BAB II TINJAUAN PUSTAKA
A. KINERJA
3. Pengukuran dan Evaluasi Kinerja
Dalam melihat sejauh mana kinerja organisasi atau instansi telah dicapai, diperlukan proses pengukuran dan evaluasi kinerja.
Menurut Lohman dalam Mahsun pengukuran kinerja merupakan suatu aktivitas penilaian pencapaian target-target tertentu yang diderivasi dari tujuan strategis organisasi. (Mahsun, 2006:25).
Whittaker dalam Mahsun menjelaskan bahwa pengukuran kinerja merupakan suatu alat manajemen yang digunakan untuk meningkatkan kualitas pengambilan keputusan dan akuntabilitas. (Mahsun, 2006:25-26).
Kishore K. Pochampally dalam International Journal Business Performance and Supply Chain Modelling, Vol. 1, No. 1, 2009 - Metrics
commit to user
for performance measurement of a reverse/closed-loop supply chain
menyatakan bahwa :
“Performance measurement is generally defined as the process of quantifying the effectiveness and efficiency of action (Neely et al., 1995). In the modern era, performance measurement has a far more significant role than just quantification and accounting. It provides the management important feedback to monitor performance, reveal progress, diagnose problems and enhance transparency among the several tiers of the supply chain, thus, making a phenomenal contribution to decision-making particularly in redesigning business goals and reengineering processes (Rolstandas, 1995; Waggoner et al., 1999)”.
(www.inderscience.com). (Pengukuran kinerja secara umum didefinisikan sebagai proses mengukur efektivitas dan efisiensi tindakan. Dalam era modern, pengukuran kinerja memiliki peran yang jauh lebih penting dari sekedar kuantifikasi dan pelaporan. Hal ini membuktikan manajemen umpan balik penting untuk memantau kinerja, mengungkapkan kemajuan, mendiagnosa masalah dan meningkatkan transparansi di antara tingkatan rantai hubungan alur, sehingga memberikan kontribusi fenomenal untuk pengambilan keputusan terutama dalam merancang ulang tujuan kegiatan dan proses perbaikan teknis).
commit to user
Pengukuran kinerja mempunyai beberapa manfaat. Simon dalam Mahsun menyebutkan bahwa pengukuran kinerja membantu manajer dalam memonitor implementasi stategi bisnis dengan cara membandingkan antara hasil aktual dengan sasaran dan tujuan strategis. Dari manfaat ini dapat disimpulkan bahwa pengukuran kinerja adalah suatu metode atau alat yang digunakan untuk mencatat dan menilai pencapaian pelaksanaan kegiatan berdasarkan tujuan, sasaran, dan strategi sehingga dapat diketahui kemajuan organisasi serta meningkatkan kualitas pengambilan keputusan dan akuntabilitas. (Mahsun, 2006:26).
Pengukuran kinerja menjadi suatu keharusan bagi setiap unit organisasi instansi pemerintah, karena:
a. Jika kinerja tidak diukur, maka tidak mudah membedakan antara keberhasilan dan kegagalan.
b. Jika suatu keberhasilan tidak diidentifikasi, maka kita tidak dapat menghargainya.
c. Jika keberhasilan tidak dihargai, kemungkinan besar malahan menghargai kegagalan.
d. Jika tidak mengenali keberhasilan, berarti juga tidak akan bisa belajar dari kegagalan.
commit to user
Sedangkan menurut Widodo pengukuran kinerja dapat dilakukan dengan cara:
a. Membandingkan antara rencana dengan realisasi b. Realisasi tahun ini dengan tahun lalu
c. Membandingkan organisasi lain yang sejenis d. Membandingkan antara realisasi dengan standarnya (Widodo, 2005 : 95).
Menurut Marcel Guenon dan Bruno yang dituis dalam International Journal Public Sector Performance Management Vol.1 No.1 Tahun 2007 Hal 35-36 dalam www.inderscience.com, jenis-jenis pengukuran kinerja dinyatakan sebagai berikut:
“ The measurement of the performance in service activities must lead to focus our attention on various complementary criteria in a balanced way. This general view of performance avoids any focusing privileging the measurement of a single criterion with the detriment of the others. For this reason, four types of different measurements can be established on Informations concerning the inputs, Informations concerning the activities, Informations concerning the outputs, Informations concerning the outcomes.”
