BAB VI HASIL PENELITIAN
DAFTAR PUSTAKA
2.1.1 Kebijakan Publik
Kebijakan adalah sebuah istrumen pemerintahan, bukan saja dalam arti government, (hanya menyangkut aparatur negara), melainkan pula governance yang menyentuh berbagai kelembagaan, baik swasta, dunia usaha, maupun masyarakat (civil society).
Federick sebagaimana dikutip oleh Agustino (2008 : 7) mendefinisikan kebijakan sebagai serangkaian tindakan/kegiatan yang diusulkan seseorang, kelompok atau pemerintah dalam suatu lingkungan tertentu dimana terdapat hambatan-hambatan (kesulitan-kesulitan) dan kesempatan-kesempatan terhadap pelaksanaan usulan kebijaksanaan tersebut dalam rangka mencapai tujuan tertentu. Pendapat ini juga menunjukan bahwa ide kebijakan melibatkan perilaku yang memiliki maksud dan tujuan merupakan bagian yang penting dari definisi kebijakan, karena bagaimanapun kebijakan harus menunjukan apa yang sesungguhnya dikerjakan daripada apa yang diusulkan dalam beberapa kegiatan pada suatu masalah.
Anderson sebagaimana dikutip oleh Islamy (2009 : 17) mengungkapkan bahwa kebijakan adalah “a purposive course of action followed by an actor or set of actors in dealing with a problem or matter of concern” (Serangkaian tindakan yang mempunyai tujuan
tertentu yang diikuti dan dilaksanakan oleh seorang pelaku atau sekelompok pelaku guna memecahkan suatu masalah tertentu).
Berdasarkan pendapat berbagai ahli tersebut di atas maka dapat ditarik kesimpulan bahwa kebijakan pada hakikatnya adalah tindakan-tindakan yang dilakukan oleh seseorang, suatu kelompok atau pemerintah yang didalamnya terdapat unsur keputusan berupa upaya pemilihan diantara berbagai alternatif yang ada guna mencapai maksud dan tujuan tertentu.
Sedangkan yang dimaksud dengan publik antara lain: Umum, Masyarakat, dan Negara. Jadi publik disini diartikan sebagai khalayak banyak yang berada di suatu wilayah (Negara), yang mempunyai haak dan kewajiban. Sehingga secara eksplisit dapat dikatakan bahwa yang dimaksud dengan kebijakan publik adalah kebijakan yang dibuat oleh pemerintah untuk kepentingan publik.
Banyak sekali definisi mengenai kebijakan publik. Sebagian besar ahli memberi pengertian kebijakan publik dalam kaitannya dengan keputusan atau ketetapan pemerintah untuk melakukan suatu tindakan yang dianggap akan membawa dampak baik bagi kehidupan warganya. Bahkan, dalam pengertian yang lebih luas, kebijakan sering diartikan sebagai „apa saja yang dipilih oleh pemerintah untuk dilakukan‟. Seperti menurut Dye, dalam Parson, Public Policy,
oleh pemerintah, mengapa pemerintah mengambil tindakan tersebut, dan apa akibat dari tidakan tersebut‟.
Eyestone sebagaimana dikutip oleh Agustino (2008 : 6) mendefinisikan kebijakan publik sebagai “hubungan antara unit
pemerintah dengan lingkungannya”. Banyak pihak beranggapan bahwa
definisi tersebut masih terlalu luas untuk dipahami, karena apa yang dimaksud dengan kebijakan publik dapat mencakup banyak hal.
Dye sebagaimana dikutip oleh Islamy (2009 : 19) mendefinisikan kebijakan publik sebagai “is whatever government choose to do or not to do” (apapun yang dipilih pemerintah untuk dilakukan atau untuk tidak dilakukan). Definisi ini menekankan bahwa kebijakan publik adalah mengenai perwujudan “tindakan” dan bukan merupakan pernyataan keinginan pemerintah atau pejabat publik semata. Di samping itu pilihan pemerintah untuk tidak melakukan sesuatu juga merupakan kebijakan publik karena mempunyai pengaruh (dampak yang sama dengan pilihan pemerintah untuk melakukan sesuatu).
