1 | A k a d e m i I l m u P e n g e t a h u a n I n d o n e s i a
Tantangan Defisit “Governance” 2021
Hanya dengan keberanian dan ketegasan dalam menempuh tiga langkah transformasi itu akan terwujud ASN yang dapat mengatasi governance deficit dan mampu menjadi ASN yang siap menghadapi berbagai krisis.
Tahun 2020 oleh harian ”Kompas” ditahbiskan menjadi Tahun Bersyukur karena banyak bangsa mampu bertahan dan oleh Yudi Latif ditabalkan sebagai Tahun Pengharapan.
Bagi jutaan aparatur sipil negara (ASN) dan pegawai honorer yang menunggu dengan penuh harapan bertahun-tahun, 2021 merupakan tahun tantangan. Paling tidak ada tiga tantangan besar mengadang profesi ASN Indonesia yang bertugas menggerakkan manajemen pemerintah negara ini.
Pertama, pandemi Covid-19 yang berkembang menjadi masalah kesehatan masyarakat terbesar di banyak negara termasuk Indonesia. Indonesia dengan 270,2 juta penduduk, yang terpapar sudah 1,066 juta orang, dengan mortalitas sebesar 29.728 orang atau hampir 3 persen. Adapun Vietnam dengan penduduk 96,4 juta, serta 1.767 kasus positif dan mortalitas 35 orang, jelas menunjukkan governance yang lebih sigap menghadapi pandemi.
Kedua, kontraksi ekonomi nasional karena pengendalian aktivitas dan mobilitas penduduk yang dilakukan pemerintah di semua negara yang terserang pandemi virus korona. Ketiga, turunnya daya saing global Indonesia dua tahun berturut-turut, 2018 dan 2019, menunjukkan program reformasi birokrasi selama 52 tahun belum cukup berhasil membangun sosok ASN yang tangguh, kuat, dan mampu menghadapi ketiga tantangan itu secara efektif.
“Bukan hanya Indonesia yang terlambat menyiapkan profesi ASN menghadapi tantangan atau berbagai krisis yang dihadapi bangsanya.
Akan tetapi, bukan hanya Indonesia yang terlambat menyiapkan profesi ASN menghadapi tantangan atau berbagai krisis yang dihadapi bangsanya. Rolf Alter, Direktur Public Governance and Regional Development OECD, dalam tulisannya ”Governance Deficit” mengungkapkan, negara-negara G-20, yang Indonesia adalah salah satunya, kurang siap menghadapi krisis multidimensional akibat pandemi Covid-19 yang melanda 219 negara dan teritori.
Secara global, 102,8 juta penduduk terpapar, 2,2 juta meninggal, dan terjadi 200.000-an kasus baru setiap hari. Perumusan kebijakan dan implementasinya di G-20 kalah cepat dibandingkan kecepatan krisis di negara-negara itu. Kondisi inilah yang disebut governance deficit.
Di Indonesia, justru saat bangsa ini sangat perlu kemampuan dan kepiawaian ASN untuk menghadapi tiga tantangan besar tadi, dan transformasi ASN meningkatkan kekuatan dan kemampuan profesional yang diperlukan, justru ada pihak yang melakukan langkah-langkah
2 | A k a d e m i I l m u P e n g e t a h u a n I n d o n e s i a yang dapat memperparah governance deficit melalui inisiatif merevisi UU Nomor 5 Tahun 2014 untuk membubarkan Komisi Aparatur Sipil Negara (KASN), memecah belah 4,3 juta ASN plus 2 juta pegawai honorer menjadi ASN pusat dan ASN daerah.
Inisiatif tersebut kabarnya atas permintaan satu kementerian yang sejak awal menentang penyusunan UU ASN. Padahal, adanya dua kategori ASN itu pasti akan melemahkan peran ASN sebagai unsur perekat persatuan bangsa dan negara.
Sejak 1968, pemerintah telah melakukan reformasi birokrasi dan sampai 2020 telah mengangkat 19 menteri untuk memimpin Kementerian Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi (PAN/RB). Walaupun telah 52 tahun berjalan, program reformasi belum berhasil menjadikan ASN siap menghadapi krisis yang sedang kita hadapi, yaitu pandemi Covid-19.
Reformasi birokrasi lamban
Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJMN) 2019-2024 menjadikan program reformasi birokrasi menjadi salah satu prioritas, dengan tujuan mewujudkan ASN seperti negara-negara ASEAN dan BRICS (Brasil, Rusia, India, China, Afrika Selatan).
