1.1 Lingkup Bahasan
1.2.5 Pengelolaan Daerah Penyangga
Penilaian biofisik kawasan taman nasional dapat memberikan dasar terhadap pentingnya program pembangunan di daerah penyangga (Tabel 1). Program tersebut meliputi penataan ruang daerah penyangga, pengelolaan, dan kolaborasi di antara pemangku kepentingan. Hal ini terkait pula dengan pengamanan kawasan taman nasional, penanganan gangguan satwa liar, atau perlindungan taman nasional dari jenis-jenis invasif. Untuk tujuan ini, hasil penelitian menunjukkan bahwa jalur hijau perlu dibuat di luar batas taman nasional, yaitu berupa kawasan hutan atau areal berhutan selebar 500–1.000 meter, tergantung dari fungsi lahan di luar batas taman nasional.
10 | M. Bismark dan Reny Sawitri
Tabel 1. Biofisik Kawasan Pelestarian Alam dan Daerah Penyangga Tipe
ekosistem dominan
Areal sekitar Kawasan Pelestarian
Alam (Daerah Penyangga) Bioregion penetapan Periode
IUPHHK-HA IUPHHK-HT Perke-bunan Pertam-bangan A B C D Lama Baru
Pegunungan - - Dataran rendah ~ Rawa air tawar - - - - ~ Rawa gambut - - ~ Hutan dataran rendah Laut dan kepulauan - - - - - - Pulau - - - - - -
Keterangan: IUPHHK-HA = Izin Usaha Pemanfaatan Hasil Hutan Kayu-Hutan Alam; IUPHHK-HT = Izin Usaha Pemanfaatan Hasil Hutan Kayu-Hutan Tanaman; A = Sumatera, Jawa, Bali; B = Kalimantan; C = Sulawesi, Nusa Tenggara; D = Maluku dan Papua
Pada dasarnya, pengelolaan daerah penyangga dilakukan dalam penataan pemanfaatan lahan dan fungsinya di sekitar taman nasional untuk meningkatkan perekonomian masyarakat sekitar sesuai dengan tipe ekosistem taman nasional. Peningkatan sosial ekonomi dan budaya masyarakat sekitar kawasan akan memberikan dampak positif terhadap lingkungan dari segi pengaturan manfaat dan tata guna lahan yang mendukung pelestarian ekosistem taman nasional. Namun demikian, penetapan dan pengelolaan daerah penyangga saat ini cenderung mengarah pada lansekap pertanian. Perubahan lansekap lahan sekitar kawasan sebelum penetapan menjadi taman nasional pun sudah menimbulkan fragmentasi kawasan hutan. Selain itu, pembukaan lahan hutan akibat berkembangnya desa hutan dan kawasan budi daya menyebabkan terjadinya konflik masyarakat dengan pengelola kawasan. Padahal, persepsi mengenai daerah penyangga dan mekanisme pengelolaannya belum mengarah pada upaya perlindungan kawasan.
Nilai Penting Taman Nasional | 11 1.3 Tantangan dan Peluang Pengelolaan Kawasan Konservasi
Menurut Kementerian Kehutanan (2014), kawasan hutan daratan di Indonesia hingga tahun 2013 masih tersisa sekitar 124.022.849 ha (Gambar 2). Apabila digabungkan dengan kawasan perairan yang dikelola Kementerian Kehutanan, luas tersebut menjadi 129.425.443 ha. Berdasarkan fungsi pokoknya, kawasan tersebut meliputi hutan konservasi (KSA, KPA, dan TB) daratan seluas 21.995.986 ha, kawasan konservasi perairan seluas 5.402.595 ha, Hutan Lindung (HL) seluas 29.917.583 ha, Hutan Produksi Terbatas (HPT) seluas 27.686.675 ha, Hutan Produksi tetap (HP) seluas 28.897.173 ha, dan Hutan Produksi yang dapat dikonversi (HPK) seluas 15.525.433 ha. Berdasarkan tipe penutupan lahan hasil penafsiran citra satelit sampai dengan tahun 2012 dan Landsat 7 ETM+ 2011; kondisi hutan Indonesia terdiri dari hutan primer sekitar 45.185.800 ha, hutan sekunder 40.822.700 ha, hutan tanaman 3.044.400 ha, non hutan 39.332.800 ha dan sisanya tidak ada data. Kawasan hutan yang penutupannya masih merupakan hutan primer, lebih dari 50% hanya tersisa pada kawasan hutan yang statusnya hutan konservasi dan hutan lindung.
