Edward Thomas Lamury Hadjon1), I Gusti Ayu Putri Kartika2)
1 Departemen Hukum Tata Negara, Fakultas Hukum, Universitas Udayana, Jalan Pulau Bali No.1, Denpasar, 80114, Telp/Fax: (0361) 234888, E-mail: [email protected]
2 Departemen Dasar Dasar Ilmu Hukum, Fakultas Hukum, Universitas Udayana, Jalan Pulau Bali No.1, Denpasar, 80114
ABSTRAK
Tujuan dilakukan penelitian ini adalah karena tidak ada desain konstitusional yang komperehensif yang jelas arahnya didalam penataan lembaga-lembaga negara, terutama terhadap lembaga negara yang kewenangannya tidak diberikan oleh Undang-Undang Dasar. Terminologi Lembaga Negara dalam Undang Undang Dasar Negara Republik Indonesia 1945 (selanjutnya disingkat UUD 1945) maupun undang-undang digunakan tanpa konsep yang jelas tentang apa yang dimaksud dengan Lembaga Negara. Sehingga kiranya tepat dalam penelitian ini mengajukan rumusan masalah pertama , Apakah Lembaga Negara yang kewenangannya tidak diberikan oleh Undang-Undang Dasar adalah lembaga negara? Kemudian untuk melanjutkan, permasalahan yang kedua adalah, bagaimana kualitas kewenangan lembaga negara tersebut? Hasil dari penelitian ini, yang pertama adalah Lembaga negara bukanlah konsep yang secara terminologis memiliki istilah tunggal dan seragam. Konsepsi mengenai lembaga negara diatur di dalam Konstitusi atau UUD suatu negara. Hasil perbandingan dengan sistem ketatanegaraan Jerman, constitutional organ adalah lembaga negara. Kalau demikian, lembaga negara adalah lembaga yang status dan kewenangannya langsung diatur oleh UUDNRI. Hasil penelitian yang kedua adalah Perkembangan dan perubahan telah menimbulkan kompleksitas terhadap pembentukan mengenai lembaga-lembaga negara. Kualitas kewenangan lembaga-lembaga negara yang kewenangannya tidak diberikan oleh Undang-Undang Dasar 1945 hanya sebatas membantu tugas lembaga negara utama atas dasar pertimbangan untuk melaksanakan amanat tujuan negara yang tercantum dalam alinea ke empat pembukaan Undang Undang Dasar. Kesimpulan dari penelitian ini adalah: 1. Lembaga Negara yang kewenangannya tidak diberikan oleh UUD 1945 bukanlah lembaga negara utama; 2. Kualitas lembaga negara a quo hanya sebatas menunjang tugas dan fungsi dari lembaga negara utama, dengan berdasar kepada alinea keempat pembukaan UUD 1945.
Kata kunci: Lembaga Negara, Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia 1945, Penataan, Independen. ABSTRACT
The purpose of this research is done because there is no clear constitutional design concerning the State institutions, especially against State agencies that those powers not granted by the Constitution. The terminology of State agencies in the 1945 Constitution of the Republic of Indonesia (hereinafter abbreviated UUD 1945) as well as legislation is used without a clear concept of what is meant by State agencies. Here in this study proposed the first problem is, whether State agencies that those powers not granted by the Constitution are State agencies? Then to proceed, the second issue is, what is the quality of the authority of these State agencies? The result of this research, the first is the State institutions is not a concept that is terminologies has a single term and uniform. The conception about the State agencies are regulated in the Constitution a country. The first results of the comparison with the Germany constitutional system, the constitutional organs are State institutions. If so, State agencies are agencies that its status and directly governed by the UUDNRI. Secondly, developments and changes have caused the complexity towards the formation of State institutions. The quality of the Authority of the State agencies those powers not granted by the Constitution of 1945 only limited help to the main State institutions on the basis of considerations for implementing the mandate listed in paragraph the fourth preamble of the Constitution. The conclusions of this study are: 1. State agencies that those powers not granted by the CONSTITUTION of 1945 was not the main State institutions; 2. The quality of those State agencies only as to support the functions of the main State institutions, based upon the fourth paragraph of the 1945 Constitution preamble.