Easton sebagaimana dikutip oleh Agustino (2008: 19) memberikan definisi kebijakan publik sebagai “ the authorative allocation of values for the whole society”. Definisi ini menegaskan bahwa hanya pemilik otoritas dalam sistem politik (pemerintah) yang secara syah dapat berbuat sesuatu pada masyarakatnya dan pilihan pemerintah untuk melakukan sesuatu atau tidak melakukan sesuatu
diwujudkan dalam bentuk pengalokasian nilai-nilai. Hal ini disebabkan karena pemerintah termasuk ke dalam “authorities in a political system” yaitu para penguasa dalam sistem politik yang terlibat dalam urusan sistem politik sehari-hari dan mempunyai tanggung jawab dalam suatu masalah tertentu dimana pada suatu titik mereka diminta untuk mengambil keputusan di kemudian hari kelak diterima serta mengikat sebagian besar anggota masyarakat selama waktu tertentu.
Anderson sebagaimana disunting Winarno (2008 : 20-21) memberikan definisi tentang kebijakan publik sebagai kebijakan-kebijakan yang dibangun oleh badan-badan dan pejabat-pejabat pemerintah, di mana implikasi dari kebijakan tersebut adalah: 1) kebijakan publik selalu mempunyai tujuan tertentu atau mempunyai tindakan-tindakan yang berorientasi pada tujuan; 2) kebijakan publik berisi tindakan-tindakan pemerintah; 3) kebijakan publik merupakan apa yang benar-benar dilakukan oleh pemerintah, jadi bukan merupakan apa yang masih dimaksudkan untuk dilakukan; 4) kebijakan publik yang diambil bisa bersifat positif dalam arti merupakan tindakan pemerintah mengenai segala sesuatu masalah tertentu, atau bersifat negatif dalam arti merupakan keputusan pemerintah untuk tidak melakukan sesuatu; 5) kebijakan pemerintah setidak-tidaknya dalam arti yang positif didasarkan pada peraturan perundangan yang bersifat mengikat dan memaksa.
Sejalan dengan dafinisi kebijakan publik yang disampan Anderson, menurut Woll dalam Tangkilisan (2003:2) menyatakan bahwa Kebijakan Publik adalah sejumlah aktivitas pemerintah untuk memecahkan masalah di masyarakat, baik secara langsung maupun melalui berbagai lembaga yang mempengaruhi kehidupan masyarakat. Ini artinya, Peraturan Daerah Kota Serang Nomor 13 Tahun 2011 tentang retribusi daerah, khususnya dalam menyelenggarakan Ijin Mendirikan Bangunan (IMB) dianggap sebagai salah satu bagian dari kebijakan publik yang dikeluarkan oleh Pemerintah Kota Serang dalam rangka memecahkan masalah di masyarakat, khususnya di sektor perizinan dalam pembangunan.
Berdasarkan pendapat berbagai ahli tersebut dapat ditarik kesimpulan bahwa kebijakan publik adalah serangkaian “tindakan” (nyata/ bukan suatu kehendak) yang dilakukan atau tidak dilakukan oleh pemerintah yang berorientasi pada tujuan tertentu guna memecahkan masalah-masalah publik atau demi kepentingan publik. Kebijakan untuk melakukan sesuatu biasanya tertuang dalam ketentuan-ketentuan atau peraturan perundang-undangan yang dibuat pemerintah sehingga memiliki sifat yang mengikat dan memaksa dengan tujuan agar dapat dipatuhi oleh seluruh elemen yang tercakup dalam sebuah kebijakan.
Disamping itu, kebijakan dapat pula dipandang sebagai sistem. Bila kebijakan dipandang sebagai sebuah sistem, maka kebijakan
memiliki elemen-elemen pembentuknya. Menurut Dye dalam Dunn (2000: 110) terdapat tiga elemen kebijakan yang membentuk sistem kebijakan. Dye menggambarkan ketiga elemen kebijakan tersebut sebagai kebijakan publik/public policy, pelaku kebijakan/policy stakeholders, dan lingkungan kebijakan/policy environment.
