Kasper dan Streit (1998), North (1990), Ostrom (1990), dan Knight (1992) mendefinisikan kelembagaan sebagai aturan main.Kasper dan Streit (1998:28) mendefinisikan kelembagaan sebagai aturan yang dibuat manusia untuk membatasi kemungkinan perilaku menyimpang, misalnya perilaku oportunis, dalam berinteraksi dengan yang lainnya. North (1990:3) mendefinisikan kelembagaan sebagai aturan main (rules of the game) dalam masyarakat, batasan- batasan yang dirancang untuk membentuk interaksi manusia baik dalam politik, ekonomi dan sosial. Ostrom (1990:51) mendefinisikan kelembagaan sebagai seperangkat aturan kerja yang digunakan untuk menentukan seseorang yang berhak membuat keputusan, tindakan yang diperbolehkan atau dibatasi, aturan yang akan digunakan, prosedur yang harus diikuti, informasi yang harus atau tidak harus disediakan, dan sanksi yang akan diberikan kepada seseorang. Knight (1992:2) mendefinisikan kelembagaan sebagai seperangkat aturan yang merupakan struktur interaksi sosial dengan cara-cara tertentu.
Kelembagaan sering juga dipahami sebagai organisasi.Uphoff (1986:8)menjelaskan perbedaan antara kelembagaan dan organisasi, yaitu: (a) Organisasi bukan kelembagaan, (b) Kelembagaan bukan organisasi, dan (c) Organisasi adalah kelembagaan atau sebaliknya kelembagaan adalah organisasi. Uphoff menjelaskan ketiga kategori tersebut dengan mengambil contoh bidang hukum.Perusahaan pengacara termasuk dalam kategori organisasi bukan kelembagaan.Hukum adalah kelembagaan bukan organisasi.Sedangkan pengadilan merupakan organisasi dan juga kelembagaan (atau sebaliknya). North (1990:4) menjelaskan bahwa kelembagaan adalah aturan main dalam sebuah pertandingan tim olah raga, yang terdiri aturan formal yang tertulis dan juga kode etik yang tidak tertulis yang melengkapi aturan formal yang menentukan cara permainan dilaksanakan. Sedangkan organisasi merupakan tim yang bertujuan mencapai kemenangan dengan cara mengkombinasikan ketrampilan, strategi dan koordinasi dengan cara yang adil dan kadang-kadang dengan cara melanggar aturan. Organisasi merupakan kelompok individu-individu yang diikat oleh beberapa tujuan bersama dalam mencapai tujuannya.
North (1990:36) dan Knight (1992) membagi kelembagaan menjadi dua, yaitu formal dan informal.Kelembagaan formal umumnya berbentuk tertulis, contohnya aturan politik, aturan ekonomi, kontrak dan perjanjian.Sedangkan kelembagaan informal dibuat tidak sengaja atau berkembang secara spontan dan umumnya tidak tertulis, contohnya norma-norma sosial, hukum adat, kebiasaan dan adat istiadat.Sedangkan Kasper dan Streit (1998:100) membedakan kelembagaan formal dan informal didasarkan pada mekanisme pemberian sanksi.Jika sanksi diberikan melalui mekanisme formal, maka disebut kelembagaan formal.Sementara jika sanksi diberikan secara spontan dari interaksi sosialatau desentralisasi maka disebut kelembagaan informal.Menurut North (1990:46) kelembagaan formal kadangkala berasal dari kelembagaan informal.Perubahan kelembagaan ini merupakan respon dari masyarakat yang semula sederhana menjadi lebih komplek yang sering menghadapi perselisihan yang komplek sehingga membutuhkan standarisasi, dan memerlukan batasan-
batasan formal yang tertulis.North (1990:46), Kasper dan Streit (1998:100-110) membedakan kelembagaan berdasarkan asal aturan itu dibuat.Aturan yang berkembang di dalam suatu kelompok atau masyarakat yang berasal dari pengalaman, contohnya perilaku santun, dan standar etika yang diikuti oleh anggota masyarakatdisebut sebagai kelembagaan internal.Sedangkan aturan yang dibuat dari pihak luar atau secara eksternal melalui tindakan politik dan diberlakukan kepada masyarakat, contohnya aturan hukum yang dikeluarkan oleh DPR atau pemerintah disebut sebagai kelembagaan eksternal.
Tujuan kelembagaanadalah: mengurangi ketidakpastian dengan cara menyediakan struktur kehidupan keseharian yang memandu interaksi manusia (Kasper & Streit 1998:1; North 1990:3; Ostrom 1990:52); mengarahkan perilaku manusia kearah yang diharapkan anggota masyarakat; dan mengurangi perilaku oportunis (Knight 1992:3; Kasper & Streit 1998:28); mengurangi biaya koordinasi, dan membatasi dan menyelesaikan konflik (Kasper & Streit 1998:92);dan secara adil membagi keuntungan ekonomi diantara para aktor ekonomi (Libecap 1989).Kelembagaan harus ditegakkan dengan sanksi bagi yang menyimpang atau melanggar,kelembagaan tanpa adanya sanksi tidak ada gunanya(Kasper & Streit 1998:93).
