dan sisanya 8,2 per sen untuk belan ja lain nya.
Selanjutnya, sejalan den gan sem akin m eningkatn ya jum lah dana yang didesentralisasikan, upaya percepatan realisasi dan pen ingkatan kualitas belanja di daerah m enjadi isu pen ting yang harus m endapatkan perh atian dari daerah. Dengan upaya tersebut dih arapkan akan dapat m en in gkatkan p er tum buh an ekon om i daer ah , m en gur an gi tin gkat pen ga n ggur an dan kem iskin an , dan m en in gkatkan pem er ataan pem ban gun an an tar daer ah . Dalam dua tahun terakhir, terdapat sejum lah daerah yang tingkat pertum buhan ekonom inya m elam paui t in gk a t p er t u m b u h a n ek o n om i n a s io n a l. H a l ya n g s a m a ju ga d it u n ju kk a n d e n ga n m enur unn ya tingkat pen gan gguran dan tin gkat kem iskinan yan g terjadi di ham pir sem ua daerah. Selan jutn ya, dari sisi tingkat pem erataan kegiatan perekonom ian yan g tercer m in dari nilai PDRB antarprovinsi terdapat kecenderun gan yan g lebih baik. Untuk itu, kebijakan desentr alisasi fiskal ke depan har us dapat pula diselar askan an tar a pola alokasi dan a ke daerah dengan tar get pertum buhan ekonom i dan kesejahteraan m asyar akat.
5 . 2 P e r k e m b a n g a n P e l a k s a n a a n D e s e n t r a l i s a s i F i s k a l
Ta h u n 2 0 0 6 -2 0 11
5 .2 .1 P e r k e m b a n ga n Ke b i ja k a n D e s e n tra li s a s i F i s k a l Ta h u n
2 0 0 6 -2 0 11
Sejalan dengan prinsip m oney follow s funct ion, kepada daer ah diberikan sum ber-sum ber
p en d a n a a n u n t uk m ela ksa n aka n kewen an ga n ter sebu t . Meka n ism e a ta s p ela ksa n a a n ke wen a n ga n ya n g t ela h d iser a h k a n k ep a d a d a er a h t er s eb u t d ila ku ka n m ela lu i a za s desentr alisasi. Di sam ping itu, untuk m elaksanakan kewenan gan yang m asih dim iliki oleh Pem erintah, karena alasan efisiensi dan efektivitas, seringkali pelaksan aannya dilakukan di daer ah m elalui asas dekonsentrasi dan tugas pem bantuan.
Salah satu bentuk dukungan pendanaan kepada daerah dilakukan m elalui pem berian sum ber perpajakan daerah dan retr ibusi daerah yang dapat dipungut oleh daerah . Mengin gat sum ber- sum ber ter sebut ter batas, m aka kepada daer ah diber ikan dukungan pen dan aan m elalui t r a n sfer d a r i P em er in t a h d a la m b en t u k Tr a n sfer ke Da er a h , ya n g t er d ir i d a r i Da n a Perim ban gan dan Dana otonom i Khusus dan Penyesuaian . Selain itu, kepada daerah juga d ib e r ik a n k e we n a n ga n u n t u k m e la k u k a n p in ja m a n d a la m r a n gk a p e m b ia ya a n pem ban gun an daer ah, dan juga pen er im aan dalam bentuk h ibah, baik yan g ber asal dar i Pem er intah m aupun pihak lain.