Gambar 2. Peta Kawasan Hutan dan Konservasi Perairan di Indonesia sampai dengan tahun 2013
Sumber: Direktorat Perencanaan Kawasan Hutan, Direktorat Jenderal Planologi Kehutanan, Kementerian Kehutanan (2014)
12 | M. Bismark dan Reny Sawitri
Kawasan hutan merupakan bagian penting sebagai tempat hidup jutaan keanekaragaman hayati, baik tumbuhan maupun hewan. Menurut Primark et al. (1998), sedikitnya telah ditemukan sekitar 1.500 jenis burung, 500 jenis mamalia, 8.500 jenis ikan, 25.000 jenis tumbuhan berbunga, 1.250 jenis paku-pakuan, dan ribuan jenis takson lainnya yang hidup pada kawasan hutan di Indonesia. Beragam tumbuhan dan hewan tersebut telah banyak berperan dan dimanfaatkan oleh manusia untuk memenuhi kebutuhan hidup, seperti untuk sumber makanan dan obat-obatan. Peranan hutan yang juga sangat penting untuk mendukung kehidupan manusia adalah sebagai pengatur hidroorologis, mencegah banjir, mengatasi kekeringan, tanah longsor dan menjaga kesuburan tanah.
Masih tingginya proporsi hutan produksi, yang umumnya diperuntukkan memproduksi kayu, dengan implementasi sistem pengelolaan yang kurang tepat ternyata telah mengakibatkan sebagian besar kawasan hutan mengalami kerusakan. Hal ini didorong pula oleh pertumbuhan penduduk yang cepat sehingga konversi hutan untuk memenuhi kebutuhan lahan budi daya meningkat drastis. Akibatnya, degradasi hutan dan deforestasi tidak dapat dihindari. Luas hutan di Indonesia yang terdegradasi sampai tahun 2007 diperkirakan telah melebihi 50 juta ha (www.dephut.go.id, 2007). Hal ini terbukti dari data di atas yang menunjukkan lebih dari 75% kondisi hutan telah berubah menjadi hutan sekunder dan non hutan. Selain itu, data statistik Kementerian Kehutanan (2014) menunjukkan bahwa angka deforestasi kawasan hutan periode tahun 2011–2012 dari tutupan hutan primer seluas 19.034,5 ha/tahun, hutan sekunder seluas 358.886,7 ha/tahun, dan hutan tanaman seluas 85.958,5 ha/tahun.
Kerusakan hutan di Indonesia, yang sebagian besar merupakan tipe hutan tropika basah, seperti di Sumatera, Kalimantan, Sulawesi dan Papua, terutama akibat penebangan dan konversi hutan ternyata telah menyebabkan beragam jenis tumbuhan dan satwa terancam punah dan kerusakan tanah, seperti pemadatan dan pencucian hara. Menurut Soemarwoto (1997), tanah yang tidak stabil akibat penebangan hutan akan menaikan hampir lima kali kejadian longsor dan volume tanah yang longsor meningkat tiga kalinya. Dampak negatif yang lebih besar lagi adalah terganggunya ketersediaan sumber kehidupan manusia,
Nilai Penting Taman Nasional | 13 terutama bagi masyarakat sekitar hutan dan semakin meningkatnya frekuensi bencana alam. Saat ini, bencana dan kerusakan lingkungan berupa banjir dan tanah longsor di musim hujan, kekeringan di musim kemarau, penyusutan debit air sungai, penurunan kualitas badan air, dan lain-lainnya hampir terjadi di setiap daerah.