Dari uraian diatas dapat dirumuskan bahwa yang dimaksud kelembagaan dalam penelitian ini adalah aturan main (rules of the game) baik formal maupun informal yang bertujuan untuk meningkatkan kepastian dan memprediksi interaksi diantara manusia dengan mendefinisikan secara jelas batasan-batasan tindakan yang sahyang dapat membebaskan perilaku oportunistik dan perilaku tidak produktif lainnya.
2.2.2 Tingkatan Aturan dan Analisis Kelembagaan
Menurut Ostrom (1990:52); Polski dan Ostrom (1999:19); Rudd (2003:116) ada tiga tingkat aturan yang secara komulatif mempengaruhi tindakan, dan hasil yang diperoleh dalam situasi kebijakan tertentu(lihat Gambar 2.1). Pertama, tingkat operasional (operational rules)yaitu aturan yang secara langsung mempengaruhi keputusan sehari-hari yang dibuat oleh pengguna sumberdaya alam tentang waktu, tempat,dan cara mengambil unit sumberdaya; menentukan pihak yang bertanggung jawab untuk memonitor dan pihak-pihak yang dimonitor; jenis informasi yang seharusnya diberikan atau tidak diberikan; dan jenis sanksi atau penghargaan yang diberikan bagi mereka yang melanggar atau yang mematuhi aturan. Kedua, tingkat pilihan kolektif(collective-choice rules)yaitu aturan yang menentukan jenis aturan yang dipilih untuk mengelola sumberdaya alam, aturan pada tingkat ini mempengaruhi aturan operasional secara tidak langsung.Ketiga, tingkat konstitusi (constitutional-choice rules)yaitu aturan yang menentukan pihak yang berhak, dan menentukan aturan yang digunakan untuk membuat seperangkat aturan pada tingkat pilihan kolektif.
Ostrom (1990:52) menjelaskan bahwa proses pemanfaatan (appropriation), pemeliharaan (provision), monitoring dan penegakan (enforcement) terjadi pada tingkat operasional. Kemudian, proses pembuatan kebijakan (policy-making), pengelolaan (management), dan penyelesaian keputusan kebijakan (adjudication of policy decision) terjadi pada tingkat pilihan kolektif(collective choice). Sedangkan perumusan (formulation), tata-kelola
(governance), pengadilan (adjudication), dan perubahan (modification) keputusan secara konstitusional dilakukan pada tingkat konstitusional (constitutional level).
Sumber : Ostrom (1990:53)
Gambar 2.1 Keterkaitan antara aturan dengan tingkat analisis
2.2.3 Hak Kepemilikan
Sistem hak kepemilikan merupakan bagian dari kelembagaan masyarakat yaitu norma dan aturan main, yang dirancang untuk membatasi perilaku manusia dalam berinteraksi (North 1990; Hanna et al. 1996:1). Hanna et al. (1996:2) meyakini pentingnya peranan hak kepemilikan dalam pencapaian kelestarian lingkungan.Bromley (1992:4) membedakan pengertian antara property dengan
property rights.Propertydidefinisikan sebagai klaim terhadap aliran manfaat, dan
property rights adalah klaim untuk memanfaatkan dan mengendalikan
sumberdaya secara sah, dimana negara mengakui dan melindunginya dengan mewajibkan bagi orang lain untuk menghormatinya. Hak (rights) berhubungan juga dengan kewajiban (duties). Permasalahan akses terbukapengelolaan sumberdaya dikarenakan ada hak untuk memanfaatkan, tetapi tidak ada kewajiban bagi para pengguna untuk menahan diri dalam memanfaatkan.
Property merupakan hak yang harus ditegakkan/dihormati oleh pihak lain, maka
property merupakan kelembagaan/aturan main yang penegakannya memerlukan
badan/lembaga yang berwenang menjamin tegaknya hak-hak tersebut. Bromley (1992:4) lebih melihat property bukan sebuah objek tetapi merupakan hubungan sosial yang menentukan pemegang sumberdaya berkaitan dengan sesuatu nilai terhadap semua orang lain. Dengan demikian, property merupakan hubungan sosial antara aliran manfaat, pemegang hak dan pengemban tugas.
