BAB I
PENDAHULUAN
1. 1. Latar Belakang
Salah satu unsur berdirinya suatu negara adalah rakyat atau penduduk
yang tinggal dan berdomisili tetap di wilayah negara tersebut sebagaimana
disepakati dalam Konvensi Montevideo Tahun 1933.1 Sehingga eksistensi
penduduk dalam suatu negara menjadi vital karena secara konkret rakyatlah yang
memiliki kepentingan agar negara itu dapat berjalan baik.
Penduduk suatu negara dapat dibedakan atas penduduk sebagai warga
negara dengan penduduk bukan sebagai warga negara. Penduduk warga negara
adalah mereka yang berdasarkan hukum merupakan anggota dan memiliki
kewajiban yang diatur oleh peraturan perundang-undangan yang berlaku dalam
negara. Sedangkan penduduk bukan warga negara adalah warga negara asing yang
berada diwilayah suatu negara untuk jangka waktu tertentu. Perbedaan-perbedaan
ini menimbulkan suatu akibat yang sangat erat dengan hak dan kewajiban.
Hak dan kewajiban warga negara tersebut terkait dengan pelayanan
administrasi kependudukan yang merupakan salah satu bentuk pelayanan publik
yang wajib disediakan pemerintah. Untuk lebih mengoptimalkan
penyelenggaraannya, salah satu terobosan yang dilakukan oleh pemerintah di era
reformasi, adalah dengan menyerahkan kewenangan penyelenggaraan pelayanan
administrasi kependudukan kepada daerah. Pendelegasian kewenangan tersebut
1
dilaksanakan dengan memperhatikan kriteria eksternalitas, akuntabilitas dan
efisiensi serta memperhatikan hubungan antar susunan pemerintah baik itu urusan
wajib dan urusan pilihan.
Hanya saja, sejak dulu penyelenggaraan pelayanan publik di bidang
kependudukan telah menjadi sorotan publik terkait dengan pelayanan itu sendiri
yang sering dianggap memakan waktu yang lama (tidak tepat waktu), disinyalir
rawan pungutan liar, administrasinya yang belum tertata baik, dan sebagainya.
Secara umum, hal ini tidak terlepas dari iklim birokrasi yang terbangun sejak
masa orde baru dimana pada masa itu birokrasi lebih berperan sebagai abdi
penguasa dibandingkan sebagai abdi negara sehingga berdampak pada rendahnya
pelayanan kepada masyarakat.2 Birokrasi menjadi tidak responsif terhadap
kebutuhan masyarakat dan terkesan lamban dalam menyikapi setiap perubahan
yang terjadi di masyarakat.
Kesan negatif terhadap pelayanan publik tersebut dapat dilihat misalnya
seperti yang terjadi di Propinsi DKI Jakarta. Pada Tahun 2011, Dewan Perwakilan
Rakyat Daerah (DPRD) DKI Jakarta memberi penilaian terhadap pelayanan
pembuatan kartu tanda penduduk (KTP) dan kartu keluarga (KK) yang masih jauh
dari harapan publik. “Masih ada keluhan-keluhan masyarakat, lambatnya
pelayanan penerbitan KTP dan KK di setiap kelurahan di seluruh Jakarta,"
ungkap Wakil Ketua DPRD DKI Lulung Lunggana, saat membacakan
2Lihat M. Mas‟ud Said,
rekomendasi DPRD terhadap Laporan Keterangan Pertanggungjawaban (LKPJ)
Gubernur.3
Fakta lainnya terlihat dalam sebuah jajak pendapat yang dilakukan oleh
Kompas terhadap dua belas kota besar di Indonesia, terungkap bahwa persentase
responden di Medan, Pontianak, dan Banjarmasin yang merasa bahwa pelayanan
pengurusan KTP sudah baik atau lebih baik di ketiga kota tersebut jauh lebih
rendah dibandingkan kota-kota lain. Di Medan misalnya, persentase responden
yang merasa pengurusan KTP saat ini jauh lebih baik hanya 28 persen. Persentase
ini sejalan dengan rendahnya tingkat kepuasan responden terhadap layanan publik
dalam pengurusan KTP dan KK yang hanya 40 persen. Sebaliknya, persentase
yang tidak puas mencapai 56 persen.4
Di samping itu, permasalahan administrasi kependudukan telah menjadi
isu nasional yang memberikan pengaruh besar pada kegiatan-kegiatan rutin
berskala nasional lainnya. Salah satunya adalah penyusunan daftar pemilih yang
menjadi bagian penting dari perhelatan pesta demokrasi lima tahunan di negara
kita, pemilihan umum. Menjelang pemilu, daftar pemilih selalu bermasalah.