Gambar 2.1
Tiga Elemen Sistem Kebijakan Sumber: Dye dalam Dunn (2000:110)
Ketiga elemen dalam gambar 2.1 diatas, saling memiliki andil dan saling mempengaruhi. Sebagai contoh, pelaku kebijakan dapat mempunyai andil dalam kebijakan, namun mereka juga dapat pula dipengaruhi oleh keputusan pemerintah. Lingkungan kebijakan juga mempengaruhi dan dipengaruhi oleh pembuat kebijakan dan kebijakan publik itu sendiri. Dunn (2000: 111) menyatakan, “Oleh karena itu, sistem kebijakan berisi proses yang dialektis, yang berarti bahwa dimensi obyektif dan subyektif dari pembuat kebijakan tidak tepisahkan di dalam prakteknya”.
Dilihat dari proses kebijakan, Nugroho menyebutkan bahwa teori proses kebijakan paling klasik dikemukakan oleh David Easton.
Pelaku
Kebijakan Lingkungan
Easton dalam Nugroho (2008: 383) menjelaskan bahwa proses kebijakan dapat dianalogikan dengan sistem biologi. Pada dasarnya sistem biologi merupakan proses interaksi antara mahluk hidup dan lingkungannya, yang akhirnya menciptakan kelangsungan perubahan hidup yang relatif stabil. Dalam terminologi ini Easton meng- analogikannya dengan kehidupan sistem politik. Kebijakan publik dengan model sistem mengandaikan bahwa kebijakan merupakan hasil atau output dari sistem (politik). Seperti dipelajari dalam ilmu politik, sistem politik terdiri dari input, throughput, dan output, seperti digambaran dalam gambar 2.2 sebagai berikut.
Gambar 2.2
Proses Kebijakan Publik Menurut Easton Sumber: Easton dalam Nugroho (2008: 383)
Model proses kebijakan publik dari Easton mengasumsikan proses kebijakan publik dalam sistem politik dengan mengandalkan input yang berupa tuntutan (demand) dan dukungan (support), dengan melalui proses sistem politik (a political system) sehingga dapat menghasilkan output yaitu berupa keputusan (decisions) atau kebijakan (polices). DEMANDS OR POLICIES SUPPORT DECISIONS I N P U T A POLITICAL SYSTEM O U T P U T FEEDBACK ENVIRONMENT ENVIRONMENT
Dalam penelitian ini, kebijakan yang dimaksud adalah kebijakan yang dikeluarkan oleh Pemerintah Daerah (Perda) Kota Serang dalam rangka mengatur sistem retribusi dan perizinan, khususnya dalam penyelenggaraan Izin Mendirikan Bangunan (IMB) di wilayah administratifnya. Kebijakan tersebut adalah Peraturan Daerah Kota Serang Nomor 13 Tahun 2011 tentang retribusi daerah Kota Serang. Adapun yang menjadi ketentuan umum dalam Perda tersebut adalah:
1) Daerah adalah Daerah Kota Serang;
2) Pemerintah Daerah adalah Kepala Daerah beserta Perangkat Daerah Otonom yang lain sebagai Badan Eksekutif Daerah; 3) Walikota adalah Walikota Serang;
4) Dinas adalah Dinas Pekerjaan Umum Kota Serang;
5) Badan Pelayanan Terpadu dan Penanaman modal yang selanjutnya disingkat BPTPM adalah bagian perangkat daerah berbentuk badan merupakan gabungan dari unsur-unsur perangkat daerah yang mempunyai kewenangan dibidang pelayanan perijinan dan penanaman modal;
6) Pejabat adalah Pegawai yang diberi tugas tertentu dibidang Izin Mendirikan Bangunan (IMB) sesuai dengan peraturan Perundang-undangan;
7) Badan adalah suatu bentuk badan usaha yang meliputi perseroan terbatas, perseroan komanditer, perseroan lainnya, badan usaha milik Negara atauDaerah dengan nama dan dalam
bentuk apapun, persekutuan, perkumpulan,firma, kongsi, koperasi, yayasan atau organisasi sejenis, lembaga, danapensiun, bentuk usaha tetap atau badan usaha lainnya; 8) Izin Mendirikan Bangunan yang selanjutnya disingkat IMB
adalah izin yangdiberikan oleh Pemerintah Daerah kepada perorangan atau badan untuk membangun;
9) Mendirikan bangunan adalah setiap kegiatan membangun, merubah, mengganti seluruhnya atau sebagian, memperluas bangunan;
10)Bangunan adalah suatu perwujudan fisik arsitektur yang digunakan sebagai wadah kegiatan manusia;
11)Retribusi izin mendirikan bangunan yang selanjutnya disebut retribusi adalah pembayaran atas pemberian Izin Mendirikan Bangunan (IMB) oleh Pemerintah Daerah kepada perorangan atau badan termasuk juga merubah bangunan;
12) Kas Daerah adalah Kas Pemerintah Kota Serang.