Da la m r a n gka p en gu a t a n t a x i n g p ow er kep a d a d a er a h , UU Nom or 2 8 Ta h u n 2 0 0 9
m eletakkan em pat kebijakan m en dasar , yaitu: Pertam a, pem batasan jen is pajak daer ah
dan r etr ibusi daerah , yan g dim aksudkan un tuk m em ber ikan kepastian bagi m asyar akat
dan dun ia usah a ten tan g jen is pun gutan yang m en jadi beban m ereka; Kedua, pen guatan
taxin g p ow er, yan g dilakukan m elalui per luasan basis pajak daerah dan r etr ibusi daerah,
peningkatan tarif m aksim um beberapa jenis pajak daerah dan diskr esi pen etapan tarif, serta penam bahan jenis pajak daerah dan retribusi daerah yan g baru (m isaln ya, pen galihan PBB
dan BPHTB m enjadi pajak daerah ); Ketiga, perbaikan sistem pengelolaan pajak daerah dan
retribusi daerah; dan Keem pat, perubahan dari pen gawasan represif m enjadi pengawasan
prefentif dan korektif oleh Pem er intah Pusat ter hadap pajak daerah dan retribusi daerah. Selain itu, Tr an sfer ke Daer ah , yan g ter dir i atas Dan a Per im ban gan dan Dan a Oton om i Khusus dan Dana Pen yesuaian, m em punyai peran yan g sangat pentin g dalam pelaksanaan desentralisasi fiskal seir ing dengan m asih terbatasnya sum ber pendanaan dari pajak daerah dan retribusi daer ah. Sejalan dengan esensi otonom i daerah dan desen tralisasi fiskal, alokasi
dana Transfer ke Daerah tersebut sebagian besar m erupakan dana yang bersifat block grant,
sehingga daerah m em pun yai diskresi yan g luas untuk m enggun akan dan a ter sebut sesuai kebutuhan dan prior itas m asing-m asing daerah. Pada APBN-P tahun 20 11, dana yang bersifat
block grant m encapai kisaran 80 persen dar i total keseluruhan Dan a Transfer ke Daer ah
yan g berjum lah Rp412,5 triliun. Dana yang bersifat block grant tersebut ter utam a berasal
dar i Dan a Alokasi Um um (DAU), dan sebagian besar dar i Dana Bagi H asil (DBH ), baik DBH Pajak m aupun DBH Sum ber Daya Alam (SDA). Dari DBH tersebut, m asih terdapat 3 (tiga) jenis DBH yang penggunaannya sudah ditentukan, yaitu DBH Cukai Hasil Tem bakau (CHT), DBH Dana Reboisasi (DR), dan 0 ,5 persen DBH Min yak dan Gas Bum i (Migas). J en is Tr a n sfer ke Da er ah la in n ya ya n g suda h d iten tuka n p en ggun a an n ya ad ala h Da n a
Alokasi Khusus (DAK) yang bersifat specific grant yang ditujukan untuk m em bantu daerah
terutam a dalam r angka m em pen garuhi pola belanja daerah dalam m endorong pencapaian prior itas nasional, yang direncanakan sebesar Rp25,2 triliun pada APBN-P 20 11. Dana spesifik lain nya, an tara lain berupa Dana Penyesuaian seperti Bantuan Operasional Sekolah (BOS), Dan a Tam ba h an Pen gh asilan Gur u PNSD, Tun jan gan Pr ofesi Gur u (TPG) PNSD, Dan a Pen yesuaian I n fr astr ukt ur Daer ah , Dan a In sen tif Daer ah (DI D), dan Da n a P er cepat an Pem ban gunan Infrastruktur Daerah (DPPID). Setiap jenis Dana Penyesuaian m em punyai tujuan ter tentu sesuai den gan kebijakan pem er intah yang ditetapkan setiap tah un m elalui UU APBN.
Selanjutnya, dalam rangka m em berikan apr esiasi terhadap kinerja daerah, sejak tahun 20 10 telah dialokasikan Dana Insentif Daerah (DID). Secara filosofis, DID ini dim aksudkan sebagai
em br io dar i perform ance based transfer, yang dihar apkan akan m am pu m endorong daerah
p r est a si pen gelola a n keu an gan d a er ah , yan g d icer m in kan m elalui op in i a ta s La por a n Keuan gan Pem er in tah Daer ah dar i BPK dan ketepatan waktu pen etapan APBD m ereka. Selain itu, DID juga dipengaruhi oleh capaian dalam hal-hal lain, seperti penguran gan tin gkat kem iskinan, pen guran gan tingkat pengangguran, dan peningkatan pertum buh an ekonom i. Selan jut n ya , u n tu k m em per ku at pen dan aan da er a h d an sekaligus m em acu per cepat an p em b a n gu n a n ekon om i d a er a h , da er ah ju ga d iber ika n kesem p at a n u n tu k m ela ku ka n
pinjam an daerah. Pelaksan aan pin jam an daerah harus dilakukan dengan hati-hati (prudent)
agar tidak m enim bulkan dam pak negatif bagi keuangan daerah dan stabilitas ekonom i serta m on eter secar a n a sion al m en gin gat pem er in ta h d a er a h h a r u s m en gem ba lika n p okok pinjam an dan bun ga ser ta biaya lain n ya. Oleh kar en a itu, kebijakan pin jam an yan g ada sam pa i sa at in i d im aksu dkan u n t uk m en ja ga kesin am bu n gan fiska l den gan m en ga tu r b a ta sa n p in jam a n , su m ber p in ja m an , jen is d a n ja n gka wa ktu p in ja m an , p en ggu n a a n pinjam an, persyaratan pinjam an, prosedur pinjam an daerah, dan pelapor an pinjam an beserta san ksin ya.