Pemerintah dianggap sebagai pihak yang bertanggungjawab terkait masalah
tersebut karena bahan mentah pemutakhiran dan penetapan daftar pemilih berasal
dari daftar pemilih potensial yang diserahkan pemerintah melalui Departemen
Dalam Negeri ke Komisi Pemilihan Umum. Dalam kasus ini, ketidakberesan tata
kelola administrasi kependudukan dituding sebagai penyebabnya.
3
Urus KTP di Jakarta Lama Banget..., url: http://megapolitan.kompas.com edisi tanggal 29 April 2011; diakses tanggal 15 Februari 2016
4
Pelayanan administrasi kependudukan semakin menemui tantangannya
jika melihat angka jumlah penduduk Indonesia terhitung 31 Desember 2010
mencapai 259.940.857. Jumlah ini terdiri atas 132.240.055 laki-laki dan
127.700.802 perempuan, sebagai hasil pendataan penduduk oleh Kementerian
Dalam Negeri. Dari pendataan tersebut, Gamawan Fauzi (Menteri Dalam Negeri
saat itu) memperkirakan terdapat sekitar 9 juta penduduk yang memiliki Nomor
Induk Kependudukan (NIK) ganda.5 Belum lagi jika berbicara mengenai seberapa
banyak penduduk Indonesia yang belum memiliki dokumen penting
kependudukan seperti Kartu Tanda Penduduk, Kartu Keluarga maupun akta-akta
pencatatan sipil seperti akta kelahiran dan akta perkawinan.
Beberapa waktu yang lalu, Kepala Badan Kependudukan dan Keluarga
Berencana Nasional (BKKBN) Surya Chandra Surapaty mengatakan bahwa laju
pertumbuhan manusia Indonesia saat ini mencapai 1,49 persen tiap tahun dari
jumlah penduduk Indonesia atau sekitar 4,5 juta jiwa. Menurutnya pertambahan
penduduk demikian setara dengan jumlah penduduk negara Singapura.6
Mencermati keadaan tersebut, tentunya akan memunculkan tuntutan untuk
menghadirkan pelayanan administrasi kependudukan yang baik dan dapat
menjangkau seluruh lapisan warga negara, di desa maupun di kota, bahkan sampai
ke daerah pedalaman dan perbatasan negara.
Salah satu persoalan yang dianggap memperlambat pelayanan
administrasi kependudukan dan catatan sipil adalah Pasal 3 dan Pasal 4
5
Jumlah Penduduk Indonesia 259 Juta, url: http://nasional.kompas.com edisi 19 September 2011; diakses tanggal 16 Februari 2016.
6
Mengkhawatirkan, Angka Kelahiran di RI Tiap Tahun Setara Jumlah Penduduk Singapura, url:
Undang Nomor 23 Tahun 2006 yang menyebutkan bahwa warga negara Indonesia
baik yang berdomisili di dalam maupun berada di luar wilayah Republik
Indonesia diwajibkan melaporkan peristiwa kependudukan dan peristiwa penting
yang dialaminya kepada Instansi Pelaksana Pendaftaran Penduduk dan Pencatatan
Sipil. Dengan kata lain, terlayaninya seorang warga negara Indonesia terkait
administrasi kependudukan dan pencatatan sipil adalah sangat tergantung pada
sejauhmana yang bersangkutan aktif melaporkan. Hanya saja selama ini terlihat
betapa rendahnya kesadaran masyarakat untuk melaporkan sekaligus mencatatkan
perihal peristiwa kependudukan dan peristiwa penting yang dialaminya. Juga
masih banyak warga negara yang masih belum memahami benar betapa
pentingnya dokumen kependudukan serta bagaimana prosedur serta persyaratan
yang harus dipenuhi dalam melaporkan dan mencatatkan peristiwa kependudukan
yang dialaminya. Disisi yang berbeda, aparatur pelaksana pelayanan sebagai
bagian dari pemerintah hanya berkewajiban mencatat setiap pelaporan dimaksud
sesuai dengan persyaratan dan ketentuan yang berlaku.