(Pengukuran kinerja dalam kegiatan-kegiatan pelayanan berperan penting untuk memusatkan perhatian kita pada berbagai kriteria yang saling melengkapi secara seimbang. Secara umum kinerja
commit to user
menghindari memfokuskan pengukuran pada satu kriteria dengan kerugian yang lain. Untuk alasan ini, empat jenis pengukuran yang berbeda mendasarkan pada informasi mengenai input, informasi mengenai aktivitas, informasi mengenai keluaran, informasi mengenai hasil).
Menurut Marcel Guenon dan Bruno dalam jurnal tersebut dinyatakan bahwa terdapat empat jenis pengukuran kinerja yang berdasarkan pada informasi mengenai input, informasi mengenai aktivitas, informasi mengenai keluaran dan informasi mengenai hasil. Masing-masing jenis memberikan informasi yang berbeda. Infomasi mengenai input memberikan laporan mengenai jumlah sumber daya yang dipergunakan dalam layanan. Informasi mengenai aktivitas memberikan laporan mengenai proses produksi atau proses suatu layanan. Informasi mengenai keluaran memberikan laporan mengenai unit yang diproduksi atau layanan yang disediakan suatu program. Informasi mengenai keluaran melaporkan hasil dari suatu layanan, termasuk di dalamnya kualitas dari layanan tersebut.
Dari berbagai hal diatas dapat disimpulkan bahwa pengukuran kinerja mempunyai peran yang penting dalam pengembangan kapasitas organisasi, mengukur tingkat keberhasilan program dan penentuan strategi selanjutnya dalam melaksanakan tugas dan fungsi organisasi atau instansi. Selain itu tanpa adanya pengukuran kinerja, maka tidak akan diketahui
commit to user
mana yang harus dihargai serta dipertahankan dan mana yang harus diperbaiki oleh organisasi atau instansi tersebut.
Dalam pengukuran kinerja terdapat beberapa elemen yang bersifat pokok. Elemen pokok pengukuran kinerja organisasi/instansi menurut Mahsun adalah sebagai berikut :
a. Menetapkan tujuan, sasaran, dan strategi organisasi
Tujuan adalah pernyataan secara umum (belum secara eksplisit) tentang apa yang ingin dicapai organisasi, sasaran merupakan tujuan organisasi yang sudah dinyatakan secara eksplisit dengan disertai batasan waktu yang jelas, strategi adalah cara atau teknik yang digunakan organisasi untuk mencapai tujuan dan sasaran. Tujuan, sasaran, dan strategi tersebut ditetapkan dengan berpedoman pada visi dan misi organisasi.
b. Merumuskan indikator dan ukuran kinerja
Indikator kinerja mengacu pada penilaian kinerja secara tidak langsung yaitu hal-hal yang sifatnya hanya merupakan indikasi-indikasi kinerja. Ukuran kinerja mengacu pada penilaian kinerja secara langsung. Indikator kinerja dan ukuran kinerja ini sangat dibutuhkan untuk menilai ketercapaian tujuan, sasaran, strategi. Indikator kinerja dapat berbentuk faktor-faktor keberhasilan utama dan indikator kinerja kunci, faktor keberhasilan utama adalah suatu area yang mengindikasikan kesuksesan kinerja unit kerja organisasi. Area ini menggambarkan preferensi manajerial dengan memperhatikan
commit to user
variabel-variabel kunci finansial dan non finansial pada kondisi waktu tertentu. Faktor keberhasilan utama ini harus segera konsisten mengikuti perubahan yang terjadi dalam organisasi. Sedangkan indikator kinerja kunci merupakan sekumpulan indikator yang dapat dianggap sebagai ukuran kinerja kunci baik yang bersifat financial maupun non finansial untuk melaksanakan operasi dan kinerja unit bisnis. Indikator ini dapat digunakan oleh manajer untuk mendeteksi dan memonitor capaian kinerja.
c. Mengukur tingkat ketercapaian tujuan dan sasaran-sasaran organisasi. Mengukur tingkat ketercapaian tujuan dan sasaran-sasaran organisasi adalah membandingkan hasil aktual dengan indikator dan ukuran kinerja yang telah ditetapkan. Analisis antara hasil aktual dengan indikator dan ukuran kinerja ini menghasilkan penyimpangan positif, penyimpangan negatif, atau penyimpangan nol. Penyimpangan positif berarti pelaksanaan kegiatan sudah berhasil mencapai serta melampau indikator dan ukuran kinerja yang ditetapkan. Penyimpangan negative berarti pelaksanaan kegiatan belum mencapai indikator dan ukuran kinerja yang ditetapkan. Penyimpangan nol berarti pelaksanaan kegiatan sudah berhasil mencapai atau sama dengan indikator dan ukuran kinerja yang ditetapkan.
d. Evaluasi kinerja
Evaluasi kinerja akan memberikan gambaran kepada penerima informasi mengenai nilai kinerja yang berhasil dicapai organisasi.
commit to user
Capaian kinerja organisasi dapat dinilai dengan skala pengukuran tertentu. Informasi capaian kinerja dapat dijadikan feedback dan
reward-punishment, penilaian kemajuan organisasi dan dasar peningkatan kualitas pengambilan keputusan dan akuntabilitas.