Dalam pelaksanaann ya, pin jam an daerah h arus m engikuti keten tuan yang ditetapkan oleh Pem er in tah . Keten t uan ter sebu t a n ta r a lain , pem er in t ah da er a h d ilar a n g m em ber ikan jam in a n a ta s p in jam an pih ak la in , p en d ap a ta n d aer ah t ida k b oleh d ijad ika n jam in a n pinjam an daerah kecuali un tuk proyek yang dibiayai dari obligasi daerah , pem er intah daerah tidak dapat m elakukan pin jam an lan gsun g ke luar n eger i, jum lah sisa pin jam an daer ah d it a m b a h ju m la h p in ja m a n ya n g a ka n d it a r ik t id a k m eleb ih i 75 p er sen d a r i ju m la h
penerim aan um um APBD tahun sebelum nya, Debt Serv ice Cov erage Ratio palin g sedikit
2,5 (dua kom a lim a), dan batas m aksim al defisit APBD m asing-m asing daerah yang dapat dibiayai dari pinjam an daer ah.
Saat ini, Pem erin tah telah m elakukan revisi PP Nom or 54 Tahun 20 0 5 tentang Pin jam an Daer ah m en jadi PP Nom or 30 Tah un 20 11 ten tan g Pin jam an Daer ah . Revisi p er atur an pem erintah tersebut dim aksudkan untuk m eningkatkan efektivitas dan efisiensi pengelolaan pinjam an daerah ter utam a terkait den gan fleksibilitas penggunaan pinjam an daerah. Di sam pin g dukungan kebijakan dan pendanaan dalam bentuk dana desentralisasi, dalam up aya un tu k lebih m en in gka tka n sin er gitas an t ar a pusa t d an d aer a h , P em er in ta h ju ga m engalokasikan dan a untuk m em biayai program dan kegiatan yang m en jadi kewen angan Pem er in tah di daer ah m elalui Dan a Dekon sen tr asi, Dan a Tugas Pem ban tuan , dan dan a untuk m elaksanakan program dan kegiatan instansi vertikal di daerah. Dana dekonsentrasi a da lah da n a ya n g b er a sa l d ar i AP BN ya n g dilaksan a ka n oleh gu ber n u r seba ga i wa kil Pem erintah yang m en cakup sem ua pen erim aan dan pengeluaran dalam rangka pelaksanaan dekonsentrasi, tidak term asuk dana yang dialokasikan untuk in stansi vertikal pusat di daerah. Sem en t a r a it u , Da n a Tu ga s P em b a n t u a n a d a la h d a n a ya n g b er a sa l d a r i AP BN ya n g dilaksanakan oleh daer ah dan desa yang m en cakup sem ua pen erim aan dan pengeluaran dalam r angka pelaksan aan tugas pem bantuan
Pendanaan dekonsentrasi dan tugas pem bantuan m em pertim bangkan potensi, kondisi, dan k e b u t u h a n d a e r a h s e r t a b e s a r a n p en d a n a a n ya n g t e r s ed ia b a gi p e n ye le n gga r a a n dekon sen tr asi da n tugas p em ba n t ua n . Ber d asar ka n PP Nom or 7 Ta h u n 20 0 8 t en ta n g Dekon sen tr asi dan Tugas Pem ban tuan , pr oses per en canaan dan pen gan ggar an pr ogr am dan kegiatan yan g akan didekon sen trasikan / ditugaskan disusun dengan m em per hatikan kem a m p u a n keu a n ga n n ega r a , k eseim b a n ga n p en d a n a a n d i d a er a h , d a n keb u t u h a n
pem ban gun an di daer ah . Ketiga par am eter pen yusun an peren can aan dan pen gan ggar an itu m engandun g m akna bahwa pen galokasian dana dekonsentrasi dan tugas pem ban tuan disesuaikan den gan kem am puan APBN dalam m en danai urusan pem erin tah pusat ser ta m em pertim bangkan besarnya transfer belanja pusat ke daerah dan kem am puan keuangan daer ah, agar alokasi dana dekonsentrasi dan tugas pem bantuan m enjadi lebih efektif, efisien, dan tidak terkonsen trasi di suatu daerah tertentu. Selain itu, penyusunan perencanaan dan pen gan ggar an dekon sen tr asi dan tugas pem ban tuan juga diar ah kan agar sesuai den gan pr ioritas pem bangunan nasional dan prioritas pem bangun an daerah.