2.1.2 Implementasi Kebijakan Publik
Sebaik apapun kebijakan publik yang telah dibuat hanya akan menjadi sia-sia jika tidak ada upaya untuk mengimplementasikannya, karena tidak akan membawa dampak atau tujuan yang diinginkan. Nugroho (2008: 501) menyatakan Rencana adalah 20% keberhasilan, implementasi adalah 60% sisanya, 20% sisanya adalah bagaimana kita mengendalikan implementasi. Implementasi kebijakan adalah hal yang
paling berat, karena di sini masalah-masalah yang kadang tidak dijumpai dalam konsep, muncul di lapangan. Selain itu, ancaman utama, adalah konsistensi implementasi. Maka dari itu implementasi kebijakan merupakan salah satu tahapan krusial dalam proses kebijakan publik.
Penggunaan istilah implementasi pertama kali digunakan oleh Lawswell (1956). Sebagai ilmuwan yang pertama sekali mengembangkan studi tentang kebijakan publik, Laswell menggagas suatu pendekatan yang disebut sebagai pendekatan proses (policy
process approach). Menurutnya, agar ilmuwan memperoleh
pemahaman yang baik tentang apa sesungguhnya kebijakan publik, maka kebijakan publik harus diurai menjadi beberapa bagian sebagai tahapan-tahapan, yaitu: agenda-setting, formulasi, legitimasi, implementasi, evaluasi, reformulasi dan terminasi. Dari siklus tersebut terlihat secara jelas bahwa implementasi hanyalah bagian atau salah satu tahap dari proses besar bagaimana suatu kebijakan publik dirumuskan (Purwanto, 2012:17).
Istilah implementasi oleh Laswell digunakan hanya untuk menunjukkan bahwa implementasi merupakan salah satu tahapan dalam proses besar kebijakan publik, Laswell belum memberi penekanan secara khusus tentang arti pentingnya implementasi. Tetapi dalam perkembangannya, istilah implementasi kemudian menjadi suatu konsep yang mulai dikenal dalam disipilin ilmu politik, ilmu
administrasi publik dan lebih khusus lagi dalam ilmu kebijakan publik yang mulai dikembangkan.
Dalam perkembangan studi implementasi kebijakan publik selanjutnya Jeffrey Pressman dan Aaron Wildavsky (1973) muncul sebagai dua ilmuwan pertama yang secara eksplisit menggunakan konsep implemetasi untuk menjelaskan fenomena kegagalan suatu kebijakan dalam mencapai sasarannya. Hal inilah yang menjadikan kedua ahli ini layak diberikan kredit besar sebagai pioneer dalam pengembangan studi implementasi kebijakan publik. Menurut mereka, imlementasi dimaknai dengan beberapa kata kunci sebagai berikut: untuk menjalankan kebijakan (to carry out), untuk memenuhi janji-janji sebagaimana dinyatakan dalam dokumen kebijakan (to fulfill), untuk menghasilkan output sebagaimana dinyatakan dalam tujuan kebijakan
(to produce), untuk menyelesaikan misi yang harus diwujudkan dalam tujuan kebijakan (to complete) (Purwanto, 2012:17-20).
