H UBUN GAN BI ROKRASI D EN GAN D EM OKRASI
D r a . D ARA AI SYAH , M .Si
Ju r u sa n I lm u Adm in isr a si N e ga r a Fa k u lt a s I lm u Sosia l da n I lm u Polit ik
Un ive r sit a s Su m a t e r a Ut a r a
Berbicara t ent ang birokrasi sering kali kit a asum sikan dengan urusan yang berbelit - belit , prosedur yang panj ang dan m em akan w akt u yang lam a, pokoknya selalu m endapat “ t anda” negat if dari pendengarnya. Hal ini akan m enj adi lebih t ransparan apabila k it a m em ant au birok rasi y ang berhubungan at au berurusan dengan organisasi form al, islam m aupun non islam , negeri m aupun sw ast a. Pem bahasan birok rasi selalu m enarik unt uk dibicarak an baik sebagai bahan diskusi m aupun sebagai bahan kaj ian ilm iah unt uk diperdebat kan dengan t uj uan m encari solusinya.
Apalagi t opik y ang ak an dik aj i ada hubunganny a dengan dem ok rasi sehingga m em erlukan suat u pem ikiran yang serius unt uk m enelaah dan m enilai akibat - akibat y ang t erj adi dan y ang dit im bulk an oleh ak si birok rat dalam k ont eks dem ok rasi y ang perlu diperbaik i.
Nam un apakah sudah m enj adi hal yang sulit direform bahw a birokrasi selalu m engham bat kem udahan, kem aj uan dan perkem bangan suat u sist em polit ik k hususny a m em perk ecil ruang gerak dem ok rasi. Tulisan ini m encoba m enj abark an birokrasi berkait an dengan dem okrasi dan m elihat posisi it u m elalui Re k on st r u k si. Oleh k arena it u lebih baik dij elaskan t erlebih dahulu apa birok rasi dan dem ok rasi it u Bagaim ana k ont ribusiny a t erhadap dem ok rasi Bagaim ana posisi birok rasi dengan dem ok rasi m elalui rek onst ruk si bagaim ana sit uasi problem at ik y ang t erj adi di I ndonesia dan st rat egi sepert i apa y ang dapat dit erapk an di I ndonesia sehingga ant ara birok rasi dan dem ok rasi bisa direk onst ruk si.
a . Kon se p Bir ok r a si
Dalam kam us Akadem i Perancis t ahun 1798, Birokrasi diart ikan : " k ek uasaan,pengaruh dan para k epala dan st ar biro pem erint ahan. Sedangk an m enurut k am us bahasa Jerm an edisi 1813, birok rasi di definisik an sebagai: " w ew enang at au k ek uasaan dari berbagai depart em en pem erint ahan.”
Birokrasi sebagai suat u sist em organisasi form al dim unculkan pert am a sekali oleh Max Weber pada t ahun 1947, m enurut nya birokrasi m erupakan t ipe ideal bagi sem ua organisasi form al. Ciri organisasi yang m engikut i sist em birokrasi ini ciri-ciriny a adalah pem bagian k erj a dan spesialisasi, orient asi im personal, k ek uasaan hirarkis, perat uran- perat uran, karir yang panj ang, dan efisiensi.
1984 : 26,32) . Organissasi m engopcrasikan prinsip- prinsip dasar hirarki k ant or dim ana ada garis- garis y ang j elas dari at asan dan baw ahan.
Menurut Herbert M.Levine, birokrasi kadang- kadang digunakan dalam suat u hal y ang direm ehk an, boleh dik at ak an art iny a canggung, t idak im aginat if, k ak u, dan para adm inist rat or pem erint ah y ang t idak efisien ( Herbert M.Lev ine, 1982 : 240) .
Birok rasi m em aink an peranan ak t if di dalam proses polit ik di k ebany ak an negara dan birok rasi m enggunak an bany ak ak t ifit as- ak t ifit as, diant arany a usaha-usaha paling pent ing berupa im plem ent asi Undang- Undang, persiapan proposal legislat if, perat uran ekonom i, lisensi dalam perekonom ian dan m asalah- m asalah profesional, dan m em bagi pelay anan k esej aht eraan ( Herbert M.Lev ine, 1.982: 241) .
Masyarakat didom inasi oleh para birokrat , dit ulis oleh Jam es Burnham t ahun 1941 y ang m enek ank an pent ingny a k elom pok m anaj erial di dalam perek onom ian, dan t idak ada pem isahan y ang t aj am ant ara k elom pok m anaj erial clan pej abat polit ik ( Mart in Albrow , 1989 : 100) Berdasark an t ulisan t ersebut Jam es m em beri persam aan ant ara k ek uasaan k elas para m anaj er dengan k elas para birok rasi negara.
Masy arak at y ang dibent uk dan diperint ah oleh para birok rat ak an m enj adi m asy arak at - m asy arak at birok rat is y ang nant iny a m asy arak at t ersebut ak an m enj adi birok rasi- birok rasi m asyarak at y ang pat uh dan t unduk pada pengaruh sik ap- sik ap dan nilai- nilai para birok rat , k arena adany a perubahan sik ap dari m asy arak at ak an bergant ung k epada pengaruh para birok rat . Hal ini ak an cepat m enj erat m asy arak at ak an runt uhy a nilai dem ok rasi sehingga ada suat u pert ent angan dengan nilai-nilai t ersebut y ang dianggap sebagai suat u problem a y ang m em erluk an pem ecahan.
b. Kon se p D e m ok r a si
Pada t ulisan ini perhat ian k it a t ert uj u pada m asalah birok rasi dan hubunganny a dengan dem ok rasi. Selam a m asih ada t ipe- t ipe pej abat negara dan seperangk at nilai y ang dianggap sebagai bagian inheren dalam dem ok rasi y ang sebenam y a. m ak a m asalah birok rasi dan dem ok rasi t idak ak an pernah berhent i.