(Mahsun, 2006 : 26-28).
Evaluasi kinerja dalam Widodo merupakan kegiatan untuk menilai atau melihat keberhasilan dan kegagalan suatu organisasi atau unit kerja, dalam melaksanakan tugas dan fungsi yang dibebankan kepadanya, karena itu evaluasi kinerja merupakan analisis dan interpretasi keberhasilan dan kegagalan pencapaian kinerja (Widodo 2005:94).
Menurut Siagian (1999) yang dikutip oleh Keban, sistem evaluasi kinerja yang baik akan sangat bermanfaat untuk berbagai kepentingan, seperti mendorong peningkatan prestasi kerja, bahan pengambilan keputusan dalam pemberian imbalan, kepentingan mutasi pegawai, penyusunan program pendidikan dan pelatihan, dan membantu pegawai dalam menentukan rencana kariernya. (Keban, 2004: 197).
Dari berbagai pendapat tentang cara mengukur kinerja diatas, dapat disimpulkan bahwa pengukuran kinerja pada intinya dilakukan dengan membandingkan antara indikator yang dapat berbentuk rencana, sasaran, standar tertentu, ataupun harapan dengan realisasi yang sudah dilakukan oleh individu atau instansi tersebut. Sehingga pada akhirnya dapat dilihat berapa besarnya gap yang terjadi.
commit to user
Dalam mengukur kinerja suatu instansi dalam melaksanakan tugas dan fungsinya, tentunya diperlukan indicator sebagai alat ukur untuk mengetahui seberapa jauh pencapaian kerja organisasi tersebut, apakah sudah sesuai dengan standar indikator tersebut atau tidak.
Indikator kinerja merupakan ukuran kuantitatif dan/atau kualitatif yang menggambarkan tingkat pencapaian suatu sasaran atau tujuan yang telah ditetapkan (Widodo 2005:97).
Sedangkan dalam Mahmudi, indicator kinerja merupakan sarana atau alat (means) untuk mengukur hasil suatu aktivitas, kegiatan, atau proses, dan bukan hasil atau tujuan itu sendiri (ends). Peran indicator kinerja bagi organisasi sector public adalah memberikan tanda atau rambu-rambu untuk mengukur kinerja. (Mahmudi, 2010:155).
Menurut Dwiyanto dkk. pengukuran kinerja organisasi dalam birokrasi publik secara lengkap dapat dilihat dari dari beberapa indicator, yaitu sebagai berikut :
a. Produktivitas
Konsep produktivitas tidak hanya mengukur tingkat efisiensi, tetapi juga efektivitas pelayanan. Produktivitas pada umumnya dipahami sebagai rasio antara input dengan output. Konsep produktivitas terlalu sempit dan kemudian General Accounting Office (GAO) mencoba mengembangkan satu ukuran produktivitas yang lebih luas dengan memasukkan seberapa besar pelayanan public itu memiliki
commit to user
hasil yang diharapkan sebagai salah satu indicator kinerja yang penting.
b. Kualitas Layanan
Isu mengenai kualitas layanan cenderung menjadi semakin penting dalam menjelaskan kinerja organisasi publik. Banyak pandangan negatif yang terbentuk mengenai organisasi publik muncul karena ketidakpuasan masyarakat terhadap kualitas layanan yang diterima dari organisasi publik. Dengan demikian, kepuasan masyarakat terhadap layanan dapat dijadikan inidikator kinerja organisasi publik. c. Responsivitas
Responsivitas adalah kemampuan organisasi untuk mengenali kebutuhan masyarakat, menyusun agenda, dan prioritas pelayanan, dan mengembangkan program-program pelayanan publik sesuai dengan kebutuhan dan aspirasi masyarakat. Secara singkat responsivitas di sini menunjuk pada keselarasan antara program dan kegiatan pelayanan dengan kebutuhan dan aspirasi masyarakat. Responsivitas dimasukkan sebagai salah satu indikator kinerja karena responsivitas secara langsung menggambarkan kemampuan organisasi publik dalam menjalankan misi dan tujuannya, terutama untuk memenuhi kebutuhan masyarakat. Responsivitas yang rendah ditunjukkan dengan ketidakselarasan antara pelayanan dengan kebutuhan masyarakat. Hal tersebut jelas menunjukkan kegagalan organisasi dalam mewujudkan misi dan tujuan organisasi organisasi
commit to user
publik. Organisasi yang memiliki responsivitas yang rendah dengan sendirinya memiliki kinerja yang jelek pula.