Waktu mengumumkan Program Kabinet Kerja jilid 2, Presiden Joko Widodo menjelaskan program reformasi birokrasi lima tahun ke depan akan difokuskan pada: (1) peningkatan mutu dan kapasitas ASN; (2) reformasi perencanaan, penganggaran, dan akuntabilitas birokrasi; (3) reformasi kelembagaan birokrasi yang efektif dan efisien; (4) percepatan sistem pemerintahan berbasis elektronik; dan (5) reformasi pelayanan publik.
Walaupun telah 52 tahun berjalanan, program reformasi belum berhasil menjadikan ASN siap menghadapi krisis yang sedang kita hadapi, yaitu pandemi Covid-19.
Sejak tahun pertama pemerintahan Jokowi, pelaksanaan beberapa quick-wins dalam subbidang aparatur negara berjalan sangat lamban karena dilakukan secara bottom-up dan kurang terintegrasi secara baik dengan sasaran RPJMN ataupun sasaran 12 pilar daya saing global yang digunakan sebagai kompas pembangunan nasional oleh banyak negara maju dan berkembang. Ke depan, kegiatan quick-wins pada kementerian/lembaga/pemda perlu dipertajam keterkaitannya dengan kegiatan 12 pilar dalam Global Competitiveness Report. Pada pilar 1, misalnya, kegiatan reformasi birokrasi yang dapat memperkuat kelembagaan pemerintah justru menjadi faktor penyebab governance deficit karena belum terjadi perubahan etika ASN yang cukup signifikan.
Semangat ”business as usual”, dan sistem perbendaharaan yang tetap mengutamakan ”realisasi anggaran” serta sudah ditinggalkan di banyak negara tetap digunakan sehingga menyebabkan inefisiensi penggunaan APBN/APBD.
Kebijakan zero growth tiga tahun berturut-turut dan tiga tahun moratorium pengangkatan pegawai oleh pemerintah telah menimbulkan dua masalah baru di bidang ASN. Pertama, terjadinya penuaan pada pegawai ASN yang akan mengganggu kelancaran suksesi pada 440.000 jabatan pimpinan ASN.
3 | A k a d e m i I l m u P e n g e t a h u a n I n d o n e s i a Kedua, ancaman tsunami pensiunan karena lebih dari 40 persen ASN berusia di atas 51 tahun. Kalau dalam lima tahun mendatang jumlah pensiunan pegawai mencapai 1,5 juta orang, beban anggaran untuk menyubsidi pembayaran pensiun bagi empat juta pensiunan dengan sistem defined benefit akan sangat besar, lebih dari 95 persen yang dibebankan pada APBN/APBD.
Kebijakan pemerintah mengurangi pengangkatan PNS enam tahun berturut-turut tanpa disadari menyebabkan memburuknya rasio pegawai/penduduk Indonesia ke salah satu level terendah di Asia. Pada 2017, rasio pegawai per penduduk Indonesia hanya 1 per 61, jauh di bawah rasio normal 1 per 50 penduduk. Rasio ASN per penduduk yang 20 persen di bawah rasio standar ini pasti menyebabkan rendahnya mutu pelaksanaan layanan publik, terutama layanan pendidikan dan kesehatan.
Beberapa hari lalu, Mendikbud menyatakan saat ini Indonesia kekurangan guru dan tenaga pendidikan sejumlah 1.021.000 guru pada 2020. Untuk mengatasi sementara kekurangan ini, pemda mengangkat guru non-PNS dengan gaji jauh di bawah ASN sehingga mutu pendidikan lulusan SD dan SLTP sangat rendah.
Hal ini ditunjukkan oleh nilai tes PISA 2018 yang berhasil dicapai murid SD Indonesia, yaitu 371, jauh di bawah skor rerata negara-negara OECD yang mencapai 417. Skor tertinggi 555 dicapai China, disusul Singapura 549, dan Makau 525. Dalam matematika, skor PISA Indonesia 379 dan Sains 396. Skor matematika tertinggi dicapai China, yakni 591, dan Singapura 569. Padahal, anggaran pendidikan kita sudah mencapai 20 persen dari APBN dan APBD.
“Ini menunjukkan bahwa aparatur sipil negara Indonesia mengalami governance deficit seperti dialami negara-negara G-20.
Kelembagaan manajemen ASN
Global Competitiveness Report 2020 yang dikeluarkan Forum Ekonomi Dunia (WEF) menunjukkan efektivitas pemerintah mengalami penurunan tajam sebesar 14 peringkat, dari peringkat 50 dari 140 negara menjadi 64 dari 141 negara. Ini menunjukkan bahwa aparatur sipil negara Indonesia mengalami governance deficit seperti dialami negara-negara G-20. Penelusuran lebih lanjut terhadap faktor penyebab terjadinya defisit merujuk pada tiga faktor pendorong efektivitas pemerintah, yaitu: (1) rendahnya mutu SDM 4,3 juta ASN, (2) adanya intervensi politik dalam manajemen SDM ASN, (3) besarnya inkonsistesi dalam kebijakan publik, dan (4) tingginya pelanggaran etika jabatan publik.
