Oleh: Adnan Topan Husodo
C. LEMAHNYA PENGATURAN DANA KAMPANYE: SUBSTANSI DAN SANKS
Indonesia memiliki tiga jenis penyelenggaraan pemilu, yakni pemilihan pasangan presiden dan wakil presiden, pemilihan anggota legislatif, dan pemilihan kepala daerah. Masing-masing jenis pemilu memiliki dasar hukumnya sendiri-sendiri. akan tetapi, jika dirangkum secara umum, seluruh undang-undang yang memayungi ketiga pemilu diatas memiliki masalah krusial yang sama, yakni lemahnya pengaturan terkait dana kampanye.
Setidaknya, Indonesia sudah menjalani tiga kali pemilihan anggota legislatif dan pemilihan presiden dan wakil presiden dalam era reformasi. Ini artinya pula, kita telah mengalami tiga kali perubahan undang-undang terkait dengan pemilu diatas yang diasumsikan, setiap tahap pemilu, perubahan aturan yang dilakukan akan lebih baik. akan tetapi, pengaturan dana kampanye pada tiga periode pemilu tidak banyak mengalami
perbaikan signifikan. Bahkan situasinya bisa dikatakan fluktuatif,
bergantung bagaimana negoisasi politik terjadi pada tingkat Senayan.13
Analisa Pengaturan Dana Kampanye Pemilu Legislatif
Pada UU No 12 Tahun 2003 tentang Pemilu Legislatif, aturan mengenai dana kampanye hanya terdiri dari tiga pasal, yakni pasal 78,79 dan 80 yang pada prinsipnya mengatur soal penyumbang, batasan sumbangan dana kampanye, baik untuk individu maupun badan usaha, kewajiban pelaporan,
13 Seringkali materi yang berhubungan dengan dana kampanye tidak menjadi masalah krusial yang dibahas oleh anggota DPR dalam perumusan UU Pemilu. Sebagai contoh yang paling nyata adalah pada pembahasan UU Pemilu Legislatif pada periode 2011 kemarin dimana hanya ada empat isu krusial yang dibahas hingga menjelang rapat paripurna yakni prosentase PT (Parliamentary Threshold), sistem pemilu, metoda perhitungan suara serta pembagian kursi per daerah pemilihan (dapil).
audit laporan dana kampanye serta pengumuman kepada publik.
akan tetapi, dari semua prinsip pengaturan dana kampanye tersebut, celah untuk memanipulasi penerimaan dan belanja dana kampanye sangatlah terbuka. Dalam pasal 78 ayat 1 mengenai penyumbang, kategori penyumbang hanya dibuat dua, yakni penyumbang dari anggota partai politik dan caleg serta pihak lain, baik perseorangan maupun badan usaha. Masih berkaitan dengan aturan mengenai penyumbang, batas sumbangan hanya dikenakan pada penyumbang individu dan badan usaha, yakni maksimal Rp 100 juta bagi penyumbang perseorangan dan Rp 750 juta bagi penyumbang badan usaha.
Sementara aturan batasan sumbangan dana kampanye tidak berlaku bagi penyumbang dari anggota partai politik maupun calon legislatif sendiri. Dengan tidak adanya batas maksimal besaran sumbangan dari anggota parpol dan caleg, sangat dimungkinan sumbangan dari individu maupun badan usaha dimasukkan dalam sumbangan anggota partai dan caleg sehingga tidak terkena aturan batas maksimal sumbangan. Dengan model ini, sangat memungkinkan para penyumbang berkantong tebal dapat menitipkan kepentingan mereka kepada caleg yang didukung.
Pada ketentuan yang berkaitan dengan kewajiban pelaporan sumbangan dana kampanye, hal yang dianggap paling positif adalah adanya ketentuan pada pasal 78 ayat 4 yang mewajibkan peserta pemilu mencatat semua identitas penyumbang secara lengkap. Namun masalahnya, kewajiban tersebut tidak disertai dengan aturan sanksi, baik administratif maupun pidana bagi yang melanggarnya sehingga memungkinkan peserta pemilu untuk tidak melaksanakan kewajiban tersebut dengan sungguh- sungguh.14
Kelemahan lain yang ada dalam aturan dana kampanye UU No 12 tahun 2003 adalah ketentuan mengenai audit laporan dana kampanye yang sifatnya formalitas belaka. Tenggat waktu penyerahan laporan dana kampanye dan masa audit yang dibatasi hanya maksimal 30 hari tidak memungkinkan Kantor akuntan Publik (KaP) melakukan audit secara maksimal. adanya
14 Dalam UU No 12 tahun 2003 tentang Pemilu Legislatif, ketentuan mengenai sanksi pelanggaran dana kampanye hanya mengenai pelanggaran yang berkaitan dengan pasal 78 ayat 2 (tentang batas maksimal sumbangan), pasal 80 ayat 1 (tentang larangan menerima sumbangan dari pihak tertentu yang diatur) dan pasal 78 ayat 4 (kebenaran laporan dana kampanye).
