LAPORAN UTAMA
Peran API K/L Dalam Perencanaan
PERENCANAAN ANGGARAN
selaku auditor dapat melaksanakan tugas preventifnya untuk memastikan bahwa RKA-K/L yang disusun sudah benar, sehingga dalam pelaksanaannya juga akan dapat meminimalisir terjadinya kesalahan.
Ruang Lingkup dan Fokus Reviu APi K/L
Reviu RKA-K/L adalah penelaahan atas penyusunan dokumen rencana keuangan yang bersifat tahunan berupa RKA-K/L oleh auditor APIP K/L yang kompeten dan tergabung dalam Tim Reviu RKA-K/L, untuk memberikan keyakinan terbatas bahwa RKA-K/L telah disusun berdasarkan RKP, Renja K/L dan Pagu Anggaran serta kelayakan anggaran terhadap sasaran kinerja yang direncanakan, dalam upaya membantu menteri/pimpinan lembaga untuk menghasilkan RKA-K/L yang berkualitas.
Dalam rangka memberikan keyakinan terbatas mengenai akurasi, keandalan dan keabsahan informasi yang dituangkan dalam RKA-K/L yang disampaikan kepada DJA dan Bappenas, API K/L melakukan reviu atas RKA-K/L yang disusun dengan ruang lingkup penelitian sebagai berikut : a. Meneliti konsistensi pencantuman
sasaran kinerja dalam RKA-K/L dengan Rencana Kerja K/L dan Rencana Kerja Pemerintah (RKP); b. Meneliti kesesuaian total pagu dan
rincian sumber dana dalam RKA- K/L dengan pagu anggaran/alokasi anggaran K/L;
c. Meneliti kepatuhan dalam penerapan kaidah-kaidah penganggaran antara lain : penerapan Standar Biaya Masukan (SBM) dan Standar Biaya Keluaran (SBK), kesesuaian jenis belanja dan Bagan Akun, hal-hal yang dibatasi atau dilarang, pengalokasian anggaran untuk kegiatan yang didanai dari Penerimaan Negara Bukan Pajak (PNBP), Pinjaman dan Hibah Luar Negeri (PHLN), Pinjaman dan Hibah Dalam Negeri (PHDN), Badan Layanan Umum (BLU), kontrak tahun jamak, dan pengalokasian anggaran yang akan diserahkan menjadi Penyertaan Modal Negara (PMN) pada Badan Usaha Milik Negara (BUMN); d. Meneliti kelengkapan dokumen
pendukung RKA-K/L antara lain : RKA Satker, Kerangka Acuan Kerja/
Term Of Reference (TOR), Rincian Anggaran dan Biaya (RAB), dan dokumen pendukung terkait lainnya; e. Meneliti kepatuhan dalam
pencantuman tematik APBN. Dalam menyelenggarakan penelitian atas RKA-K/L difokuskan pada hal-hal tertentu saja, yaitu sebagai berikut : a. Pada Pagu Anggaran K/L, fokus
penelitian meliputi :
• Rincian anggaran untuk mendanai inisiatif baru; dan/atau
• Angka dasar yang mengalami perubahan pada level tahapan/ komponen input dari sebuah output.
b. Pada Alokasi Anggaran K/L fokus penelitian meliputi :
• Penyesuaian RKA-K/L yang disusun atas dasar Pagu Anggaran dengan Alokasi Anggaran; • Rincian anggaran untuk
mendanai inisiatif baru (dari hasil Optimalisasi setelah dilakukan pembahasan dengan DPR); dan/ atau
• Angka dasar yang mengalami perubahan pada level tahapan/ komponen input dari sebuah output.
Dalam melakukan reviu atau penelitian atas RKA-K/L yang disusun oleh satker/ unit eselon I K/L, API K/L juga membuat Catatan Hasil Reviu (CHR), yang memuat hal-hal terkait dengan kesesuaian dan kepatuhan RKA-K/L dengan petunjuk dan pedoman yang ada, termasuk kelengkapan dokumen pendukungnya.