Semua itu merupakan titik lemah ASN Indonesia beberapa tahun mendatang. Untuk itu, pemerintah harus melakukan perubahan mendasar untuk mewujudkan ASN yang responsif dan kolaboratif, bersih dari praktik KKN, dan bebas dari intervensi politik.
Inisiatif DPR dan salah satu kementerian untuk merevisi UU No 5/2014 dengan tujuan membubarkan KASN akan menimbulkan beban tambahan dalam pembangunan salah satu program pemerintah, yaitu National Talent Pool, untuk menemukan dan mengembangkan
4 | A k a d e m i I l m u P e n g e t a h u a n I n d o n e s i a secara sistematis kader terbaik guna mengisi 440.00 posisi jabatan pimpinan tinggi di semua instansi pemerintah.
Demikian pula, pendidikan dan pelatihan untuk menyemaikan etika jabatan publik, nilai dasar, dan internalisasi disiplin ASN kepada 200.000-250.000 calon aparatur sipil negara setiap tahun akan terhambat karena kurangnya tenaga instruktur.
Selain itu, pemisahan ASN menjadi ASN pusat dan ASN daerah di bawah koordinasi kementerian yang berbeda, seperti tersirat dalam DIM yang disusun kementerian yang mendukung usul DPR untuk membubarkan KASN jelas akan melemahkan fungsi ASN sebagai perekat dan pemersatu NKRI.
Untuk mewujudkan ASN yang bebas intervensi politik, pemerintah perlu mengubah program reformasi yang bersifat bottom-up menjadi transformasi ASN yang lebih bottom-up untuk menghilangkan governance deficit dengan cara berikut. Pertama, memisahkan dengan tegas jabatan politik dengan jabatan administrasi, serta dengan mengurangi atau menghapus hak penjabat politik dalam pengangkatan, promosi, dan memberhentikan jabatan pimpinan tinggi (JPT) ASN.
Kedua, mempertahankan dan bahkan memperkuat peran ASN sebagai unsur perekat dan pemersatu persatuan bangsa dan negara. Ketiga, seperti dilakukan beberapa negara maju di Asia Tenggara dan Asia Timur, urusan pembinaan sumber daya ASN dilakukan oleh sebuah lembaga negara, yaitu civil service commission (komisi aparatur sipil negara).
Bentuk lembaga negara yang dibentuk dengan UUD atau UU dianggap dapat menjaga netralitas ASN dan stabilitas administrasi pemerintahan.
Bentuk lembaga negara yang dibentuk dengan UUD atau UU dianggap dapat menjaga netralitas ASN dan stabilitas administrasi pemerintahan. Sebagai lembaga negara, komisi itu diberi otoritas untuk melaksanakan manajemen sumber daya ASN semua instansi pada tiga cabang pemerintahan.
Jepang, Malaysia, dan Thailand adalah contoh negara parlementer yang mendirikan komisi aparatur sipil negara. Filipina yang menerapkan sistem presidensial membentuk dua komisi independen dalam konstitusi negara tersebut, yaitu The Philippines’ Civil Service Commission untuk mengelola JPT dan The Philippines’ Career Service Commission untuk mengelola semua pegawai negeri selain senior executive service. Anggota komisi aparatur sipil negara dipilih dan diangkat oleh presiden selaku kepala negara, bukan sebagai kepala pemerintahan.
5 | A k a d e m i I l m u P e n g e t a h u a n I n d o n e s i a Di banyak negara, komisi itu menjalankan tugas dan fungsi kementerian, civil service agency, dan civil service training agency. Di Indonesia, tugas dan fungsi pembinaan sumber daya ASN dilakukan secara terpisah oleh empat lembaga: Kementerian PAN/RB, KASN, Badan Kepegawaian Negara, dan Lembaga Administrasi Negara.
Hanya dengan keberanian dan ketegasan dalam menempuh tiga langkah itu akan terwujud ASN yang dapat mengatasi governance deficit dan mampu menjadi ASN yang siap menghadapi berbagai krisis yang melanda Indonesia.
Sofian Effendi,
Wakil Ketua Akademi Ilmu Pengetahuan Indonesia, Anggota Komis Ilmu Sosial (AIPI), dan Ketua Dewan Pengurus The Habibie Center.