Masih banyaknya warga negara yang belum terlayani mendapat respon
dari Komisi Perlindungan Anak (KPAI), Yayasan Kampus Diakonia Modern, dan
Yayasan Elsafan, dan beberapa lembaga independen lainnya dengan mengajukan
Permohonan Perkara Pengujian Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2006 tentang
Administrasi Kependudukan ke Mahkamah Konstitusi. Para pemohon
memasalahkan adanya frasa dalam Penjelasan Umum UU 23 Tahun 2006 tentang
Administrasi Kependudukan yang terdapat pada alinea kesepuluh, kalimat ketiga.
menganutstelsel aktif bagi Penduduk”. Menurut para pemohon, proses pembuatan
akta kelahiran seharusnya negara bertanggung jawab penuh, tidak hanya sampai
pada proses pembuatan kebijakan (beleid) semata. Karena itulah para pemohon
berpendapat pemerintah telah salah dan mengabaikan hak konstitusional dan hak
asasi atas akta kelahiran karena justru membebankan tanggung jawab pembuatan
akta kelahiran di tangan warga negaranya. Namun dengan pertimbangannya, MK
memutuskan bahwa suatu kewajaran di samping ada kewajiban negara untuk
mencatat juga ada kewajiban warga negara untuk melaporkan peristiwa penting
kependudukan tersebut. Dengan demikian bukan merupakan kewajiban yang
mengada-ada manakala pilihan kebijakan di dalam undang-undang tersebut (UU
Administrasi Kependudukan) menganut asas stelsel aktif.7
Untuk menjawab tantangan yang sedang dihadapi dan sekaligus
memberikan solusi bagi beragam keluhan masyarakat terkait pelayanan
administrasi kependudukan dan pencatatan sipil, pemerintah telah melakukan
sejumlah penyempurnaan dalam penyelenggaraan pelayanan administrasi
kependudukan yang salah satunya adalah dengan menetapkan Undang-Undang
Nomor 24 Tahun 2013 tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 23 Tahun
2006 tentang Administrasi Kependudukan. Terbitnya peraturan
perundang-undangan tersebut merupakan era baru pelayanan publik dibidang administrasi
kependudukan yang mana tujuan utama dari perubahan undang-undang dimaksud
adalah untuk meningkatkan efektivitas pelayanan administrasi kependudukan
7
Lebih lanjut dapat dibaca dalam Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 54/PUU-XI/2013. Berita tersebut juga dimuat dalam Asas “Stelsel Aktif” dalam UU Adminduk Tidak Bertentangan dengan
kepada masyarakat, menjamin akurasi data kependudukan dan ketunggalan NIK
serta ketunggalan dokumen kependudukan.
Salah satu penyempurnaan penting dalam Undang-Undang Nomor 24
Tahun 2013 adalah terkait prinsip stelsel aktif yang ditujukan kepada pemerintah
dalam mencatat peristiwa kependudukan. Undang-undang yang efektif
diberlakukan sejak tahun 2014 tidak lagi mewajibkan penduduk Indonesia
melaporkan peristiwa penting dan perubahan status kependudukan seperti
kelahiran, kematian, status pernikahan dan pindah alamat tetapi pemerintahlah
yang diwajibkan menghampiri penduduk untuk mencatatkan setiap perubahan
status kependudukan.8
Sebagai salah satu daerah otonom, Kabupaten Nias yang merupakan
bagian dari Propinsi Sumatera Utara dan dibentuk berdasarkan Undang-Undang
Darurat Nomor 7 Tahun 1956 tetang Pembentukan Daerah Otonom
Kabupaten-Kabupaten dalam Lingkungan Daerah Propinsi Sumatera Utara, menempatkan
Dinas Kependudukan dan Catatan Sipil sebagai sebuah organisasi perangkat
daerah yang dibentuk untuk membantu Kepala Daerah dalam menyelenggarakan
urusan wajib otonomi daerah di bidang kependudukan dan catatan sipil.