Cara pandang t ent ang dem ok rasi dari w ak t u k e w ak t u m engalam i perkem bangan sej alan dengan sem akin kom pleksnya hubungan ant ar w arga. Kat a dem okrasi berasal dari bahasa Yunani, m enurut bahasa Yunani, definisi yang paling singk at t ent ang dem ok rasi adalah apa y ang diucapk an oleh Abraham Lincoln di Get t ysburg, Pensylvania, Arnerika Serikat t ahun 1863 yait u pem erint ahan dari r akyat , oleh r akyat , unt uk r akyat Esensi dar i dem okr asi adalah bahw a r akyat m em erint ah at au m elak uk an pem erint ahan oleh diriny a ( governm ent by t he people) ( m aj alah Koridor, 1994: 3,4) , dem ok rasi m agandung dua dim ensi k ont es dan part isipasi yang m enurut Robert Dahl m erupakan hal m enent ukan bagi dem okrasi. Dem okrasi j uga m engim plikasikan adanya kebebasan sipil dan polit ik yait u k ebebasan berbicara, m enerbit k an, berkum pul dan berorganisasi, y ang dibut uhk an bagi perdebat an polit ik dan pelaksanaan kam panye- kam panye pem ilihan it u ( Sam uel P. Hunt ingt on, 1995 : 6) .
Dem okrasi berart i libert e, egalit e, frat ernit e, dim ana ada kont rol yang efekt if. oleh w arga negara t erhadap k ebij ak an pem erint ah. Dav id Held m eny at ak an ada 7 prinsip ut am a peny elenggaraan negara berdasark an dem ok rasi y ait u:
2. m asyarak at secara perseorangan harus t erlibat dalam pem buat an k eput usan yang pent ing dalam art i m em ut uskan hukum - hukum publik dan m asalah-m asalah kebij aksanaan uasalah-m uasalah-m .
3. para penguasa berkew aj iban unt uk m em pert anggungj aw abkan t indakan-t indak anny a k epada m asy arak aindakan-t .
4. para penguasa harus bert anggung j aw ab k epada perw ak ilan dari m asyarak at . 5. para penguasa harus dipilih oleh m asyarakat .
6. para penguasa dipilih m elalui represent at if/ perw akilan dari m asyarakat dan 7. para penguasa harus bert indak sesuai dengan k epent ingan m asyarak at . ( prism a
No.4 t ahun XXI , 1992 : 32) .
Kalau kit a am at i m odel dem okrasi David Held diat as, m aka unt uk kasus negara berkem bang sepert i I ndonesia dem okrasi yang m uncul sangat bergant ung kepada perilaku elit polit ik dan st rukt ur budaya, ekonom i dan ideologi yang m enj adi anut an, khususnya dalam cara pandang t erhadap pem bangunan polit ik. Dem okrasi yang dapat m engham bat nilai- nilai kult ural m enurut seorang I ndonesianist Benedict R.O'G Anderson y ait u prinsip aj aran dem ok rasi pandangan Jaw a y ang sangat m em pengaruhi sist em polit ik dan proses dem ok rat isasi I ndonesia. Basis k ult ural dalam pem erint ahan Orde Baru di I ndonesia it u dapat dilihat dari bagaim ana hubungan ant ara elit polit ik dengan w arga negara sebagai hubungan ant ara k a w u lo
da n gu st i, ant ara kekuasaan di kalangan " w ong ghede dan w ong cilik” .
Usaha dem ok rat isasi m asih m em erluk an rent ang w ak t u y ang cuk up panj ang bagi lem baga- lem baga polit ik, rezim y ang m em erint ah, m aupun nilai m asy arak at ny a sendiri dalam m em aksim alkan upaya yang ada m enuj u iklim dem okrat isasi yang diidam - idam k an.
c. Kon t r ibu si bir ok r a si de n ga n D e m ok r a si
Kebany ak an orang m enganggap bahw a k onsep birok rasi sebagai adm inist rasi yang t idak efisien dan rasional, m encakup aplikasi krit eria evaluat if dan spesifikasi sifat nilai- nilai t ersebut ( Mart in Albrow ,1989 : 1 07) . Konsep birok rasi cendrung dianggap sebagai suat u aspek ancam an t erhadap dem ok rasi, apalagi k onsep birok rasi sebagai k ek uasaan y ang dij alank an oleh pej abat , k onsep ini diam at i secara serius k arena m endisk usik an t ent ang pej abat - pej abat negara y ang m enj alank an t uj uan- t uj uan dem ok rasi. Perlu dipert any ak an apak ah t indak an t ergant ung pada bagaim ana nilai- nilai dem okrasl I t u dit afsirkan dan m ana diant ara penafsiran it u y ang dipandang salah.
Fr ie dr ich da n Fin e r prihat in t erhadap m asalah k esesuaian prak t ek - prak t ek
adm inist rasi negara m odem dengan nilai- nilai dem okrasi, karena m ereka percaya bahw a bukan kekuasaan yang dij alankan pej abat yang m enim bulkan m asalah t et ap cara m enggunakan kekuasaan it ulah yang m enj adi m asalahnya, unt uk it u perlu dilihat bagaim ana m asing- m asing karakt erist ik ant ara birokrasi dan dem okrasi digunakan dalam usaha m endiagnosis dan m enyem buhkan m asalah yang t erj adi.