SEMINAR NASIONAL SAINS DAN TEKNOLOGI IV 2017
“Inovasi Humaniora, Sains dan Teknologi untuk Pembangunan Berkelanjutan”
1. PENDAHULUAN
Terminologi Lembaga Negara dalam Undang Undang Dasar Negara Republik Indonesia 1945 (selanjutnya disingkat UUDNRI 1945) maupun undang-undang digunakan tanpa konsep yang jelas tentang apa yang dimaksud dengan Lembaga Negara. UUDNRI 1945 dalam tulisan ini adalah UUDNRI 1945 dalam satu naskah, artinya UUDNRI 1945 yang telah mengalami perubahan/amandemen empat kali.
UUDNRI 1945 tidak menegaskan apakah yang dimaksud dengan Lembaga Negara dan lembaga apa saja yang termasuk Lembaga Negara.
Istilah Lembaga Negara tersebut merupakan pengganti istilah “badan negara” yang sebelumnya dikenal dalam UUDNRI 1945. Pasal II aturan peralihan UUDNRI 1945 (sebelum amandemen) menyatakan : Segala badan negara (cetak tebal penulis) dan peraturan yang ada masih berlaku, selama belum diadakan yang baru menurut Undang-Undang Dasar ini. Di dalam ketentuan Aturan Peralihan Pasal II UUDNRI 1945 (setelah empat kali diamandemen) dinyatakan: “Semua lembaga
negara (cetak tebal penulis) yang masih ada tetap berfungsi sepanjang melaksanakan ketentuan
Undang-Undang Dasar dan belum diadakan yag baru menurut Undang-Undang Dasar ini.”
Pasal 24 C ayat (1) UUDNRI 1945, menegaskan, salah satu kewenangan Mahkamah konstitusi adalah memutus sengketa kewenangan lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh Undang-Undang Dasar.
Rumusan pasal tersebut di atas memunculkan istilah Lembaga Negara yang diberikan frasa tambahan “yang kewenangannya diberikan oleh UUD”.
Frasa “yang kewenangannya diberikan oleh UUD” mengandung pengertian secara harafiah sebagai kewenangan atribusi (oleh UUDNRI 1945). Apakah yang dimaksud Kewenangan yang diberikan oleh UUD adalah kewenangan atribusi, berkenaan dengan pembagian kekuasaan? Ada dua macam pembagian kekuasaan, yaitu pembagian kekuasaan secara horizontal dan pembagian kekuasaan secara vertical. Pembagian kekuasaan secara horizontal adalah pembagian tiga kekuasaan utama, yaitu kekuasaan legislatif, eksekutif dan yudisiil. Pertanyaan yang muncul, apakah yang disebut sebagai Lembaga Negara hanya (cetak tebal penulis) Lembaga Negara yang memiliki kewenangan secara atribusi atau Lembaga Negara yang ditentukan kewenangannya oleh UUDNRI 1945
Haruskah suatu lembaga baru yang muncul dengan fungsi pembantuan menjalankan kekuasaan disebut secara umum sama dengan nama Lembaga Negara saja ataukah diperlukan penyebutan lain sehingga jelas kedudukannya dalam sistem ketatanegaraan. Sebab, istilah Lembaga Negara sendiri tanpa terpisah memiliki arti dan fungsi sebagai pelaksana cabang kekuasaan (cetak tebal penulis). Konsepsi tersebut merupakan pelaksanaan teori hukum yang disebut Trias Politica, yang mutlak satu organ hanya menjalankan satu fungsi yang tidak saling mencampuri urusan masing-masing, yang terbagi fungsi menjadi eksekutif, legislatif dan yudisiil. Konsep tersebut lazim disebut dengan separation of powers.