Kerusakan hutan yang luas dan dampak negatif yang besar telah dirasakan oleh manusia, dan ternyata secara positif meningkatkan kesadaran untuk mengelola hutan secara berkelanjutan. Hal yang menggembirakan dalam 20 tahun terakhir ini, kesadaran terhadap pelestarian hutan, termasuk perlindungan keragaman hayati beserta ekosistem di dalamnya telah dirasakan banyak pihak. Begitu pula, orientasi kebijakan konservasi yang merupakan upaya menjaga kualitas lingkungan dan keseimbangan ekosistem dalam setiap pengelolaan hutan telah menjadi landasan normatif setiap penentu kebijakan (Marsono, 2004).
Kesadaran untuk mengelola hutan yang berkelanjutan telah berkembang secara global. Prinsip standar pengelolaan hutan berkelanjutan yang dikembangkan oleh Majelis Pengurus Hutan (Forest Stewardship Council/FSC) pada tahun 1999 telah memunculkan sebuah konsep yang dikenal dengan HCVF (High Conservation Value Forest) atau Hutan Bernilai Konservasi Tinggi. Konsep HCVF ini mensyaratkan agar pembangunan dilaksanakan dengan cara yang menjamin pemeliharaan dan/atau peningkatan kawasan tersebut. Dalam hal ini, pendekatan HCV berupaya membantu masyarakat mencapai keseimbangan rasional antara keberlanjutan lingkungan hidup dengan pembangunan ekonomi jangka panjang. Konsep HCV pada awalnya didesain dan diaplikasikan untuk pengelolaan hutan produksi, namun dengan cepat konsep ini banyak digunakan pula dalam pembangunan sektor perkebunan yang banyak mengonversi kawasan hutan, seperti untuk perkebunan kelapa sawit.
Di Indonesia, pemikiran dan implementasi untuk menerapkan konsep HCVF sebenarnya sudah ada sejak lama. Hal ini dapat tercermin dari Undang-Undang (UU) No. 5 Tahun 1967 tentang Ketentuan-ketentuan Pokok Kehutanan. Pada isi undang-undang tersebut telah ditetapkan sebagian kawasan hutan sesuai fungsinya menjadi kawasan suaka alam, yaitu Cagar Alam dan Suaka Margasatwa, dan hutan
14 | M. Bismark dan Reny Sawitri
lindung. Hutan suaka alam merupakan kawasan hutan yang karena sifatnya khas diperuntukkan secara khusus untuk perlindungan alam hayati dan/atau manfaat-manfaat lainnya secara berkelanjutan. Sementara itu, hutan lindung merupakan kawasan hutan yang karena keadaan sifat alamnya diperuntukkan guna mengatur tata air, pencegahan bencana banjir dan erosi, serta pemeliharaan kesuburan tanah. Begitu pula, pada kawasan hutan untuk produksi ditetapkan pula kawasan yang harus dilindungi, seperti sempadan sungai, daerah pasang surut air laut, area plasma nutfah, area keragaman hayati tinggi, kantong satwa, dan lainnya. Konsep-konsep tersebut yang sebagian besar lebih dijabarkan dalam prinsip penetapan area menjadi HCVF.
Dalam perkembangannya, peraturan untuk mengelola hutan secara berkelanjutan terus mengalami perubahan. Amandemen yang mangatur tentang pengelolaan hutan dan konservasi keanekaragaman hayati pun lebih jelas. Pada tahun 1990, disahkan UU No. 5 tentang Konservasi Keragaman Hayati beserta Ekosistemnya dan tahun 1999 disahkan UU No. 41 tentang Kehutanan sebagai pengganti UU No. 5 Tahun 1967. Selanjutnya, berbagai fungsi hutan terus diperbaharui dan saat ini terbagi menjadi tiga fungsi pokok, yaitu hutan lindung, hutan produksi, dan hutan konservasi.
Hutan konservasi adalah kawasan hutan dengan ciri khas tertentu yang mempunyai fungsi pokok pengawetan keanekaragaman tumbuhan dan satwa, serta ekosistemnya. Penetapan hutan konservasi secara umum berfungsi untuk melestarikan sumber daya alam hayati beserta ekosistemnya, yang dapat dilakukan melalui perlindungan sistem penyangga kehidupan, pengawetan keanekaragaman jenis tumbuhan dan satwa beserta ekosistemnya, dan pemanfaatan secara lestari sumber daya alam hayati dan ekosistemnya. Hutan konservasi terdiri atas KSA (CA dan SM) dan KPA (TN, Tahura, dan TWA), serta TB. Kawasan konservasi tersebut pengelolaanya dilakukan oleh Pemerintah Pusat melalui Departemen [Kementerian] Kehutanan (Departemen Kehutanan, 1990).