M a r t in Albr ow m em bedak an t iga posisi dasar t ent ang fungsi- fungsi pej abat
di negara dem ok rasi, y ait u
1. pej abat m enunt ut kekuasaan t erlalu besar dan perlu dikem balikan pada fungsinya sem ula.
2. pej abat benar- benar m erniliki kekuasaan dan t ugas yang sem akin besar sehingga j abat an t ersebut harus dij alank an secara bij ak sana .
Problem a yang harus dipecahkan unt uk dapat m enum buh kem bangkan dem ok rasi dengan m enem pat k an birok rasi secara k onsist en di dalam sist em polit ik.
Dalam sist em polit ik dem okrasi liberal yang beraw al dari Maklum at Wakil Presiden No.X t ert anggal 3 Nov em ber 1945. t erw uj ud k onfirm asi, dim ana polit ik yang ikut m enent ukan sosok adm inist rasi pem erint ah pada w akt u it u. Posisi infrast ruk t ur polit lk v is- a- v is suprast ruk t ur polit ik secara relat if lebih k uat , m encipt akan suat u sosok sist em polit ik bureau- nom ia ( Moelj art o Tj okrow inot o, 1996: 159) .
Menurut t eori, agar dapat m em aham i birok rat isasi dalam pem bangunan nasional, di I ndonesia t erlebih dahulu didek at k an m elalui 2 k onsep y ait u :
1. k onsep m asy arak at polit ik birok rat ik y ang dik em bangk an pert am a sek ali oleh Fred Riggs ( 1966) dan digunak an oleh Karl D.Jackson ( 1978) dalam k ont eks I ndonesia.
2. k onsep k apit alism e birok rat ik y ang dirum uskan oleh Wit t fogel ( 1957) .
Ber dasar kan konsep Jackson t er sebut m aka cir i- ciri pokok m asyar akat polit ik birok rat ik adalah :
1. lem baga polit ik y ang dom inan adalah aparat birok rasi
2. lem baga–lem baga polit ik lainnya, sepert i parlam ent er, part ai polit ik, dan kelom pok kepent ingan sem uanya lem ah dan t idak m am pu m elakukan kont r ol t erhadap birok rasi.
3. m asa diluar birokrasi secara polit is dan ekonom is pasif, sehingga m enyebabkan lem ahnya peranan part ai polit ik dan dam paknya sem akin m em perkuat peranan birok rasi.
Bert it ik t olak dari ciri- ciri t ersebut m ak a dapat k it a sim pulk an bahw a birok rasi di I ndonesia cendrung m endekat i k e t iga ciri t ersebut , sehingga perlu dipert any ak an k em am puan m asy arak at polit ik birok rat ik ini unt uk m elak sanak an pem bangunan ,t erut am a pem bangunan yang m am pu m engant isipasi dan m enahan gej olak- gej olak ekst ernal sehingga bisa m encapai t ingkat pert um buhan yang m em adai, yang dapat m endist ribusikan secara m erat a hasil dari perj uangan m asyarakat t ersebut .
Ada t iga k ecendrungan y ang dialam i oleh set iap birok rasi, y ait u pe r t a m a proses w eberisasi, y ait u suat u proses dim ana suat u birok sasisem ak in m endekat i t ipe ideal sebagaim ana dikem ukakan oleh Max Weber .Ke du a , proses parkinsonisasi yait u proses dim ana birok rasi cendrung m enuj u k edalam k eadaan pat ologis sebagaim ana pernah diduga k uat oleh C.Nort hcot e Parkinson Ke t iga , proses orw elisasi, yait u kecendrungan birokrasi sem akin m enguasai m asyarakat , unt uk birokrasi di I ndonesia agak ny a cendrung k e arah parkinsonisasi dan orw elisasi k et im bang k e arah w eberisasi.( Muhadj ir Effendy , dalam j urnal Best ari, j anuari- april 1995 : 27,28 ) .
d.D a m pa k Ke k u a sa a n Bir ok r a si Te r h a da p Kon disi D e m ok r a si
k ek uasaan birok rasi m enim bulk an pert any aan y ang m eny ebabk an para ilm uan m ulai berpikir. Adil dan perlakuan yang sam a bagi seluruh penduduk t ernyat a m em but uhkan seperangkat hukum yang kom pleks da perat uran- perat uran adm inist rat if, unt uk dapat berfungsi, set idak - t idak ny a m asyarak at harus m em berikan pengert ianny a k arena pada k eny at aanny a j um lah polisi t idak cuk up banyak di dalam m elakukan kont rol at as penerapan hukum , dengan dem ikian keadaan m enj adi sulit bila m asyarakat cendrung t idak m em at uhi hukum .
Dalam j angk a pendek, t ent u saj a birok rasi dapat m em erint ah m asyarak at t anpa Menim bulk an perlaw anan m erek a Nam un sebagaim ana k it a j uga pem ah belaj ar dari m asa lam pau, k erelaan y ang pert am a- t am a bersifat pasif pada ak him y a m em bangk it k an rasa k et idak berday aan. Hal ini k em udian dicet uskan dalam bent uk prot es y ang m engacauk an suasana. Apabila k it a m enunggu sam pai suasana it u benar- benar t erj adi, inilah y ang disebut ant it esis dem ok rasi.