Tiadanya suatu konsep yang jelas tentang Lembaga Negara di dalam UUDNRI 1945 jelas akan menimbulkan konsekuensi terhadap pembangunan struktur ketatanegaraan di Indonesia. Terlebih lagi dalam hal pembentukan Lembaga Negara yang sifat dan fungsinya bukan utama yang sering diberi sebutan state auxiliary organ. Bagaimana dapat membuat suatu Lembaga Negara baru yang konsep tentang Lembaga Negara saja tidak jelas. Bahkan Mahakamah Konstitusi Republik Indonesia sendiripun belum dapat menegaskan konsepsi Lembaga Negara.
Terminologi yang juga menjadi judul penelitian ini, “Lembaga Negara yang kewenangannya tidak diberikan oleh UUDNRI 1945 dalam Satu Naskah” ditawarkan untuk menegaskan dan membangun konsep yang jelas terhadap apa yang lazim disebut dengan “state auxiliary bodies”.
2. METODE PENELITIAN
Metode penelitian yang digunakan dalam usulan penelitian yang berjudul “Lembaga Negara yang Kewenangannya Tidak Diberikan Oleh Undang-Undang Dasar 1945” merupakan “doctrinal research.”
SEMINAR NASIONAL SAINS DAN TEKNOLOGI IV 2017 “Inovasi Humaniora, Sains dan Teknologi untuk Pembangunan Berkelanjutan” Kegiatan yang dilakukan dalam doctrinal research mencakup:
1. Research preparation; 2. Planning;
3. Gathering information/sysnthesis; 4. Communicating.
Penelitian ini berdasarkan substansi yang akan diteliti adalah penelitian hukum normatif, yaitu penelitian untuk mengkaji ketentuan hukum positif maupun asas-asas hukum secara sistematis, menjelaskan dan memprediksi pengembangan hukum kedepan.
Fokus penelitian ini didasarkan pada studi bahan hukum primer dan bahan hukum sekunder. Bahan hukum primer meliputi peraturan perundang-undangan yang berkaitan dengan penelitian. Bahan hukum sekunder terdiri dari buku teks/ literatur-litertur, doktrin dari para ahli hukum, artikel dan jurnal yang relevan dengan usulan penelitian ini. Bahan hukum sekunder adalah dokumen atau bahan hukum yang memberikan penjelasan terhadap bahan hukum primer seperti hasil penelitian atau karya tulis para ahli hukum yang memiliki relevansi dengan usulan penelitian ini.
Terhadap bahan hukum sekunder, dicatat dengan menggunakan sistem kartu (card system) yang terdiri atas kartu ikhtisar, kartu kutipan, dan kartu analisis. Kartu-kartu disusun berdasarkan pokok materi/substansi yang kemudian dilengkapi dengan menyusun nama pengarang/penulis, judul buku atau artikel, penerbit, tahun terbit, dan halaman.
Hasil penelitian yang akan diperoleh dari bahan-bahan hukum di atas, dicari korelasinya untuk menghasilkan proposisi dan konsep, baik berupa definisi, deskripsi, maupun klasifikasi sebagai hasil penelitian.
Pemaparan hasil disini menggunakan teori interpretasi hukum. Metode interpretasi yang digunakan dalam penelitian ini adalah:
a. Interpretasi sistematis, dengan titik tolak dari sistem aturan mengartikan suatu aturan.
b. Interpretasi perbandingan hukum, mengusahakan penyelesaian suatu isu hukum dengan membandingkan berbagai sistem hukum.
c. Wet en rechtshishorische Interpretatie, menelusuri maksud pembentukan undang-undang d. Historische Interpretatie, dalam usaha menemukan jawaban atas suatu isu hukum dengan
menelusuri perkembangan hukum (aturan).