Berbagai peraturan untuk mendukung pengelolaan hutan konservasi sebagai penjabaran dari undang-undang di atas terus disusun dan disahkan. Peraturan tersebut antara lain adalah Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 7 Tahun 1999 tentang Pengawetan Jenis
Nilai Penting Taman Nasional | 15 Tumbuhan dan Satwa, PP Nomor 44 Tahun 2004 tentang Perencanaan Kehutanan, PP Nomor 45 Tahun 2004 tentang Perlindungan Hutan Jo PP Nomor 60 Tahun 2009 tentang Perubahan atas Peraturan Pemerintah Nomor 45 Tahun 2004 tentang Perlindungan Hutan, PP Nomor 26 Tahun 2008 tentang Rencana Tata Ruang Wilayah Nasional, dan PP Nomor 28 Tahun 2011 tentang Pengelolaan Kawasan Suaka Alam dan Kawasan Pelestarian Alam. Pada tingkat Kementerian Kehutanan juga telah ditetapkan berbagai keputusan sebagai landasan dalam pengelolaan hutan konservasi, seperti Peraturan Menteri Kehutanan (Permenhut) Nomor P.19/Menhut-II/2004 tentang Kolaborasi Pengelolaan Kawasan Suaka Alam dan Kawasan Pelestarian Alam dan Permenhut Nomor P.48/Menhut-II/2010 tentang Pengusahaan Pariwisata Alam di Suaka Margasatwa, Taman Nasional, Taman Hutan Raya, dan Taman Wisata Alam.
Salah satu kawasan hutan konservasi yang menjadi perhatian saat ini adalah taman nasional karena dalam pengelolaannya dapat memadukan kepentingan konservasi dan pemanfaatan bagi kesejahteraan masyarakat secara berkelanjutan. Taman nasional adalah kawasan pelestarian alam yang memiliki ekosistem asli, dikelola dengan sistem zonasi yang dimanfaatkan untuk kepentingan penelitian, ilmu pengetahuan, pendidikan, menunjang budi daya, pariwisata dan rekreasi (Departemen Kehutanan, 1990). Sebagai kawasan yang dikelola dengan sistem zonasi maka pada taman nasional paling sedikit dibentuk tiga sistem zonasi, yaitu zona inti, zona pemanfaatan, dan zona lainnya.
Pemerintah Indonesia sampai saat ini sedikitnya telah menetapkan 50 taman nasional yang tersebar di seluruh kepulauan, meliputi 11 taman nasional di Pulau Sumatra, 12 taman nasional di Pulau Jawa, 6 taman nasional di Nusa Tenggara dan Bali, 8 taman nasional di Kalimantan, 8 taman nasional di Sulawesi, dan 5 taman nasional di Maluku dan Papua (http://www.dephut.go.id, 2012). Riwayat penunjukkan dan asal usul kawasan taman nasional tersebut sangat bervariasi. Namun secara umum, asal usul penunjukan kawasan taman nasional adalah dari kawasan hutan negara, baik hutan produksi (terutama area HCVF), hutan lindung maupun hutan konservasi dengan fungsi di dalam fungsi pokok lainnya (seperti suaka margasatwa yang pengelolaanya ditingkatkan menjadi kawasan taman nasional). Sebagai
16 | M. Bismark dan Reny Sawitri