implementasi dan Permasalahan
Perencanaan untuk tahun anggaran 2014 adalah merupakan tahun pertama diimplementasikannya kebijakan untuk melibatkan API K/L dalam kegiatan perencanaan dan penganggaran. Beberapa catatan yang diperoleh dari penerapan kebijakan tersebut khususnya implementasi pada Kementerian Negara/ Lembaga di lingkungan Direktorat Anggaran II, yaitu semua API K/L telah melakukan reviu atas RKA-K/L yang disusun oleh unit-unit/Satker-satker dalam lingkup K/L-nya masing-masing. Namun demikian dalam melaksanakan reviu RKA-K/L metode yang digunakan
berbeda-beda, ada yang melakukan reviu per satuan kerja, ada yang per eselon II/per kegiatan dan ada pula yang per eselon I/per program. Metode reviu itu umumnya tercermin dari ukuran K/L masing-masing. Reviu per satker biasanya dilaksanakan oleh K/L yang tidak terlalu besar dan memiliki jumlah satker yang tidak banyak. Sementara pada K/L yang termasuk besar dengan jumlah satker yang banyak serta tersebar diseluruh propinsi umumnya penelitian dilakukan per eselon II/per kegiatan atau per eselon I/per program. Besar kecilnya satker tampaknya menentukan metode Reviu RKA-K/L oleh API-K/L karena tidak diikutinya ketentuan tentang fokus reviu RKA-K/L sebagaimana tersebut diatas.
Perbedaan metode tersebut mungkin karena belum adanya petunjuk yang jelas, sehingga API K/L melaksanakan reviu sesuai dengan pemahaman mereka masing-masing, disamping keterbatasan waktu yang tersedia (pedoman reviu RKA- K/L baru ditetapkan dalam PMK No. 194/ PMK.02/2013 tanggal 17 Desember 2013). Disamping itu tindak lanjut dari reviu RKA-K/L, ada yang hasilnya dituangkan dalam Catatan Hasil Reviu (CHR) ada pula yang tidak. Bahkan dibeberapa K/L reviu diartikan sebagai “pembahasan”
seperti yang dilakukan DJA sebelum reformasi perencanaan dan penganggaran. Hal ini justru bisa mengabaikan prinsip
Let’s The Manager Manage dimana Kuasa Pengguna Anggaran (KPA) yang seharusnya lebih memahami strategi untuk mencapai sasaran kinerja, yang merupakan salah satu prinsip Performance Based Budgetting, justru harus mengikuti keinginan API yang belum tentu paham dengan tugas dan fungsi unit pada K/L.
Pelaksanaan reviu dilaksanakan dalam dua periode waktu. Periode pertama, dilaksanakan berdasarkan Keputusan Menteri Keuangan Nomor 258/KMK.02/2013 tanggal 17 Juli 2013 tentang Penetapan Pagu Anggaran Kementerian Negara/Lembaga dan Langkah-Langkah Penyelesaian Rencana Kerja Anggaran Kementerian Negara/ Lembaga Tahun Anggaran 2014 dengan interval waktu yang sangat pendek selama 6 (enam) hari dari tanggal 19 sampai dengan 24 Juli 2013, sedangkan
periode kedua, dilaksanakan berdasarkan surat menteri keuangan nomor S-
LAPORAN UTAMA
545/MK.02/2013 tanggal 1 Agustus 2013 Hal Langkah-Langkah Persiapan Perencanaan dan Pelaksanaan Anggaran Belanja Kementerian Negara/Lembaga TA 2014, yang dilaksanakan mulai tanggal 1 Agustus 2013 sampai dengan tanggal 30 Agustus 2013. Reviu pada periode yang kedua inilah yang banyak dilakukan oleh K/L, karena keterbatasan waktu, reviu, pada periode pertama tidak sempat dilakukan.
Data Penelitian API K/L pada Direktorat Anggaran II ditunjukkan pada Tabel 1 berikut ini :
reviu pada periode kedua sifatnya hanya perbaikan dan melengkapi dokumen pendukung.
c. Terkesan menambah mata rantai proses
yang efektifitasnya perlu diuji, karena
dilakukan sekedar memenuhi alur proses saja (formal), sementara tidak ada konsekuensi apapun misalnya jika satker tidak melakukan Reviu bersama API K/L, atau dilakukan reviu tapi satker tidak memenuhi rekomendasi API K/L, misalnya di drop, dipindah ke output cadangan atau dituangkan dalam Halaman IV DIPA.