Sedik it k epat uhan sudah m erupak an suat u k ondisi bagi dem ok rasi. Bila pem erint ah harus m em aksa kepat uhan yang sepenuhnya, hal ini berart i m engurangi dem okrasi.Kepat uhan t anpa syarat pada hakikat nya m enghindari krit ik dan k et idak sepak at an y ang m enj adi int i dem ok rasi ( Pet er M.Blau. Marshall. dan W..Meyer .1987: 202.203) .
Bila k it a lihat cont oh di I ndonesia, bahw a m asyarak at w aj ib paj ak ny a sudah lelah dengan seabrek perat uran yang harus dipat uhi. sehingga ada kesan t erpaksa unt uk m em enuhi kew aj iban perpaj akan, dan sulit m encipt akan m asyarakat yang sadar paj ak dalam sist em y ang dit erapk an unt uk m eningk at k an penerim aan negara. Pada dasam y a m asyarak at lebih m engingink an t ercipt any a k esadaran daripada kepat uhan. I barat seorang pencuri bert obat unt uk t idak akan m engulangi perbuat annya karena dia t akut kepada Allah ( sadar bahw a m encuri it u perbuat an dosa) , daripada t akut karena adanya ganj aran hukum an yang m enant inya, sehingga sulit unt uk m encapai t ahap m asyarakat yang " m arginal det t erence" . kalau m ent alnya m asih m ent al pencuri.
Nilai- nilai dem okrat is t idak saj a berart i t uj uan- t uj uan m asyarakat yang dit ent uk an oleh k eput usan m ay orit as. t et api j uga bahw a t uj uan- t uj uan t adi dit erapk an m elalui m et ode- m et ode efekt if y ang ada, y ak ni dengan m em ant apk an organisasi- organisasi sifat ny a y ang lebih birok rat is daripada berupa pengat uran secara dem ok rat is. Keberadaan birok rasi- birok rasi sem acam it u t idak m erusak nilai-nilai dem okrasi.
Jik a birok rasi berlebihan m ak a m asy arak at dirugik an k arena m asy arak at punya ot onom i yang t erbat as, karena freew ill t erbat as unt uk m asyarakat , karena belum t ent u y ang dilak uk an birok rat baik, baik j uga unt uk rnasy arak at . Birok rasi sulit unt uk direm karena ada dorongan dari dalam ( birokrat it u sendiri) at aupun dari luar sepert i :
1. dorongan polit ik, y ait u : t unt ut an dari rnasy arak at sehingga m em buat birok rasi m enj adi lebih besar peranannya, adanya t unt ut an negara sem akin berkem bang t erus, yang m em int a negara unt uk m enyelesaikannya dan m em int a negara m elayani hal t ersebut sebagai cont oh yait u negara yang dem okrat is.
2. dorongan ekonom i.
sebagai penggerak pem banggunanan nasional dan negara diasum sik an sebagai fungsi yang st rat egis...
Dem okrasi dan birokrasi sesungguhnya sangat diperlukan dalam proses pem bangunan suat u negara , ak an t et api sem ak in k uat birok rasi dalam negara m ak a ak an sem ak in rendah dem ok rasi dan sebalikny a sem ak in lem ah birok rasi m ak a ak an sem ak in t inggi dem ok rasi.
Gej ala t um buhnya birokrasi yang t erlarnpau kuat diungkapkan oleh Fred W Rigg k et ik a ia rnelak uk an penelit iam m odernisasi di Thailand y ang k em udian m uncul dengan k onsep " Bureaucrat ic Polit y " y ang m enggam bark an bet apa birok rasi di Thailand t elah m em asuki suat u j aringan kehidupan polit ik dan ekonom i yang sangat k uat y ang dilak uk an oleh negara t erhadap k ehidupan m asy arak at , dalam k onsep yang sam a Karl D.Jackson unt uk st udinya t ent ang birokrasi di I ndonesia, yang m enem pat kan birokrasi m elalui pem asukan nilai budaya m asyarakat yang dom inan sebagai suat u k ek uat an t ersendiri dalam m em pengaruhi sist em polit ik dan perilak u polit ik elit kekuasaan ( Karl D.j ackson. dalam Karl D.Jackson dan Lucian W.Pye, 1987: 4) .
Berdasarkan st udi Guelerm o O'Donnel bahw a negara t elah m uncul sebagai kekuat an polit ik yang t idak hanya relat if m andiri berhadapan dengan faksi- faksi elit pendukungnya sert a m asyaraklu sipil, t et api ia t elah m enj adi kekuat an dom inan yang m arnpu m engat asi keduanya. Ot orit arian Birokrat ik m em ang dicipt akan unt uk m elak uk an pengaw asan y ang k uat t erhadap m asy arak at sipil, t erut am a dalam upay a m encegah m assa rak y at di baw ah k et erlibat an polit ik y ang t erlam pau ak t if agar proses ak selerasi indust rialisasi t idak t ergangggu ( Guelerm o O'Donnel dalam Muham m ad AS Hik am , Jurnal I I m u Polit ik No.8, AI PI LI PI Jak art a 1991: 68) .
St udi Fred W Rigg t ent ang Bureaucrat ic Polit y dan Guelerm O'Donnel t ent ang Bureaucrat ic Aut horit arian nam pak ny a m enggarisbaw ahi bahw a dalam m asy arak at t ert ent u posisi birok rasi sudah berada di baw ah k ont rol polit ik k ek uasaan dalam rangka m endapat kan sum ber legit im asi polit ik m elalui sarana birokrasi. Jika dalam st udi Rigg birok rasi. berkolaborasi dengan k ek uasaan pem erint ah, m ak a m odel O'Donnell birok rasi it u t idak hany a berkolaborasi dengan k ek uasan t et api j uga m elibat k an diri ham pir di sem ua bidang k egiat an. Ket erlibat an negara t idak hany a dalam bidang poit ik form al, nam un m enj alar sam pai k epada k egiat an ekonom i sosial buday a t erm asuk j uga ideologi.
e .Re k on st r u k si Bir ok r a si da n D e m ok r a si M e la lu i Be be r a pa Pe n de k a t a n .