3. HASIL DAN PEMBAHASAN
3.1. Hasil
Lembaga negara yang kewenangannya tidak diberikan oleh UUDNRI berarti kewenangannya berasal dari Undang-undang maupun suatu Keputusan Presiden. Walaupun kualitas sumber kewenangan antar keduanya adalah sama yaitu atributif dari peraturan perundang-undangan, namun kualitas fungsi dari kedua lembaga negara tersebut yang berbeda. Dapat dikatakan bahwa fungsi lembaga negara yang tidak diatur oleh UUDNRI adalah sebagai lembaga penunjang dari tugas dan fungsi lembaga utama. Dibandingkan dengan sistem Jerman, constitutional organ (cetak tebal penulis) adalah lembaga negara (cetak tebal penulis). dalam sistem ketatanegaraan kita istilah yang digunakan adalah lembaga negara. Kalau demikian, lembaga negara adalah lembaga yang status dan kewenangannya langsung diatur oleh UUDNRI.
3.2. Pembahasan
Terminologi Lembaga Negara dalam UUDNRI maupun undang-undang digunakan tanpa konsep yang jelas tentang apa yang dimaksud dengan Lembaga Negara. Pertanyaan muncul apakah kedudukan Mahkamah Agung sama dengan kedudukan Komisi Yudisial? Demikian juga apakah kedudukan Badan Pemeriksa Keuangan Negara sama dengan Bank Indonesia dalam kedudukan sebagai Bank Sentral?
Salah satu indikator yang dapat digunakan untuk membedakaan jenis Lembaga Negara adalah ketentuan Ps. 24C UUDNRI tentang wewenang Mahkamah Konstitusi menyelesaikan sengketa kewenangan Lembaga Negara.
Secara harafiah, kewenangan yang diberikan oleh UUDNRI (cetak tebal penulis) adalah kewenangan atribusi (oleh UUDNRI). Kewenangan atribusi berkenaan dengan pembagian kekuasaan. Ada dua macam pembagian kekuasaan, yaitu pembagian kekuasaan secara horizontal dan pembagian
SEMINAR NASIONAL SAINS DAN TEKNOLOGI IV 2017
“Inovasi Humaniora, Sains dan Teknologi untuk Pembangunan Berkelanjutan”
kekuasaan secara vertikal. Pembagian kekuasaan secara horizontal adalah pembagian tiga kekuasaan utama, yaitu kekuasaan legislatif, eksekutif dan yudisiil.
Pembagian kekuasaan secara vertical adalah pembagian kekuasaan antara pemerintah pusat dengan pemerintahan di bawahnya misalnya antara Pemerintah Federal dan Negara Bagian. Dalam Negara kesatuan (Republik Indonesia) juga ada pembagian kekuasaan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah melalui asas Desentralisasi. Asas desentralisasi pada dasarnya adalah
pelimpahan wewenang dan bukan pembagian kekuasaan secara vertical (Ps. 7 UU No. 22 th. 1999).
Berdasarkan ketentuan Pasal 24C ayat (1) UUDNRI, apakah yang dimaksud dengan “yang
kewenangannya diberikan oleh UUDNRI?”
Apakah dapat menggunakan rumus seperti di Jerman yang kekuasaan substansialnya langsung
diatur oleh UUDNRI?
Apakah dalam hal UUDNRI menyerahkan pengaturan kekuasaan tersebut melalui
Undang-undang tidak termasuk rumus: yang kewenangannya diberikan oleh UUDNRI?
