BAB II PENGATURAN SANKSI PIDANA DALAM PERATURAN
A. Pengaturan Sanksi Pidana dalam Peraturan Daerah
2. Pola Jumlah atau lama (berat-ringannya) pidana
Praktik legislatif daerah selama ini, terdapat perkembangan dalam penentuan jumlah atau lamanya sanksi pidana dalam peraturan daerah, hal ini tidak dapat dilepaskan dari adanya penggantian Undang-undang Nomor 5 Tahun1974 tentang Pemerintahan Daerah yang lama dan digantikan dengan yang baru yakni Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. Kedua Undang-undang inilah yang menjadi dasar
perumusan sanksi pidana dalam Peraturan Daerah dalam dua masa waktu yang berlainan ini. Ketentuan sanksi pidana dalam Peraturan Daerah yang diatur berdasarkan Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974 adalah sebagai berikut:
“Peraturan daerah dapat memuat ancaman pidana kurungan paling
lama enam bulan atau denda sebanyak-banyaknya Rp 50.000,- (lima
puluh ribu rupiah) dengan atau tidak merampas barang tertentu untuk daerah, kecuali ditentukan lain dalam peraturan perundang-undangan”.
Sedangkan Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 Pasal 143 ayat (2) mengatur ancaman pidana dalam Peraturan Daerah adalah sebagai berikut:
“Peraturan Daerah dapat memuat ancaman pidana kurungan paling
lama enam bulan atau denda sebanyak-banyaknya Rp. 50.000.000,- (lima puluh juta rupiah)”.
Berdasarkan kedua undang-undang tersebut terlihat bahwa perumusan sanksi pidana kurungan maupun pidana denda dalam Peraturan Daerah ditentukan dengan menggunakan sistem sanksi maksimum.
Pola yang dianut oleh kedua Undang-undang tersebut mengikuti pola KUHP yang menganut sistem atau pendekatan absolut. Arti dari sistem atau pendekatan absolut ini adalah untuk setiap tindak pidana ditetapkan
pidana maksimum (dapat juga ancaman minimumnya) untuk setiap tindak pidana, penetapan maksimum pidana untuk tiap tindak pidana ini menurut Colin Howard sebagaimana dikutip Barda Nawawi Arief dikenal dengan istilah sistem indifinite atau sistem maksimum.39
Mengikuti pola KUHP tersebut, berarti pembentuk undang-undang beranggapan bobot atau tingkat keseriusan atau kualitas tindak pidana yang diatur dalam Peraturan Daerah tidak begitu serius. Hal ini didasarkan pada pendapat yang dikemukakan Barda Nawawi Arief bahwa masalah pemberian bobot dengan menetapkan kualifikasi ancaman pidana maksimumnya menunjukkan tingkatan atau gradasi nilai-nilai dan norma-norma sentral masyarakat dan kepentingan-kepentingan hukum yang dilindungi.40
Disisi lain, perumusan jumlah sanksi pidana kurungan dalam Peraturan Daerah tidak mengenal adanya minimum khusus sebagaimana yang diatur dalam Konsep KUHP dan beberapa undang-undang diluar KUHP. Ketentuan umum dan maksimum umum pidana kurungan dalam Peraturan Daerah mengikuti KUHP sebagai induknya. Untuk pidana kurungan minimum dan maksimum umumnya mengikuti ketentuan Pasal 19 ayat (1) KUHP yakni paling sedikit 1 hari dan paling lama 1 tahun. Maksimum khusus pidana kurungan dalam Peraturan Daerah yakni mengikuti undang-undang Pemerintahan Daerah di atas yakni 6 bulan.