Modal k ebij ak an m erupak an pendekat an y ang ak an dipak ai dalam m erekonst ruksi birokrasi dan dem okrasi. Allison m endeskripsikan 4 m odel kebij akan yait u :
1 . Sy n opt ic M ode l, m erupak an m odel y ang ideal dengan m elihat proses k ebij ak an
sebagai suat u proses y ang sangat rasional dim ana policy m ak er at au ak t or- ak t or yang t erlibat dalam proses kebij akan dianggap m em iliki persepsi yang j elas t ent ang t uj uan y ang ak an dicapai ( Charles H Lev ine, B.Guy Pet ers, Frank J. Thom pson, 1990 : 82) .Para ak t or polit ik bisa m enilai k onsekuensi- k onsekuensi posit if dan negat if, cont ohnya : kebij akan pengent asan kem iskinan, adanya k esadaran para ak t or dalam birok rasi sehingga m engam bil nilai t ert ent u y ang siap dim aksim alkan pem erint ah. Dalam hal ini birokrasi t idak hanya penerim a k ebij ak an dari pej abat - pej abat polit ik, t et api t urut m elak uk an k ebij ak an berupa t indak an m em bela si m iskin sebagai suat u pert anda m erek onst ruk si dem ok rasi, hat ini m enandak an bahw a birok rasi buk an pem erint ahan rak y at t et api m engem balikan peran negara sebagai arbit er ( perant ara) .
2 . M ode l I n cr e m e n t a l, m er upakan kebij akan yang dim ulai dengan m elihat
k ebij ak an y ang ada, apa y ang m enj adi t ant angan m asa depan, apa perlu kebij akan direvisi at au direform . Proses kebij akannnya sering kali t idak dim ulai dari t it ik nol k arena selalu dim ulai dengan k ebij ak an y ang ada sehingga st andard operat ing procedurenya t erlalu kuat .
3 . M ode l Ga r ba ge Ca n , m er upakan kebij akan yang m encar i t uj uan yang past i,
ak an t et api hubungan ant ara t uj uan dan k ebij ak an- k ebij ak an ut am a t idak selalu j elas. Pendekat an ini sering j uga disebut organisasi anark i, m enurut m odel ini hasil pem buat an keput usan secara kebet ulan dipengaruhi 4 kom ponen yait u : para part isipan, solusi, m asalah- m asalah dan kesem pat an unt uk m em ilih ( Charles H.evine,B.Guy Pet ers,Frank J. Thom pson, 1990 : 83,84)
4 . M ode l Bir ok r a t ik Polit ik , m erupak an proses pengam bilan k eput usan dalam
m elibat kan banyak akt or/ kelom pok- kelom pok kepcnt ingan yang m asing- m asing punya nilai at au kepent ingan sendiri, punya agenda m asing- m asing, m em perj ungkan at au m em bangun st rat egi- st rat egi sendiri dengan koalisi, bergaining at au kom prom i sesuai dengan t uj uan yang ia m iliki.( Charles H.Lev ine,B Guy Pet ers,Frank J.Thom pson,1990: 84) .
Berdasark an beberapa m odel y ang dit aw arkan, j ik a k it a m engacu k e negeri sendiri yait u I ndonesia, m aka ada kecendrungan kit a m em akai m odel I ncrem ent al, dim ana t erlalu bany ak prosedur dan st andard operat ing procedure t erlalu dinom orsat ukan at au dij adikan sebagai salah sat u inst rum en yang digunakan oleh pem erint ah pusat . Pem buat an k eput usan- k eput usan poit ik nasional am at didom inasi oleh pem erint ah dan k esan sepert i it u suk ar dibant ah.
f. Sit u a si Pr oble m a t is ya n g t e r ia di di I n don e sia .
Problem a birok rasi y ang m elanda negara I ndonesia dengan adany a pelaksanaan perat uran dan j uga yang sem akin banyak, kurang m am pu m endorong em pow ering m asy arak at k arena birok rasi m elihat m asy arak at dari k aca m at a bagaim ana m asy arak at m elak sanak an perat uran dan buk an m elihat bagaim ana inisiat if m asy arak at it u sendiri sehingga ada k esan pem ak saan y ang dapat m enim bulkan benih- benih konflik yang m engakibat kan rakyat sebagai law an dari birok rasi. Padahal seharusny a birok rasi bek erj a unt uk rak y at , k arena hidupny a dari gaj i yang diperoleh dari paj ak rakyat dan bukan m alah m enj adi alat unt uk m enekan r akyat .