Teridentifikasi Lembaga Negara yang disebutkan dalam UUDNRI 1945, tetapi kewenangannya diatur dalam UU, adalah sebagai berikut:
1. Duta dan Konsul (Pasal 13 ayat (1) UUNDRI 1945) 2. Dewan Pertimbangan Presiden (Pasal 16 UUDNRI 1945) 3. Menteri Negara (Pasal 17 UUDNRI 1945)
4. Komisi Pemilihan Umum (Pasal 22E ayat (5) UUDNRI 1945) 5. Komisi Yudisial
6. Bank Sentral (Pasal 23D UUDNRI 1945)
7. Tentara Nasional Indonesia (Pasal 30 ayat (3) UUDNRI 1945) 8. Kepolisian Negara (Pasal 30 ayat (4) UUDNRI 1945)
Sebagai tolak ukur, perbandingan terhadap konsep bank sentral dilakukakan dalam penelitian ini. Menyangkut Bank Sentral: apakah Bank Sentral juga termasuk lembaga negara? Mengkaji pertanyaan tersebut pendekatan perbandingan Ketatanegaraan Jerman mungkin dapat digunakan. Dalam sistem ketatanegaraan Jerman, dibedakan term state organ dengan constitutional organ. Yang diartikan sebagai constitutional organ adalah organ (lembaga) yang status dan kewenangan substansialnya langsung diatur oleh Konstitusi. Dengan kriteria tersebut, Bundesbank adalah state organ tetapi bukan constitutional organ (Anke Freckman and Thomas W.; p. 62). Dengan perbandingan demikian, Bank Sentral menurut ketentuan Pasal 23 D bukanlah constitutional organ. Meskipun terjemahan harafiah state organ adalah lembaga negara dan terjemahan harafiah
constitutional organ adalah lembaga konstitusional namun dalam sistem ketatanegaraan kita istilah
yang digunakan adalah lembaga negara. Dibandingkan dengan sistem Jerman, constitutional organ adalah lembaga negara. Kalau demikian, lembaga negara adalah lembaga yang status dan kewenangannya langsung diatur oleh UUDNRI.
Penafsiran yuridis dilakukan oleh Frimansyah Arifin, dkk, atas istilah lembaga negara sebagai berikut:
1. “Lembaga Negara” (huruf kapital pada L dan N) harus dibedakan dengan “lembaga negara” (huruf kecil pada l dan n) karena kedua penyebutan itu memiliki status dan konsekuensi yang berbeda.
2. Penyebutan “lembaga negara” (dengan huruf kecil) ditujukan untuk lembaga-lembaga yang dibiayai negara, yaitu APBN, dan lembaga tersebut merupakan lembaga independen dan bebas dari kekuasaan manapun.
3. Komisi negara independen bertujuan untuk menjalankan prinsip checks and balances untuk kepentingan publik.
4. Suatu “lembaga negara” tidak boleh melaksanakan secara sekaligus fungsi legislatif, eksekutif, dan yustisi berdasarkan prinsip pembatasan kekuasaan negara hukum.
Meminjam teori yang digunakan oleh CF Strong, maka kelembagaan yang ada di Indonesia sudah melewati batas-batas batasan kejelasan lembaga dalam suatu Konstitusi yang sejati. Batas kewenangannya menjadi semakin melebar, batasan kekuasaan menjadi kabur satu sama lain dan saling tumpang tindih karena adanya anggapan kedudukan lembaga negara yang utama dengan penunjang sama-sama memiliki constitutional importance (kepentingan konstitusional).
SEMINAR NASIONAL SAINS DAN TEKNOLOGI IV 2017 “Inovasi Humaniora, Sains dan Teknologi untuk Pembangunan Berkelanjutan”
4. KESIMPULAN
Berdasarkan uraian dalam Bab-bab terdahulu dapat disimpulkan Lembaga Negara yang kewenangannya tidak diberikan oleh Undang Undang Dasar 1945 bukanlah lembaga negara utama seperti yang dimaksud dalam frasa Pasal 24 C UUD 1945 yang menyebutkan bahwa, “Mahkamah
Konstitusi berwenang……….., memutus sengketa kewenangan lembaga Negara yang kewenangannya diberikan oleh Undang-Undang Dasar,………..”
Kualitas kewenangan lembaga negara yang kewenangannya tidak diberikan oleh Undang-Undang Dasar 1945 hanya sebatas membantu atau menunjang tugas lembaga negara utama atas dasar pertimbangan untuk melaksanakan amanat tujuan negara yang tercantum dalam alinea ke empat pembukaan Undang Undang Dasar, dan peneliti menyimpulkan bahwa penelitian sebelumnya terhadap lembaga negara bantu ini adalah tidak tepat jika disejajarkan kedudukannya dengan lembaga negara utama.