Biaya Keluaran (SBK), pemahaman dan kepatuhan jenis belanja, pengalokasian anggaran untuk kegiatan yang didanai dari Penerimaan Negara Bukan Pajak (PNBP), Pinjaman dan Hibah Luar Negeri (PHLN), Pinjaman dan Hibah Dalam Negeri (PHDN), Badan Layanan Umum (BLU), kontrak tahun jamak, dan pengalokasian anggaran yang akan diserahkan menjadi Penyertaan Modal Negara (PMN) pada Badan Usaha Milik Negara (BUMN), termasuk penyiapan kelengkapan dokumen pendukung RKA-K/L antara lain : RKA Satker, Kerangka Acuan Kerja/Term Of Reference (TOR), Rincian Anggaran dan Biaya (RAB), dan dokumen pendukung terkait lainnya. Hal yang perlu mendapatkan perhatian pula bahwa hasil monev
menunjukkan bahwa tingkat pemahaman satker dan perspektif satker terhadap keterlibatan API K/L berada dalam katagori
kurang terkait kepatuhan terhadap kegiatan yang dibatasi dan dilarang. Hasil analisis korelasi memang menunjukkan hubungan yang positif antara keterlibatan API K/L dalam melakukan reviu RKA-K/L dengan peningkatan pemahaman satker yang semakin baik, namun nilai korelasi yang lemah tidak menjamin bahwa keterlibatan API-K/L dalam melakukan revu RKA-K/L akan mendorong peningkatan pemahaman satker yang semakin baik pula.
Secara umum hasil monitoring dan evaluasi menunjukkan keterlibatan API K/L dalam proses perencanaan dan penganggaran belum benar-benar efektif, berkenaan dengan hal tersebut perlu didorong upaya optimalisasi peran API K/L agar dapat berperan lebih baik lagi. Upaya mendorong peran API K/L dapat dilakukan dengan melakukan penyempurnaan dan peningkatan kualitas baik dari aspek peraturan, standardisasi proses maupun peningkatan kualitas SDM API K/L, mengingat kompetensi yang harus dimiliki oleh APIP K/L untuk melakukan reviu RKA-K/L cukup berat antara lain : memiliki pemahaman Sistim Perencanaan Pembangunan Nasional, memahami tata cara penyusunan RKA-K/L, memahami bagan akun standar, memahami perencanaan pengadaan barang/jasa pemerintah, memahami penyusunan SIMAK BMN, memahami proses bisnis atau tugas dan fungsi unit yang diteliti, menguasai tekhnik komunikasi dan memahami analisis basis data.
Tabel . Rekapitulasi Penerapan Kebijakan Penelitian RKAK/oleh APi K/L
No Aspek Nilai
1 Melaksanakan Reviu 100.00%
2 Membuat Catatan Hasil Reviu 97.06%
3 Metode Reviu Berdasarkan Jumlah Satker a. Per Satker
b. Per Program/Kegiatan
82.35%
17.65% 4 Metode Reviu Berdasarkan Besarnya Anggaran
a. Per Satker
b. Per Program/Kegiatan
13.50% 86.50% Sumber: Data Dit.A//Diolah
Metode Reviu per program/kegiatan dilaksanakan oleh 6 (enam) K/L dengan jumlah anggaran yang besar yaitu Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan, Kementerian Agama, Kementerian Keuangan, Kementerian Sosial, Mahkamah Agung dan Komisi Pemeilihan Umum (KPU). Sedangkan reviu per satker dilaksanakan oleh K/L dengan jumlah anggaran yang kecil dan jumlah satker yang tidak banyak.
Beberapa catatan dapat disampaikan terkait dengan implementasi kebijakan untuk melibatkan API K/L dalam
perencanaan dan penganggaran tahun 2014. Proses reviu masih belum optimal dan masih terkesan sekedar diselenggarakan mengikuti peraturan yang ada, sementara esensi dari tujuan diselenggarakan reviu tersebut belum tercapai. Permasalahan- permasalahan yang ada antara lain : a. Metode penelitian tidak standard, tidak
ada fokus dalam reviu RKA-K/L tetapi reviu dilakukan pada seluruh rincian belanja yang tertuang dalam RKA-K/ L, reviu ada yang dilakukan per satker, per kegiatan atau bahkan per program. b. Waktu yang terlalu pendek khususnya
pada reviu periode pertama dan dilakukan bersamaan dengan kegiatan penyusunan RKA-K/L, sementara
d. API K/L tidak memiliki pemahaman yang cukup, baik terkait standar biaya, bagan akun standar maupun RKP, sementara unit-unit/satker yang diteliti justru memiliki kemampuan lebih dari pada API.
e. API K/L tidak memahami tugas dan fungsi unit-unit dalam K/L-nya, sehingga proses reviu tidak optimal.