Setelah dirintis oleh dua sarjana ini, konsep implementasi kemudian mulai dikenal luas dan mulai didalami oleh para ilmuwan kebijakan publik. Mazmanian dan Sabatier (Nugroho, 2008:119) mengemukakan bahwa implementtasi adalah upaya melaksanakan keputusan kebijakan. Mazmanian dan Sabatier mengemukakan:
“implementation is the carrying out of basic policy decision, usually incorporated in a statute but which can also take the form of important executivesoders or court decision. Ideally that decision identifies the problem (s) to beaddressed, stipulates the objective (s) to be pursued, and, in a variety of ways, “structures” the implementation process.”
Berdasarkan pengertian tersebut implementasi dapat diartikan sebagai pelaksanaan keputusan dasar yang biasanya dituangkan dalam bentuk undang-undang, keputusan pemerintah/eksekutif ataupun keputusan badan peradilan. Biasanya keputusan tersebut mengidentifikasi masalah yang dihadapi, tuntutan dalam berbagai bentuk yang ingin dicapai serta struktur dari proses implementasi.
Selanjutnya, Ripley dan Franklin sebagaimana dikutip Winarno (2007:145) berpendapat bahwa implementasi adalah apa yang terjadi setelah undang-undang ditetapkan yang memberikan otoritas program, kebijakan, keuntungan (benefit) atau suatu jenis luaran yang nyata (tangible output). Istilah implementasi menunjuk pada sejumlah kegiatan yang mengikuti pernyataan maksud tentang tujuan-tujuan program dan hasil-hasil yang diinginkan oleh para pejabat pemerintah.
Implementasi mencakup tindakan (tanpa tindakan-tindakan) oleh berbagai aktor, khususnya para birokrat, yang dimaksudkan untuk membuat program berjalan. Meter dan Horn sebagaimana dikutip Agustino (2008:139) yang mendefinisikan implementasi kebijakan sebagai tindakan yang dilakukan pemerintah maupun swasta baik secara individu maupun kelompok yang dimaksudkan untuk mencapai tujuan sebagaimana dirumuskan dalam kebijakan.
Berdasarkan pendapat beberapa ahli tersebut diperoleh pemahaman bahwa implementasi adalah proses mewujudkan kebijakan
publik dari kebijakan yang bersifat abstrak (tertuang dalam suatu ketentuan atau peraturan perundangan) ke dalam bentuk yang lebih konkrit yaitu berupa tindakan-tindakan yang dimaksudkan untuk mencapai tujuan sehingga memperoleh hasil atau dampak yang diharapkan. Implementasi kebijakan publik pada dasaranya bukanlah proses yang sederhana, akan tetapi merupakan proses yang cukup rumit dan sulit.
Bardach seorang ahli studi kebijakan sebagaimana dikutip Agustino (2008: 138) menggambarkan kesulitan dalam proses implementasi kebijakan dengan pendapatnya sebagai berikut:
“…adalah cukup untuk membuat sebuah program dan kebijakan umum yang kelihatannya bagus di atas kertas. Lebih sulit lagi merumuskannya dalam kata-kata dan slogan-slogan yang kedengarannya mengenakan bagi telinga para pemimpin dan para pemilih yang mendengarkannya, dan lebih sulit lagi untuk melaksanakannya dalam bentuk dan cara yang memuaskan semuaorang termasuk mereka anggap klien”.