Ucapan Terimakasih
Puji dan syukur penulis panjatkan kepada Tuhan Yang Maha Esa atas selesainya penelitian yang berjudul “Lembaga Negara Yang Kewenangannya Tidak diberikan Oleh Undang Undang Dasar Dalam Satu Naskah”. Atas dukuangan moral dan materiil yang diberikan dalam penyusunan penelitian ini, maka penulis mengucapkan banyak terima kasih kepada:
1. Prof. Dr. Made Arya Utama, SH, MHum, selaku Dekan Fakultas Hukum Universitas Udayana, yang dalam hal ini selaku penanggung jawab kegiatan penelitian yang memberikan penulis kesempatan untuk melaksanakan penelitian ini
2. Dr. I Ketut Sudantra, SH, MH, selaku ketua unit penelitian pada Fakultas Hukum Universitas Udayana, yang telah meluangkan waktunya memberikan informasi untuk kelancaran pelaksanaan penelitian ini
3. Universitas Udayana atas dana penelitian DIPA PNBP Universitas Udayana sesuai dengan Surat Perjanjian Penugasan Pelaksanaan Penelitian Nomor: 3022/UN14.2.4/PP/2017, tertanggal 04 September 2017.
4. Semua pihak yang tidak bisa disebutkan satu per-satu yang telah berkonstribusi dalam pelaksanaan dan pelaporan penelitian ini.
Penulis menyadari bahwa penelitian ini belumlah sempurna. Oleh karena itu, saran dan kritik yang membangun sangat dibutuhkan untuk penyempurnaan penelitian ini.
Denpasar, 29 November 2017 Penulis
5. DAFTAR PUSTAKA
Alder, John, Constitutional and Administrative Law, Macmillan, New York, 2005.
Asshidiqie, Jimly, Beberapa Catatan tentang Lembaga-Lembaga Khusus dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Negara, Bahan Diskusi Seminar Nasional Lembaga-Lembaga Non-Struktural oleh Kantor Menpan Republik Indonesia, Jakarta, 1 Maret 2011.
---, Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Negara Pasca Reformasi, Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi, Jakarta, 2006.
---, Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid II, Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Kostitusi, Jakarta, 2006.
---, Lembaga-lembaga Negara, Organ Kostitusional Menurut UUDNRI 1945, Makalah, TT. Freckman, Anke and Thomas Wegerich, The German Legal System, Sweet & Maxwell, London, 1999. Hadjon, Philipus M., Argumentasi Hukum, Gadjah Mada University Press, Yogyakarta, 2005.
---, Hukum Administrasi dan Good Governance, Penerbit Universitas Trisakti, Jakarta, 2010. ---, Hukum Administrasi dan Tindak Pidana Korupsi, Gadjah Mada University Press,
SEMINAR NASIONAL SAINS DAN TEKNOLOGI IV 2017
“Inovasi Humaniora, Sains dan Teknologi untuk Pembangunan Berkelanjutan”
Harjono, “Lembaga Negara dalam UUDNRI 1945”, dalam Jurnal Konstitusi Republik Indonesia volume 4 nomor 2, Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia, Jakarta, Juni 2007.
Huda, Ni’matul, Lembaga Negara dalam masa Transisi Demokrasi, UII Press., Yogyakarta, 2007. Isjwara, F., Pengantar Ilmu Politik, cet. ke-9, Bina Cipta, Bandung, 1992.
Kelsen, Hans, General Theory of Law, Russel & Russel, New York, 1961.
Kottenhaggen – Edzes, P.A. et al, Verslag Doen Van Juridisch Onderzoek, Gouda Quint BV, Arnhem, 1988.
Marzuki., Laica, Dari Timur ke Barat Memandu Hukum, Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi RI, Jakarta, 2008.
SEMINAR NASIONAL SAINS DAN TEKNOLOGI IV 2017 “Inovasi Humaniora, Sains dan Teknologi untuk Pembangunan Berkelanjutan”