kesepakatan bahwa audit laporan dana kampanye merupakan agreed upon procedure adalah salah satu indikasi yang menjelaskan ketidakmampuan KaP dalam melakukan audit secara compliance apalagi audit investigatif. Masalahnya, para peserta pemilu lantas menggunakan hasil audit laporan dana kampanye untuk menyimpulkan secara sepihak bahwa laporan dana kampanye mereka tidak ada masalah karena telah diaudit oleh KaP.
Terakhir adalah aturan yang berhubungan dengan mekanisme disclosure atas laporan dana kampanye kepada publik. Dalam pasal 78 ayat 5 dinyatakan bahwa KPU/KPUD mengumumkan laporan sumbangan dana kampanye kepada publik melalui media massa. Dari aturan itu dapat disimpulkan bahwa beban untuk membuka laporan sumbangan dana kampanye kepada publik ada pada penyelenggara pemilu, bukan pada peserta pemilu. Karena tidak ada mekanisme yang jelas mengenai bagaimana seharusnya hal tersebut dilakukan, darimana KPU/D menggunakan anggaran untuk beriklan di media massa, apakah laporan sumbangan sebagaimana dimaksud dalam pasal diatas termasuk identitas lengkap penyumbang dan beberapa pertanyaan mendasar lainnya membuat mekanisme disclosure yang diatur dalam UU ini tidak berjalan dengan baik.
Berbeda dari UU No 12 tahun 2003, UU No 10 tahun 2008 tentang Pemilu Legislatif mengalami proses perubahan yang bisa dibilang cukup baik. Jika pada UU No 12 tahun 2003 ketentuan mengenai dana kampanye hanya tertuang pada 3 pasal, maka pada UU No 10 tahun 2008 ketentuan mengenai dana kampanye menjadi 11 pasal, dari pasal 129 hingga pasal 140, yang bertujuan menyempurnakan aturan dana kampanye pada periode sebelumnya.
Secara umum, penyempurnaan tersebut terdiri atas beberapa bagian, yakni dimaksukkannya unsur partai politik sebagai salah satu penyumbang,
definisi dana kampanye yang lebih jelas, adanya rekening khusus dana
kampanye, sumbangan dalam bentuk barang/jasa yang nilainya harus disetarakan dengan uang, pemisahan pembukuan partai politik dan pembukuan penerimaan serta pengeluaran dana kampanye, meningkatnya besar maksimal sumbangan yakni Rp 1 miliar untuk individu dan Rp 5 miliar untuk badan usaha, pengaturan dana kampanye calon DPD yang prinsipnya sama dengan calon DPR/D, penetapan Kantor akuntan Publik dan alokasi anggaran negara untuk kepentingan audit laporan dana
kampanye, sanksi administratif berupa pembatalan sebagai peserta pemilu bagi yang terlambat menyerahkan laporan dana awal kampanye dan sanksi administratif berupa pembatalan penetapan calon terpilih bagi yang tidak menyerahkan laporan penerimaan dan pengeluaran dana kampanye.
Meskipun perubahan atas aturan dana kampanye dalam UU No 10 tahun 2008 cukup mendasar, akan tetapi beberapa prinsip umum mengenai dana kampanye masih belum diadopsi. Sebagai misal adalah kewajiban disclosure atas laporan penerimaan dan pengeluaran dana kampanye yang seharusnya ada pada seluruh peserta pemilu, bukan pada penyelenggara di masing-masing tingkatan. Sebagaimana UU Pemilu yang lama, pada UU No 10 tahun 2008 kewajiban untuk membuka laporan dana kampanye hasil audit dilakukan oleh KPU/D, bukan oleh peserta pemilu atau kandidat. Demikian pula, seharusnya laporan yang wajib dipublikasikan bukan hanya laporan dana kampanye hasil audit, akan tetapi daftar atau identitas penyumbang yang lengkap karena informasi ini akan sangat bermanfaat bagi masyarakat untuk melakukan kerja-kerja pengawasan pemilu.