Sum arlin dan Saleh Affif ket ika beliau- beliau t ersebut m enj adi Ment eri Penert iban Aparat ur Negara pada Kabinet Pem bangunan I ,I I dan I I I . Ment eri Em il Salim berhasil m engadak an reform asi pada organisasi dan t ala k erj a depart em en, Ment eri Sum arlin m engadakan reform asi pada sist em rem unerasi pegaw ai negeri, dan Ment eri Saleh Affif m engadak an reform asi unt uk m enggairahk an k egiat an ekonorni m elalui serangk aian k ebij ak an deregulasi. Reform asi t ersebut dapat dilak sanak an w alaupun pada kurun w akt u t ersebut birokrasi I ndonesia secara um um m asih konservat if dan belum t erbuk a t erhadap perubahan. Nam un, reform asi t ersebut belum m am pu m encipt akan suat u snow ball reform asi adm inist rasi yang t erus sust ainable dan akhirnya m am pu m encipt akan sist em adrninist rasi yang handal dan dapat bargaining m endukung pem bangunan ekonom i polit ik ( Sofian Effendi, dalam orasi ilm iah yang disam paik an pada k uliah perdana program MAP UNT AG, 1994 : 3) .
Kurang berhasilnya reform asi adm inist rasi di I ndonesia selam a kurun w akt u PJPT- 1 ini nam pak ny a dipengaruhi paling t idak oleh 2 fak t or :
1. kuat nya dom inasi ekonom i perencanaan pem bangunan nasional, sehingga reform asi adm inist rasi t idak pernah m enj adi fok us perhat ian t et api hany a sebagai pendukung pem bangunan ekonom i .
2. belum nam pak adany a m inat y ang cuk up besar dik alangan para pim pinan organisasi polit ik m engenai reform asi adm inist rasi, aliansi yang kuat ant ara birok rasi dan organisasi polit ik, t erut am a m elalui pengaruh j alur- j alur A dan B di Golkar, t elah m enim bulkan polit isasi birokrasi yang berlebihan, yang m enim bulkan dorongan yang kuat pada birokrasi yang cendrung lebih m em pert ahank an st at us- Quo daripada reform asi. Sepert iny a m endengar k at a reform asi, para birok rat agak alergi k arena day a inovasi k aum birok rat dipengaruhi oleh adv ok asi dari para pim pinan polit ik y ang harus diy ak ini m elalui reform asi t ersebut .
Reform asi adm inist rasi perlu dilancark an sebagai bagian dari pem bangunan polit ik. Bila aparat ur adm inist rasi m am pu m endukung pem bangunan nasional, m aka dapat t ercipt a sist em t ersebut sehingga m am pu m enduk ung dem ok rat isasi polit ik, liberalisasi dan indust rialisasi ekonom i I ndonesia.
g. St r a t e gi Bir ok r a si y a n g D it e r a pk a n D i I n don e sia m e la lu i Con t oh k a su s Re for m a si Pe r pa j a k a n .
Posisi saling berhadapan ant ara birokrasi yang m ew akili lem baga negara dengan civ il societ y y ang berada pada posisi m asyarak at , m erupak an bagian y ang t idak dapat t erpisahk an dari upay a m encari w ilay ah dinam ik a dari st udi pem bangunan polit ik yang akan m eningkat kan kehidupan polit ik ideal yang dem ok rat is.
Melalui t ulisan ini ada st rat egi posit if yang dapat m em perbaiki kelem ahan birokrasi m enuj u dem okrasi di I ndonesia dengan m engam bil cont oh yang pem ah t erj adi di I ndonesia y ait u Pelak sanaan Reform asi Perpaj ak an.
Pada dasarnya pem ungut an paj ak rnerupakan perw uj udan at as kew aj iban kenegaraan dan part isipasi anggot a m asyarakat dalam m em enuhi keperluan pengelolaan negara dan pem bangunan nasional, dem i t ercapainya keadilan sosial dan kem akm uran yang m er at a.
Pe r t a m a . perat uran- perat uran paj ak y ang beranek a ragam , sehingga m enim bulk an k esan m em bingungk an dan bahk an t erdapat pem bebanan paj ak berganda.Ke du a pelak sanaan k ew aj iban perpaj ak an sangat t ergant ung pada aparat perpaj ak an, sehingga m enim bulkan kecendrungan m asyarakat w aj ib paj ak kurang t urut bert anggung j aw ab dalam m em ik ul beban negara y ang pada hak ik at ny a unt uk k epent inganny a sendiri dalarn berm asy arak at , bernegara dan berpem erint ahan. Ke t iga . t erdapat berbagai j enis paj ak sehingga m enim bulk an k et idak j elasan bagi m asyarakat dalam m em enuhi kew aj ibannya.Ke e m pa t . t erdapat berm acam - m acam t arif paj ak baik unt uk perorangan m aupun unt uk perseroan, Ke lim a . t ingginy a t arif-t arif arif-t ersebuarif-t sehingga m enim bulkan rangsangan unarif-t uk m enghindari paj ak m ela1ui berbagai cara. Ke e n a m . t at acara pem ungut an paj ak y ang berbelit - belit .
Dar i keenam kelem ahan yang t er j adi pada sist em yang lam a, m aka dalam m eny usun sist em y ang baru, diperhat ikan saling k et erkait an ant ara t iga unsur pok ok pem ungut an paj ak . Ket iga unsur t ersebut adalah k ebij ak sanaan, huk um perpaj ak an dan adm inist rasi perpaj akan. Kebij aksanaan perpaj akan m erupakan pem ilihan unsur- unsur t ert ent u dari berbagai alt ernat if yang didasarkan at as sasaran yang ingin dicapai. Pem ilihan unsur- unsur t ersebut berkenaan dengan subyek paj ak, oby ek paj ak , t arif paj ak dan prosedur paj ak ..Hal y ang k edua, adalah huk um paj ak at au hukum fiskal yait u keseluruhan perat uran yang m eliput i w ew enang pem erint ah unt uk m engam bil kekayaan seseorang dan m enyerahkannya kem bali kepada m asy arak at m elalui Kas Negara. Sedangk an adm inist arsi perpaj ak an adalah cara-cara dan prosedur pengenaan sert a pem ungut an paj ak , dim ana y ang bert indak sebagai pelak u adm inist rasi paj ak di I ndonesia adalah Direk t orat Jendral Paj ak , Direkt orat j endral Bea dan Cukai sert a Direkt orat Jendral Monet er.