Schlager dan Ostrom (1999:254) mengatakan bahwa hak kepemilikan terhadap sumberdaya alam dapat ditentukan secara de jure dan de facto.Hak kepemilikan secara de jure adalah hak kepemilikan terhadap sumberdaya alam yang dijamin secara hukum oleh pemerintah.Pemagang hak ini dapat berbentuk badan pemerintah, perusahaan swasta atau perorangan.Sedangkan hak kepemilikan secara de facto adalah hak yang biasanya dibuat oleh pengguna
Pemanfaatan Pemeliharaan Pengawasan Penegakan aturan Aturan Konstitusi Pilihan kolektif Operasional
Tingkat
analisis Konstitusi Pilihan kolektif Operasional
Proses : Penyusunan Tata-kelola Pengadilan Perubahan Pembuatan kebijakan Pengelolaan Pengadilan
sumberdaya alam atau anggota masyarakat terhadap suatu sumberdaya tertentu.Hak ini biasanya berdasarkan norma-norma sosial, hukum adat dan nilai- nilai budaya yang diwarisi dari nenek moyang mereka. Hak ini biasanya efektif dalam kelompok kecil dan akan tetap bertahan sepanjang didukung oleh kelompok dan atau diakui oleh otoritas negara. Ostrom dan Schlager (1996:130) mengklasifikasikan kepemilikan terhadap sumberdaya alam kedalam 5 jenis hak yaitu: akses (access), pemanfaatan (withdrawal), pengelolaan (management), eklusi(exclusion),dan pengalihan(alienation)seperti disajikan pada Tabel 2.2. Tabel 2.2 Hak-hak yang terikat (bundles of rights) dan posisi pemegang hak
Strata Hak Pemilik Penuh (Full owner) Pemilik (Proprietor) Penyewa (Authorized claimant) Pengguna Authorized user Pemegang Izin Masuk (Authorized entrant) Akses X X X X X Pemanfaatan X X X X Pengelolaan X X X Ekslusi X X Pengalihan X
Sumber : Ostrom dan Schlager (1996:133)
Hak akses adalah hak memasuki kawasan yang secara fisik terdefinisikan dan menikmati manfaat non-subtraktif,contohnya: seseorang yang membayar untuk memasuki TNdapat menikmati jasa wisata yang dihasilkan kawasan TN.Selama di TN, mereka telah membeli hak sementara untuk memasuki dan menikmati berbagai manfaat didalamnya selama tidak dianggap melanggar batasan yang berlaku. Hak mereka dilindungi oleh aturan sehingga pengguna TN lainnya mempunyai kewajiban untuk tidak mengganggu hak tersebut.
Hak pemanfaatanadalah hak memasuki kawasan secara fisik dan memperoleh unit sumberdaya atau hasil dari sistem sumberdaya. Pengguna sumberdaya yang memegang hak ini mempunyai kewenangan untuk melakukan pemanenan unit sumberdaya pada lokasi tertentu. Pemegang hakpemanfaatan tidak hanya mempunyai hak untuk memasuki kawasan TN tetapi juga mempunyai hak untuk memanen hasil hutan. Hak pengelolaanadalah hak mengatur pola pemanfaatan internal dan mengubah sumberdaya dengan membuat perbaikan sumberdaya tersebut. Hak ini juga termasuk hak untuk memodifikasi dan merubahnya. Hak ini misalnya hak untuk membatasi jenis-jenis hasil hutan yang boleh dipanen, peralatan/teknologi yang diizinkan untuk melakukan pemanenan, dan ukuran pohon atau hewan yang boleh dipanen. Pemegang hak pengelolaan mempunyai kewenangan menentukan cara, waktu, dan tempat dalam memanfaatkan sumberdaya.
Hak ekslusiadalah hak menentukan pihak-pihak yang akan mempunyai hak pemanfaatan dan mekanisme hak-hak tersebut akan
dialihkan,contohnya: hak untuk menentukan kelompok masyarakat yang diizinkan memasuki atau melakukan pemanenan di dalam kawasan hutan. Hak pengalihan adalahhak untuk mengalihkan atau memindah-tangankan sebagaian atau seluruh hak pengelolaan dan hak ekslusi terhadap individu atau kelompok lainnya. Mengalihkan hak dapat berarti menjual atau menyewakan hak pengelolaan dan atau hak ekslusi. Individu yang telah mengalihkan haknya maka tidak akan memiliki kewenangan terhadap sumberdaya lagi.
Berdasarkan hak-hak tersebut, Ostrom dan Schlager (1996:133) membagi pemegang hak sumberdaya alam menjadi lima kelas: authorized entrant,
authorized users, claimants, proprietor dan owner. Authorized entrant adalah
pengguna sumberdaya yang hanya memiliki hak akses.Authorized usersadalah pengguna sumberdaya yang secara bersamaan memiliki kedua hak yaitu hakakses dan hak pemanfaatan.Claimantsadalah pengguna sumberdaya yang memiliki tiga hak yaitu hak akses,hak pemanfaatan, dan hak pengelolaan. Proprietor adalah pengguna sumberdaya yang memiliki hak akses, hak pemanfaatan, hak pengelolaan, hak eklsusi, tetapi tidak mempunyai hak mengalihkan.Owner memegang hak akses,hak pemanfaatan,hakpengelolaan,hak eklusi dan mengalihkan hak mereka.
2. 3 Taman Nasional dan Kawasan yang dilindungi