d. Responsibilitas
Responsibilitas menjelaskan apakah pelaksanaan kegiatan organisasi publik itu dilakukan sesuai dengan prinsip-prinsip administrasi yang benar atau sesuai dengan kebijakan organisasi, baik yang eksplisit maupun implisit. Oleh sebab itu, responsibilitas bisa saja pada suatu ketika berbenturan dengan responsivitas.
e. Akuntabilitas
Akuntabilitas publik menunjuk pada seberapa besar kebijakan dan kegiatan organisasi publik tunduk pada para pejabat politik yang dipilih oleh rakyat. Asumsinya adalah bahwa para pejabat politik tersebut karena dipilih oleh rakyat dengan sendirinya akan selalu merepresentasikan kepentingan rakyat. Dalam konteks ini, konsep akuntabilitas publik dapat digunakan untuk melihat seberapa besar kebijakan dan kegiatan organisasi publik itu konsisten dengan kehendak masyarakat banyak. Kinerja organisasi publik tidak hanya bisa dilihat dari ukuran internal yang dikembangkan oleh organisasi publik atau pemerintah, seperti pencapaian target. Kinerja sebaiknya harus dinilai dari ukuran eksternal, seperti nilai-nilai dan norma yang berlaku dalam masyarakat. Suatu kegiatan organisasi publik memiliki akuntabilitas yang tinggi kalau kegiatan itu dianggap benar
commit to user
dan sesuai dengan nilai dan norma yang berkembang dalam masyarakat.
(Agus Dwiyanto, 2006 : 50-51).
Menurut review literatur yang diketemukan oleh Ratminto dan Atik dalam buku “Manajemen Pelayanan”, indicator kinerja yang dikemukakan oleh beberapa ahli dan Kementrian Pendayagunaan Aparatur Negara adalah sebegai berikut :
a. Menurut McDonald & Lawton (1977): output oriented measures throughput, fficiency, effectiveness.
1) Efficiency atau efisiensi adalah suatu keadaan yang menunjukkan tercapainya perbandingan terbaik antara masukan dan keluaran dalam suatu penyelenggaraan pelayanan publik.
2) Effectiveness atau efektivitas adalah tercapainya tujuan yang ditetapkan, baik itu dalam bentuk target, sasaran jangka panjang maupun misi organisasi.
(Ratminto & Atik Septi, 2005:174).
b. Menurut Salim & Woodward (1992): economy, efficiency, effectiveness, equity.
1) Economy atau ekonomis adalah penggunaan sumberdaya yang sesedikit mungkin dalam proses penyelenggaraan organisasi publik.
commit to user
2) Efficiency atau efisiensi adalah suatu keadaan yang menunjukkan tercapainya perbandingan terbaik antara masukan dan keluaran dalam suatu penyelenggaraan pelayanan publik.
3) Effectiveness atau efektivitas adalah tercapainya tujuan yang telah ditetapkan, baik itu dalam bentuk target, sasaran jangka panjang maupun misi organisasi.
4) Equity atau keadilan adalah pelayanan publik yang diselenggarakan dengan memperhatikan aspek-aspek kemerataan. (Ratminto & Atik, 2005:174).
c. Menurut Lenvinne (1990): responsiveness, responsibility, accountability.
1) Responsiveness atau responsivitas ini mengukur daya tanggap providers terhadap harapan, keinginan dan aspirasi serta tuntutan customers.
2) Responsibility atau responsibilitas adalah suatu ukuran yang menunjukkan seberapa jauh proses pemberian pelayanan publik itu dilakukan dengan tidak melanggar ketentuan-ketentuan yang telah ditetapkan.
3) Accountability atau akuntabilitas adalah suatu ukuran yang menunjukkan seberapa besar tingkat kesesuaian antara penyelenggaraan pelayanan dengan ukuran-ukuran eksternal yang
commit to user
ada di masyarakat dan dimiliki oleh stakeholders, seperti nilai dan norma yang berkembang di masyarakat.
(Ratminto & Atik, 2005:175)
d. Menurut Zeithaml, Parasuraman & Berry (1990): tangibles, reliability, responsiveness, assurance, empathy.