Pada sist em lam a, sasaran perpaj ak an sem at a- m at a unt uk pem erint ah penj aj ah Belanda dengan berkedok pengisian k as negara t et api ny at a- ny at a digunakan unt uk kepent ingan kolonial..
Dari paparan di m uka , t am paklah bahw a sesungguhnya pada m asa lalupun t elah ada upay a- upay a unt uk m engadak an pem baruan sist em perpaj ak an, hany a saj a sit uasi dan kondisinya belum m em ungkinkan, baik karena kem ungkinan m endapat t ant angan dan ant ipat i dari rak y at y ang m em ang t elah lam a m engalam i t raum a dan sindrom e paj ak pada m asa penj aj ahan, m aupun karena m enyusun sist em y ang barn t idak lah m udah.
Dalam rangka m em ecahkan problem at ik yang t erj adi pada w akt u it u, m aka para pem ikir ekonom i I ndonesia pada t ahun 1980- 1981 sudah m engenal pokok-pok ok dan hasil dari m isi- m isi pem baruan perpaj ak an di beberapa negara. Pada aw al t ahun 1981, diarnbil Beberapa keput usan t ingkat m ent eri dalam hal st rat egi dan t eknik unt uk pem baharuan perpaj akan I ndonesia, yang dalam banyak hal, k eput usan- k eput usan t ersebut m enggam bark an pem anfaat an hasil- hasil k egiat an yang sej enis di negara- negara lain.Keput usan it u dikelom pokkan dalam 8 langkah k ebij ak an sebagai berik ut :
Langkah pert am a, para m ent eri bidang Ekonom i Keuangan dan lndust ri ( EKUI N) sert a beberapa anggot a lem baga perek onom ian m em pert im bangk an bahw a rencana pem baruan perpaj akan di I ndonesia dengan m enggunakan bat asan t ahunan dan bukan bulanan.
Langkah kedua, m enuangkan kebij akan perpaj akan ke dalam suat u konsep dalam bent uk perundang- undangan yang ket at ..
diant aranya dari j aj aran Direkt orat Jenderal Paj ak. Kom isi t ersebut berfungsi m engarahkan, m engaw asi dan berperansert a langsung dalam penelit ian yang dilakukan oleh t im t enaga ahli asing yang m ungkin akan digunakan.
Langkah keem pat , m engharuskan agar usaha persiapan ini dilakukan secara biasa saj a t anpa publikasi besar- besaran , nam un t et ap rnem perhat ikan berbagai pendapat dari k elom pok- k elom pok y ang ada dalam m asy arak at , baik k alangan pem erint ahan, sw ast a m aupun para ilm uw an dari berbagai disiplin ilm u.
Langk ah k elim a, m eny iapk an lat ihan dan pendidikan bagi para pej abat perpaj ak an, baik it u pendidikan form al m aupun pendidikan inform al unt uk m em ulai kaderisasi pej abat paj ak y ang t erlat ih baik.
Langk ah k eenam , k ebij ak sanaan unt uk m em ulai sist em perpaj ak anan y ang baru secara keseluruhan t anpa sedikit pun m engam bil bagian- bagian dari sist em yang lam a.
Langkah ket uj uh, m em perluas w aw asan pem baharuan sist em perpaj akan sehingga m encak u bidang- bidang y ang sebelum ny a t idak m erupak an oby ek paj ak .
Langkah kedelapan, m enerapkan langsung hasil dari t iap- form ulasi t anpa m enunggu laporan hasil k eseluruhan pak et ny a.( Salam un A. T., 1990 : 43,44,45) .
Dalam rangka pengkaj ian m asalah pem baruan sist em perpaj akan di I ndonesia, t elah diundang t enaga ahli dan t okoh- t okoh t erkem uka yang sangat berpengalam an dan bereput asi I nt em asional dalam bidang perpaj ak an, baik dari luar m aupun dalam negeri unt uk m em berikan pengalam annya sekaligus m enguj i konsep pem baruan sist em perpaj ak an di I ndonesia.
Sepert i t elah dij elaskan, di sam ping t enaga ahli ekonom i dan huk um . Diperluk an j uga t enaga- t enaga ahli dalam bidang- bidang lain sepert i ahli adm inist rasi perpaj ak an ak unt an, dan ilm u t ek nologi k om put er dalam pek erj aan st udi pem baruan sist em perpaj ak an di I ndonesia. Keikut sert aan para ahli t ersebut baik ak adem isi m aupun para profesional dan pej abat y ang berw enang di dalam negeri dim aksudkan unt uk m em peroleh proses dan pem ecahan m asalah dalam pengerj aanny a, disam ping t im pengarah ada lagi t im y ang dibent uk oleh Depart em en Keuangan, Direkt orat Jendral Paj ak dan Tim dari Luar Depart em en Keuangan.