Model pendekatan implementasi kebijakan yang dirumuskan Meter dan Horn disebut dengan A Model of the Policy Implementation
dalam Wibawa (1994:19). Proses implementasi merupakan sebuah abstraksi atau performansi suatu pengejewantahan kebijakan yang pada dasarnya secara sengaja dilakukan untuk meraih kinerja implementasi kebijakan yang tinggi yang berlangsung dalam hubungan berbagai variabel. Model ini mengandalkan bahwa implementasi kebijakan berjalan secara linier dari keputusan politik, pelaksana dan kinerja kebijakan publik dalam Agustino (2008:141). Model ini juga
menjelaskan bahwa kinerja kebijakan dipengaruhi oleh beberapa variabel yang saling berkaitan, variabel-variabel tersebut yaitu:
1. Standar dan sasaran kebijakan/ukuran dan tujuan kebijakan 2. Sumber daya
3. Karakteristik organisasi pelaksanaan 4. Sikap para pelaksana
5. Komunikasi antar organisasi terkait dan kegiatan-kegiatan pelaksanaan
6. Lingkukangan sosial, ekonomi dan politik.
Secara rinci variabel-variabel implementasi kebijakan publik model Meter dan Horn dijelaskan sebagai berikut:
1. Standar dan sasaran kebijakan/ukuran dan tujuan
kebijakan
Menurut Agustino (2008:142) kinerja implementasi kebijakan dapat diukur tingkat keberhasilannya dari ukuran dan tujuan kebijakan yang bersifat realistis dengan sosio-kultur yang ada di level pelaksana kebijakan. Ketika ukuran dan sasaran kebijakan terlalu ideal (utopis), maka akan sulit direalisasikan. Meter dan Horn dalam Wibawa (1994:19) mengemukakan untuk mengukur kinerja implementasi kebijakan tentunya menegaskan stastandar dan sasaran tertentu yang harus dicapai oleh para pelaksana kebijakan, kinerja kebijakan pada dasarnya merupakan penilaian atas tingkat ketercapaian standar dan sasaran tersebut.
Menurut Wibawa (1994:19) pemahaman tentang maksud umum dari suatru standar dan tujuan kebijakan adalah penting. Implementasi kebijakan yang berhasil, bisa jadi gagal ketika para pelaksana tidak sepenuhnya menyadari terhadap standar dan tujuan kebijakan tersebut. Standar dan tujuan kebijakan memiliki hubungan erat dengan disposisi para pelaksana (implementor).
Arah disposisi para pelaksana terhadap standar dan tujuan kebijakan juga merupakan hal yang krusial, implementor mungkin bisa jadi gagal dalam melaksanakan kebijakan, dikarenakan mereka menolak atau tidak mengerti apa yang menjadi tujuan suatu kebijakan. Oleh karena itu, hal penting yang harus ditekankan oleh pelaksana kebijakan adalah pencapaian tujuan yang harus dipahami dan dilaksanakan khususnya bagi pelaksana kebijakan.
2. Sumber daya
Keberhasilan implementasi kebijakan sangat tergantung dari kemampuan memanfaatkan sumber daya yang tersedia. Manusia merupakan sumber daya yang terpenting dalam menentukan keberhasilan suatu implementasi kebijakan. Setiap tahap implementasi menuntut adanya sumber daya manusia yang berkualitas sesuai dengan pekerjaan yang diisyaratkan oleh kebijakan yang telah ditetapkan secara apolitik. Selain sumber daya manusia, sumber daya finansial dan waktu menjadi perhitungan penting dalam keberhasilan implementasi kebijakan.
Meter dan Horn dalam Wibawa (1994:19) menegaskan bahwa sumber daya kebijakan (policy resources) tidak kalah pentingnya dengan komunikasi. Sumber daya kebijakan ini harus juga tersedia dalam rangka untuk memperlancar administrasi implementasi suatu kebijakan. Sumber daya ini terdiri atas dana atau insentif lain yang dapat memperlancar pelaksanaan (implementasi) suatu kebijakan. Kurangnya atau terbatasnya dana atau insentif lain dalam implementasi kebijakan, adalah merupakan sumbangan besar terhadap gagalnya implementasi kebijakan.
Selain itu, jumlah Sumber Daya Manusia (SDM) yang ada harus disesuaikan dengan luas cakupan sebuah kebijakan, hal ini akan berpengarus secara langsung terhadap efektivitas sebuah kebijakan, karena apabila jumlah personil (SDM) yang terbatas tidak akan mampu mengatasi/melayanan jumlah kelompok sasaran yang sangat besar dalam cakupan wilayah yang sangat luas.