1) Tangibles atau ketampakan fisik, artinya petampakan fisik dari gedung, peralatan, pegawai, dan fasilitas-fasilitas lain yang dimiliki oleh providers.
2) Reliability atau reliabilitas adalah kemampuan untuk menyelenggarakan pelayanan yang dijanjikan secara akurat.
3) Responsiveness atau responsivitas adalah kerelaan untuk menolong customers dan menyelenggarakan pelayanan secara ikhlas.
4) Assurance atau kepastian adalah pengetahuan dan kesopanan para pekerja dan kemampuan mereka dalam memberikan kepercayaan kepada customers.
5) Empathy adalah perlakuan atau perhatian pribadi yang diberikan oleh provider kepada costumers. (Ratminto & Atik, 2005:175-176)
Menurut Ratminto dan Atik, indikator kinerja dapat dikelompokkan menjadi dua macam, yaitu indikator kinerja yang berorientasi pada proses dan indikator kinerja yang berorientasi pada hasil. Indikator-indikator tersebut dapat dikelompokkan sebagai berikut:
commit to user a. Ukuran yang berorientasi pada hasil
1) Efektivitas
Efektivitas adalah tercapainya tujuan yang telah ditetapkan, baik itu dalam bentuk target, sasaran jangka panjang maupu misi organisasi. Akan tetapi pencapaian tujuan ini harus juga mengacu pada visi organisasi.
2) Produktivitas
Produktivitas adalah ukuran yang menunjukkan kemampuan pemerintah daerah untuk menghasilkan keluaran yang dibutuhkan oleh masyarakat.
3) Efisiensi
Efisiensi adalah perbandingan terbaik antara keluaran dan masukan. Idealnya Pemerintah Daerah harus dapat menyelenggarakan suatu jenis pelayanan tertentu dengan masukan (biaya dan waktu) yang sesedikit mungkin. Dengan demikian, kinerja Pemerintah Daerah akan menjadi semakin tinggi apabila tujuan-tujuan yang telah ditetapkan dapat dicapai dalam waktu yang sesingkat-singkatnya dan dengan biaya yang semurah-murahnya.
4) Kepuasan
Kepuasan, artinya seberapa jauh Pemerintah Daerah dapat memenuhi kebutuhan karyawan dan masyarakat.
commit to user 5) Keadilan
Keadilan yang merata, artinya cakupan atau jangkauan kegiatan dan pelayanan yang diberikan oleh Pemerintah Daerah harus diusahakan seluas mungkin dengan distribusi yang merata dan diperlakukan secara adil.
(Ratminto & Atik, 2005:179-180).
b. Ukuran yang berorientasi pada proses 1) Responsivitas
Adalah kemampuan provider untuk mengenali kebutuhan masyarakat, menyusun agenda dan prioritas pelayanan, serta mengembangkan program-program pelayanan sesuai dengan kebutuhan dan aspirasi masyarakat. Secara singkat dapat dikatakan bahwa responsivitas ini mengukur daya tanggap providers terhadap harapan, keinginan dan aspirasi serta tuntutan customers.
2) Responsibilitas
Ini adalah ukuran yang menunjukkan seberapa besar tingkat kesesuaian antara penyelenggaraan pemerintahan dengan hukum atau peraturan dan prosedur yang telah ditetapkan.
3) Akuntabilitas
Ini adalah ukura yang menunjukkan seberapa besar tingkat kesesuaian antara penyelenggaraan pemerintahan dengan
ukuran-commit to user
ukuran eksternal yang ada di masyarakat dan dimiliki oleh stakeholders, seperti nilai dan norma yang berkembang di masyarakat.
4) Keadaptasian
Keadaptasian adalah ukuran yang menunjukkan daya tanggap organisasi terhadap tuntutan perubahan yang terjadi di lingkungannya.
5) Kelangsungan hidup
Kelangsungan hidup artinya seberapa jauh Pemerintah Daerah atau program pelayanan dapat menunjukkan kemampuan untuk terus berkembang dan bertahan hidup dalam berkompetisi dengan daerah atau program lain.
6) Keterbukaan/transparansi
Adalah bahwa prosedur/tatacara, penyelenggaraan pemerintahan dan hal-hal lain yang berkaitan dengan proses pelayanan umum wajib diinformasikan secara terbuka agar mudah diketahui dan dipahami oleh masyarakat, baik diminta maupun tidak diminta. 7) Empati
Empati adalah perlakuan atau perhatian Pemerintah Daerah atau penyelenggara jasa pelayanan atau providers terhadap isu-isu aktual yang sedang berkembang di masyarakat.
commit to user