Set elah sam pai rancangan t ersebut k e DPR, selam a proses pem bahasan di DPR bany ak pihak dari berbagai disiplin ilm u. k alangan m asy arak at dan berbagai sudut pandang y ang m em berikan t anggapan, saran dan j uga k rit ik t aj am . Dari banyak t anggapan spont an yang m uncul pada hari- hari paert am a pengaj uan RUU ke DPR, secara j uj ur harus diak ui bahw a sebagian besar m enek ank an pent ingny a m ent al aparat ur paj ak m endapat perhat ian pem erint ah. Dari para anggot a DPR y ang pada um um nya dikenal sebagai t okoh- t okoh m asyarakat yang vokal, sehingga diharapk an t im bul k esadaran, pengert ian dan pem aham an y ang t ulus, m engenai m ana yang benar dan m ana yang salah. m ana yang haq dan m ana yang bat hil.
Meskipun seringkali didengungkan m asalah kebersam aan dan dem okrasi di dalam organisasi Direk t orat Jendral Paj ak t api k eny at aanny a k ek uasaan lebih dit ent ukan oleh landasan rasional sehingga m asalah organisasi harus didahulukan daripada m asalah pribadi.
k epent ingan pribadi di at as k esej aht eraan um um , j uga m em buat k ebij ak an dan m engim plem ent asik anny a berat sebelah ( LV .Carino,Baut ist a dk k , 1993 : 119 - 140) . Berdasarkan pengalam an sej arah, t elah t erbukt i bahw a usaha birokrasi unt uk m erek onst ruk si dem ok rasi t idak bisa lepas dari polit ik publik, ini t idak ak an j adi persoalan bila birok rasi t et ap dipandang sebagai inst rum en negara, sehingga k ek uasaan k epem im pinan polit ik m am pu m em buat birok rasi bert anggung j aw ab t erut am a alas dasar k epent ingan publik. Responsiv e t erhadap t unt ut an rak y at , dim ana kekuat an- kekuat an sosial dan negara m engarahkan birokrasi kesana, sehingga m am pu m endorong birokrasi unt uk m eningkat kan responsivit as m ereka t erhadap k einginan rak y at …
D AFTARPUSTAKA
Ar fa n i N oe r Riz a ( 1996) , Dem ok rasi I ndonesia Kont em porer, Jak art a: Raj a
Grafindo Persada.
Osbor n e D a v id, Gaebler Ted ( 1995) , Mew irausahak an Birok rasi, Jak art a: PT Teruna
Grafica Press
At m ow a sit o, Su t e j o, D r ( 1994) , Dem ok rasi: Suat u t inj auan Deskrift if dan k om parat if dalam j urnal k oridor No 1 Volum e 1 April 1994: Yogy ak art a, Hlm .4- 8..
Ba u t ist a V ict or ia .A, Allile r Con ce pcion .M a .P, Re y e s, D a n ilo. R, Ta pa le s, Pr ose r pin a .D , ( 1993) , I nt roduct ion t o Public Adm inist rat ion in The Philippines: A
Reader, Philippines: Universit y of t he Philippines Press, hlm .119- 140.
Blau, Peter M, Meyer ,Marshall W. (1987
) , Birok rasi dalam Masy arak at Modern, Jakart a: ill- Press, hlm .206- 223.Ca r in o, Le divin a V. ( 1984) , Bureaucracy for Dem ocracy : The Dy nam ics of
Execut ivea and Bureaucracy I nt eract ion During Gov ernm ent al Transit ions, Manila: CPA Universit y of t he Philippines.
D a v id H e ld ( 1990) , Models of Dem ocracy dalam Am ir Sant oso, Prism a No 4 t ahun
XXI ,1992, Jak art a: LP3ES, hlm .32.
D e n h a r dt ,Robe r t .( 1984) , Theories of Public Organizat ion, Mont erey,
CA: Brooks/ Cole Publishing Com pany . hlm .26,3
Effe n dy , M u h a dj ir ( 1995) , Birok rasi Pem erint ahan Meny ongsong Era Pasar Bebas:
Dari Bossy At t it ude k e Servicer Minded ( sebuah Rev iew ) , dalam Jum al Best ari, lanuari- April, Yogy ak art a, hlm .27,28
Effe n di, Sofia n ( 1994) , Dem ok rat isasi, Ket erbuk aan Ekonom i Dan Reform asi
Adm inist rasi: Arah Kebij ak an Pada PI P 2 , disam paik an pada orasi ilm iah dalam rangka kuliah perdana Program MAP, UNT AG Surabaya.
H ik a m , M u h a m m a d AS. ( 1991) , Negara Ot orit er Birok rat ik dan Redem ok rat isasi:
Sebuah Tinj auan Krit is dan Beberapa St udi Kasus, dalam Jurnal I I m u Polit ik No 8, Jak art a: AI PI - LI PI , hlm .68.
H u n t in gt on , Sa m u e l.P ( 1995) , Gelom bang Dem ok rat isasi Ket iga, Jak art a: PT
I nt erm asa Press, hlm .4- 10.
Ja ck son , Ka r l D a n d Py e , Lu cia n W ( 1987) , Polit ical Pow er and Com unicat ions in
I ndonesia, California: Universit y of California Press, hlm .4.
Le v in e ,.Ch a r le s..H , Pe t e r s.Gu y .8 , & Th om pson . Fr a n k .J ( 1990) , Public
Adm inist rat ion: challenges, Choices, Consequences, Glenview : illinois London: A Div ision of Scot t , Foresm an and Com pany , hlm .81- 100.
M oe lj a r t o, Tj ok r ow in ot o, Pr of.D r ,M P A ( 1996) , Pem bangunan Dilem a dan
Tant angan. Yogy ak art a: Pust ak a Pelaj ar Offset Press, hlm .158- 161.