Penutup
Secara kualitatif tampaknya harapan agar API K/L itu dapat menjadi quality assurance atas RKA K/L yang disusun oleh Satker belumlah berhasil. Hasil uji petik dalam kegiatan monitoring dan evaluasi padasatker-satker dalam lingkup Direktorat Anggaran II menunjukkan bahwa secara
kualitas tingkat pemahaman satker dan perspektif satker terhadap keterlibatan API K/L hanya berada dalam katagori cukup
terkait, Konsistensi pencantuman sasaran kinerja dalam RKA-K/L dengan Rencana Kerja K/L dan Rencana Kerja Pemerintah (RKP), Kesesuaian total pagu dan rincian sumber dana dalam RKA-K/L dengan pagu anggaran/alokasi anggaran K/L, Kepatuhan dalam penerapan kaidah-kaidah penganggaran antara lain : penerapan Standar Biaya Masukan (SBM) dan Standar
Peran API K/L Dalam Perencanaan
PERENCANAAN ANGGARAN
LAPORAN UTAMA
B
ergulirnya era pembaharuan atau era reformasi pada tahun 1998, sebagai reaksi atas krisis multidimensi pada waktu itu, merupakan titik tolak pembaharuan struktural di bidang politik, hukum, ekonomi, dan birokrasi. Secara khusus di bidang birokrasi, reformasi berjalan seiring dengan reformasi di bidang lainnya dengan diterbitkannya Undang-Undang No. 28 Tahun 1999 tentang Penyelenggara Negara yang Bersih dan Bebas dari Korupsi, Kolusi, dan Nepotisme. Undang-Undang dimaksud diterbitkan sebagai respon atas tuntutan masyarakat yang menganggap bahwa penyelenggaraan fungsi legislatif,eksekutif, dan yudikatif masih sangat kental dengan praktek korupsi, kolusi, dan nepotisme.
Namun demikian, dalam 10 (sepuluh) tahun perjalanannya hingga tahun 2009, pembaharuan birokrasi dirasakan masih berjalan lambat oleh masyarakat. Hal ini ditunjukkan antara lain dari masih rendahnya indikator-indikator penurunan tingkat korupsi dan perbaikan pelayanan publik, sebagaimana Tabel I. Menyadari akan tantangan birokrasi tersebut, Pemerintah menjadikan pemantapan pelaksanaan reformasi birokrasi sebagai salah satu prioritas pembangunan jangka menengah 2010-2014.
Salah satu langkah konkrit dari
pemantapan pelaksanaan reformasi birokrasi adalah penyiapan infrastruktur perundangan pembaharuan birokrasi. Payung hukum birokrasi yang ada saat ini adalah Undang- Undang No. 8 Tahun 1974 tentang Pokok- Pokok Kepegawaian sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang No. 43 Tahun 1999. Guna memantapkan reformasi birokrasi payung hukum yang saat ini ada tersebut perlu disempurnakan, salah satunya melalui penyusunan Rancangan Undang- Undang Aparatur Sipil Negara (RUU ASN).
Penyusunan UU ASN
Rancangan Undang-Undang Aparatur Sipil Negara merupakan inisiatif Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia (DPR RI). Penyelesaian RUU ASN sendiri masuk sebagai Program Legislasi Nasional (Prolegnas) RUU sejak Tahun 2012 dan berlanjut pada Tahun 2013. Sebelumnya pada Prolegnas 2011, RUU ASN masih diusulkan sebagai RUU tentang Perubahan Kedua atas Undang-Undang Nomor 8 Tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Kepegawaian.
Latar belakang inisiasi RUU ASN antara lain: (i) pengaturan kepegawaian di berbagai undang-undang, yaitu Undang- Undang No. 14 Tahun 2010 tentang Guru dan Dosen, Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, dan Undang-Undang No. 8 Tahun 1974 juncto Undang-Undang No. 43 Tahun 1999 tentang Pokok-Pokok Kepegawaian, (ii) Pegawai Negeri Sipil (PNS) belum dianggap sebagai sebuah profesi sehingga profesionalitas yang ditunjukkan melalui integritas dan kinerja belum terwujud secara nyata dan menyeluruh dalam praktik pelayanan publik, (iii) penetapan formasi PNS Pusat dan Daerah belum seluruhnya melalui analisis jabatan, analisis beban kerja, dan