Ketentuan mengenai audit laporan dana kampanye juga masih belum bisa memberikan ruang yang lebih besar bagi terwujudnya transparansi dan akuntabilitas karena secara teknis, sulit bagi KaP untuk melakukan audit dalam batas waktu yang sangat terbatas, yakni 45 hari kerja. Meskipun ada penambahan waktu dibandingkan pada aturan sebelumnya, namun tetap saja pendekatan yang digunakan oleh KaP untuk melakukan audit laporan penerimaan dan pengeluaran dana kampanye peserta pemilu adalah agreed upon procedure.15
Kelemahan lain dari UU No 10 tahun 2008 adalah tidak diaturnya sejumlah sanksi, baik administratif maupun pidana atas beberapa kewajiban peserta pemilu dan penyelenggara pemilu, diantaranya
15 Secara teoritis, tidak dikenal istilah agreed upon procedure dalam pelaksanaan audit. Sesuai dengan UU Nomor 15 tahun 2004 tentang Pemeriksaan Keuangan Negara sebagai perbandingan, dinyatakan dalam pasal 4 ayat (1) hingga (4) bahwa yang dimaksud sebagai pemeriksaan adalah pemeriksaan keuangan (general audit), pemeriksaan kinerja (performance audit) dan pemeriksaan dengan tujuan tertentu (investigative audit). Adapun istilah agreed upon procedure merupakan jalan kompromistis antara KAP dengan KPU dan peserta pemilu untuk melaksanakan kewajiban audit terhadap laporan dana kampanye tanpa melihat secara lebih jauh aspek kewajaran dalam pelaksanaan audit. Dalam agreed upon procedure, KAP tidak memberikan pendapat apapun terhadap laporan dana kampanye yang telah diaudit sehingga seharusnya, peserta pemilu juga tidak dapat mengklaim bahwa laporan dana kampanye mereka dikategorikan bersih karena sudah diaudit oleh KAP.
penempatan dana kampanye pada rekening khusus, pencatatan dalam nilai uang atas penerimaan sumbangan dalam bentuk barang/jasa, pemisahan pembukuan keuangan partai politik dan pencatatan khusus sumbangan dana kampanye dan pengumuman hasil pemeriksaan/audit laporan penerimaan dan pengeluaran dana kampanye.
Lalu bagaimana dengan aturan dana kampanye pada UU Pemilu Legislatif terbaru yang telah disahkan oleh anggota DPR beberapa waktu lalu? Mengingat pemilu 2014 adalah pemilu keempat masa reformasi, tampaknya konsolidasi kekuasaan sudah mulai terbangun rapi. Tidak banyak partai politik yang mempersoalkan bagaimana pemilu semestinya didorong supaya lebih transparan dan akuntabel dengan mengatur secara lebih masuk akal ketentuan mengenai dana kampanye, sebagian besar partai politik di Senayan lebih sibuk untuk mendebat soal yang menurut mereka adalah pasal krusial, meskipun menurut kacamata publik, merupakan isu kekuasaan semata.
Isu sentral yang dibahas oleh anggota DPR dalam RUU Pemilu tak lebih hanya seputar besaran prosentase PT (Parliamentary Threshold), sistem pemilu, metoda perhitungan suara serta pembagian kursi per daerah pemilihan (dapil). Jika kita coba periksa satu persatu, maka ujung pangkal dari perdebatan anggota DPR adalah soal kekuasaan. PT terkait dengan nasib partai politik yang bisa atau tidak masuk ke Senayan, sistem pemilu berkaitan dengan bagaimana ambisi partai untuk mengembalikan kekuasaan oligarkhi mereka, metoda perhitungan suara berhubungan dengan berapa besaran suara yang diperoleh dengan metoda tertentu dan terakhir, pembagian kursi perdapil berkaitan dengan sebaran dukungan partai politik secara merata atau tidak.
Satu topik berkaitan dengan dana kampanye yang pernah disinggung oleh anggota DPR adalah ide mengenai besaran maksimal sumbangan dana kampanye yang hendak dinaikkan dari UU sebelumnya. Padahal, kecenderungan yang ada, besaran maksimal sumbangan dana kampanye telah mengalami kenaikan cukup besar, yakni dari Rp 100 juta pada 2004 menjadi Rp 1 miliar di 2009 untuk sumbangan individu dan dari Rp 750 juta di 2004 menjadi Rp 5 miliar pada 2009 untuk sumbangan badan usaha. Di satu sisi, ide untuk terus meningkatkan besaran maksimal sumbangan dana kampanye berbenturan dengan prinsip “semakin kecil sumbangan, semakin sedikit pengaruh dan dominasi penyumbang terhadap partai
atau caleg”, sebaliknya, “semakin besar sumbangan, semakin berpengaruh penyumbang terhadap caleg atau partai”.