39
Barda Nawawi Arief, Bunga Rampai Hukum Pidana, Op. Cit., hlm. 130-131. 40
Pidana denda tidak mengenal minimum khusus dan maksimum umum. Pidana denda hanya mengenal minimum umum dan maksimum khusus. Berdasarkan Pasal 30 ayat 1 (KUHP) minimum umum pidana denda sebesar
banya “25 sen” yang berdasarkan Undang-undang Nomor 18 Prp. Tahun
1960 dilipatgandakan menjadi 15 kali sehingga menjadi Rp. 3,75 (tiga rupiah tujuh puluh lima sen). Maksimum khusus pidana denda berbeda antara kejahatan dan pelanggaran. Untuk maksimum khusus pidana denda terhadap pelanggaran berkisar antara Rp. 225 (dulu 15 gulden) dan Rp. 75.000 (dulu 5.000 gulden), namun yang terbanyak hanya di ancam dengan denda sebesar Rp. 375 (dulu 25 gulden) dan Rp. 4.500 (dulu 300 gulden). Maksimum khusus denda untuk kejahatan berkisar antara Rp. 900 (dulu 60 gulden) dan Rp. 150.000 (dulu 10.000 gulden), namun ancaman pidana denda yang sering diancamkan ialah sebesar Rp. 4.500 (dulu 300 gulden).
Berdasarkan pola perumsan jumlah pidana yang telah diuraikan di atas, dapat diketahui bahwa ketentuan maksimum khusus pidana denda dalam Peraturan Daerah sebagaimana yang diatur dalam Undang-undanag Nomor 5 tahun 1974 yakni sebesar Rp. 50.000 ternyata masih dibawah maksmum khusus pidana denda yang dikenakan terhadap pelanggaran seperti yang di atur dalam KUHP yakni sebesar Rp. 75.000.
Perubahan ketentuan maksimum khusus pidana denda dalam peraturan daerah dari Rp. 50.000 berdasarkan UU Nomor 5 tahun 1974 kemudian
menjadi Rp 5 juta berdasarkan UU Nomor 22 tahun 1999 kemudian menjadi 50.000.000 berdasarkan UU Nomor 32 Tahun 2004 dapat dikatakan tidak menunjukkan adanya perubahan bobot atau kualitas delik pelanggaran Peraturan Daerah, melainkan hanyalah menyesuaikan dengan nilai mata uang rupiah yang berlaku saat itu. Ketentuan pidana denda ini memang pada kenyataannya cepat berubah karena erat kaitannnya dengan perubahan nilai mata uang yang berlaku pada saat itu.41 Hal inilah juga yang merupakan salah satu kelemahan dari stelsel pidana denda.
Perubahan jumlah pidana denda dalam kedua undang-undang tersebut juga tidak menjamin semakin efektifnya pidana denda. Dikemukakan oleh Barda Nawawi Arief, pembuat undang-undang yang hanya meningkatkan jumlah ancaman pidana denda bukanlah jaminan untuk dapat mengefektifkan pidana denda. Kebijakan yang perlu dipikirkan adalah kebijakan yang mencakup keseluruhan sistem sanksi pidana denda itu sendiri dan kebijakan pembuat undang-undang yang berhubungan dengan pelaksanaan pidana denda tersebut antara lain:
1. Sistem penetapan jumlah atau besarnya pidana denda; 2. Batas waktu pelaksanaan pembayaran denda;
3. Tindakan paksaan yang diharapkan dapat menjamin terlaksananya pembayaran denda dalam hal terpidana tidak dapat membayar dalam batas waktu yang telah ditetapkan;
4. Pelaksanaan pidana denda dalam hal-hal khusus (misalnya terhadap seseorang yang belum dewasa atau belum bekerja dan masih dalam tanggungan orang tua);
41
5. Pedoman atau kriteria untuk menjatuhkan pidana denda…42
Mengingat KUHP dan Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 yang menjadi acuan pembentukan Peraturan Daerah yang bersangkutan belum mengatur adanya ketentuan minimum khusus, maka ketentuan minimum khusus yang ada dalam Peraturan Daerah tidak dapat diberlakukan. Untuk memberlakukan ketentuan minimum khusus tersebut baru dapat dilaksanakan apabila diatur dengan undang-undang. Sebab apabila hanya diatur dengan Peraturan Daerah, berlaku asas peraturan yang lebih tinggi mengenyampingkan ketentuan yang lebih rendah apabila mengatur hal yang sama. Praktik legislatif daerah demikian tersebut kiranya perlu mendapat perhatian dikemudian hari apabila KUHP baru maupun undang-undang Pemerintahan Daerah yang baru telah terbentuk.