contoh adalah pembentukan TN Gunung Leuser. Risalah TN Gunung Leuser pertama kali dituangkan dalam Pengumuman Menteri Pertanian Nomor 811/Kpts/Um/II/1980 tanggal 6 Maret 1980 tentang Peresmian 5 (lima) Taman Nasional di Indonesia; yaitu TN Gunung Leuser, TN Ujung Kulon, TN Gede Pangrango, TN Baluran, dan TN Komodo. Berdasarkan Pengumuman Menteri Pertanian tersebut, luas TN Gunung Leuser yang ditunjuk adalah 792.675 ha. Pengumuman Menteri Pertanian tersebut ditindaklanjuti dengan Surat Direktorat Jenderal Kehutanan Nomor 719/Dj/VII/1/80 tanggal 7 Maret 1980 yang ditujukan kepada Sub Balai KPA Gunung Leuser dengan isi penting yaitu pemberian status kewenangan pengelolaan TN Gunung Leuser kepada Sub Balai KPA Gunung Leuser. Sebagai dasar legalitas dalam rangkaian proses pengukuhan kawasan hutan, telah dikeluarkan Keputusan Menteri Kehutanan Nomor 276/Kpts-II/1997 tentang Penunjukan TN Gunung Leuser seluas 1.094.692 ha yang terletak di Provinsi Daerah Istimewa Aceh (sekarang Provinsi Aceh) dan Provinsi Sumatera Utara. Asal usul kawasan TN Gunung Leuser mencakup SM Gunung Leuser, SM Langkat Barat, SM Langkat Selatan, SM Sekundur, SM Kappi, SM Kluet, TW Lawe Gurah, TW Sekundur, HL Serbolangit dan HPT Sembabala. (Wiratno et al., 2007).
Pengelolaan taman nasional di Indonesia pada kenyataannya tidak berjalan dengan baik karena berbagai permasalahan sering timbul setelah terbentuknya suatu kawasan menjadi taman nasional. Setiap taman nasional tentunya memiliki permasalahan masing-masing. Namun permasalah secara umum yang sering terjadi di setiap taman nasional adalah konflik kepentingan lahan karena belum jelasnya tata batas kawasan, degradasi sumber daya alam hayati dan ekosistemnya karena pencurian kayu (illegal logging), eksploitasi bahan tambang dan perambahan (konversi hutan), tingkat ketergantungan masyarakat terhadap hasil hutan bukan kayu yang masih tinggi, kepentingan egosektoral antar instansi terkait, kondisi sumber daya manusia yang minim, dan prasarana pendukung yang belum memadai.
Solusi mengatasi berbagai ancaman dan permasalahan dalam pengelolaan taman nasional memerlukan berbagai rencana strategis pengelolaan yang tepat dan komprehensif sesuai dengan karakteristik taman nasional itu sendiri. Salah satu konsep strategis yang
Nilai Penting Taman Nasional | 17 berkembang saat ini dalam pengelolaan taman nasional adalah pengelolaan berbasis ekosistem dengan melibatkan berbagai para pihak (stakeholder) terkait [secara kolaboratif]. Menurut Marsono (2004), pengembangan konsep ekosistem harus memerhatikan berbagai komponen hutan dan melihatnya secara terpadu sebagai komponen yang berkaitan dan tergantung satu sama lain dalam suatu sistem. Untuk itu, pendekatan pengelolaan ekosistem mempertimbangkan bagaimana kawasan taman nasional tidak hanya dipandang sebagai tempat pengawetan tumbuhan dan satwa, tetapi harus memasukkan unsur manusia sebagai pemanfaat kawasan dan hasil hutan, baik kayu maupun dan nonkayu, termasuk satwa liar. Mengingat ekosistem hutan [termasuk kawasan taman nasional] merupakan satuan fungsional dasar dalam ekologi yang meliputi mahluk hidup dengan lingkungan organisme (komunitas biotik) dan lingkungan abiotik, masing-masing memengaruhi sifat-sifat lainnya dan keduanya perlu untuk memelihara kehidupan sehingga terjadi keseimbangan, keselarasan, dan keserasian alam di bumi ini (Irwan, 2007).
Selain itu, pengelolaan taman nasional berbasis ekosistem tentunya menuntut adanya kemitraan dan kesepakatan kerjasama pengelolaan yang melibatkan banyak pihak. Hal ini karena “kekuatan-kekuatan” di luar yurisdiksi masih cukup kuat memengaruhi kebijakan dan arah pengelolaan suatu taman nasional. Kekuatan tersebut meliputi kekuatan birokrasi pemerintah; kekuatan sosial ekonomi lokal, regional, nasional dan global; kekuatan sosial politik dan sosial budaya; dan tata nilai masyarakat setempat yang berada di daerah penyangganya. Oleh sebab itu, pengembangan pengelolaan taman nasional saat ini harus mampu mengintegrasikan kepentingan semua pihak dalam mengantisipasi kebijakan sektoral dan antara wilayah administrasi dalam merencanakan dan mengembangkan kawasan hutan secara umum (Kuswanda, 2011).
Penyusunan strategi rencana pengelolaan berbasis ekosistem tentunya membutuhkan berbagai kajian dan rangkaian penelitian secara menyeluruh pada berbagai taman nasional di Indonesia. Kebutuhan penelitian untuk dapat mendukung hal tersebut yang telah teridentifikasi, antara lain (a) kriteria dan indikator pengelolaan dan pemanfaatan, (b) model pengelolaan sesuai ekosistem, dan (c) strategi
18 | M. Bismark dan Reny Sawitri
pengelolaannya. Saat ini, penelitian yang terkait dengan kebutuhan tersebut sedang dilakukan dalam RPI Model Pengelolaan Taman Nasional Berbasis Ekosistem lingkup Pusat Litbang Konservasi dan Rehabilitasi (Puskonser), Badan Litbang Kehutanan. Pelaksanaan penelitian tersebut diharapkan akan menghasilkan berbagai solusi terkait berbagai permasalahan utama untuk mengembangkan model dan strategi pengelolaan taman nasional berbasis ekosistem, seperti a) dasar kriteria dan indikator penetapan zonasi yang belum lengkap, b) kelembagaan untuk mendukung pengelolaan yang adaptif yang belum memadai, c) informasi dan pengembangan jasa lingkungan yang masih kurang, d) dinamika ekosistem kawasan yang terus berubah (cenderung semakin terdegradasi), dan e) pengelolaan daerah penyangga yang kurang optimal.
Beberapa taman nasional telah dijadikan contoh penelitian yang mewakili berbagai model pengelolaan berdasarkan tipologi kawasan. Taman nasional Model A mewakili tipologi kawasan dengan ekosistem pegunungan, ekosistem dataran rendah, dan perairan yang meliputi TN Batang Gadis, TN Kerinci Seblat, TN Gunung Gede Pangrango, TN Gunung Ceremai, TN Gunung Merapi, TN Gunung Halimun Salak, TN Siberut, TN Alas Purwo, dan usulan TN di Bangka Belitung. Taman nasional Model B mewakili ekosistem dataran rendah yang meliputi TN Kutai dan TN Sebangau. Taman nasional Model C mewakili ekosistem pegunungan yang meliputi TN Bantimurung-Bulusaraung, TN Lore Lindu, TN Bogani Nani Warta Bone, TN Laiwanggi Wanggameti. Taman nasional Model D mewakili ekosistem perairan dan pulau, serta dataran rendah yang meliputi TN Teluk Cendrawasih, TN Aketajawe-Lolobata, dan TN Wasur.
Rangkaian penelitian yang telah dilakukan dalam lingkup RPI Model Pengelolaan Taman Nasional Berbasis Ekosistem telah menghasilkan berbagai informasi yang dapat disebarluaskan kepada berbagai pengguna dan masyarakat secara umum. Oleh sebab itu, penyusun buku ini merupakan bentuk publikasi dari RPI tersebut yang di dalamnya berisikan tentang kondisi ekologi dan masyarakat sekitar taman nasional, valuasi nilai ekonomi dan startegi pemanfaatannya, review usulan penetapan kriteria dan indikator zonasi, strategi pengelolaan berbasis ekosistem, dan pengembangan daerah penyangga.
Nilai Penting Taman Nasional | 19 Terpublikasinya buku ini diharapkan dapat menjadi acuan dalam reevaluasi kebijakan dalam pengelolaan taman nasional beserta daerah penyangganya sehingga dapat dimanfaatkan secara optimal dan berkelanjutan bagi masyarakat secara umum, khususnya yang berada di sekitar kawasan taman nasional.
Nilai Penting Taman Nasional | 21