Selain mengemban amanah konstitusional, Dinas Kependudukan dan
Catatan Sipil Kabupaten Nias juga menjadi bagian yang tidak terpisahkan dari
kesatuan Pemerintah Kabupaten Nias dalam mewujudkan Visi Kabupaten Nias
Tahun 2011 – 2016 yaitu “Mewujudkan Masyarakat Yang Berkeadilan,
8
Lihat 2014, Pemerintah Jemput Bola Layani Administrasi Kependudukan, url:
Sejahtera dan Mandiri di Kabupaten Nias Yang Nyaman Didiami, Karena
Dilayani Oleh Pemerintah Yang Bersih dan Responsif”.
Dinas Kependudukan dan Catatan Sipil Kabupaten Nias dalam
kapasitasnya sebagai Instansi Pelaksana dan penyelenggara pelayanan
administrasi kependudukan tentunya melaksanakan tugas dan fungsinya dengan
berpedoman pada peraturan perundang-undangan yang berlaku. Pelayanan yang
disediakan Dinas Kependudukan dan Catatan Sipil dirasakan masih belum
menyentuh seluruh penduduk Kabupaten Nias jika melihat salah satu data yang
dilansir Badan Pusat Statistik Kabupaten Nias sebagai berikut:
Tabel I. 1. Perkembangan Akta Kelahiran yang Dikeluarkan Menurut Kecamatan di Kabupaten Nias 2010 - 2013
Trend of Birth Certificate Printed Out By Subdistrict in Nias Regency 2010 - 2013
Data diatas menyebutkan bahwa terdapat 24.147 akta kelahiran yang
mencatat jumlah penduduk Kabupaten Nias sebanyak 133.388 jiwa9. Data ini
memperlihatkan bahwa masih banyaknya penduduk Kabupaten Nias yang masih
belum memiliki akta kelahiran.
Sedangkan data yang tercantum dalam Laporan Keterangan
Pertanggungjawaban Bupati Nias Tahun 2014 urusan Kependudukan dan Catatan
Sipil menyebutkan bahwa dari 171.102 jiwa penduduk Kabupaten Nias, baru
42.907 jiwa yang memiliki akta lahir dan 65.952 penduduk yang telah mengurus
dan memiliki Kartu Tanda Penduduk elektronik (KTP-el). Terdapat juga 29.982
keluarga yang telah memiliki Kartu Keluarga (KK).
Faktor geografi dan topografi wilayah Kabupaten Nias yang pada
umumnya pegunungan juga turut memberi pengaruh dalam pemenuhan pelayanan
administrasi kependudukan kepada masyarakat. Faktor ini tidak didukung dengan
tersedianya akses jalan yang baik bagi beberapa wilayah kecamatan dan desa.
Demikian halnya dengan lokasi Kantor dinas Kependudukan dan Catatan Sipil
Kabupaten Nias yang sampai saat ini masih berada di wilayah Kota Gunungsitoli
pasca pemekaran wilayah Kabupaten Nias menjadi beberapa daerah otonom pada
tahun 2009. Lokasi ini dirasakan jauh oleh warga masyarakat dari beberapa
kecamatan. Sehingga masyarakat tersebut enggan meluangkan waktunya untuk
mengurus administrasi kependudukan. Betapa berat bagi mereka untuk
mengorbankan waktu mengolah lahan pertanian atau menyadap getah karet hanya
untuk mengurus administrasi kependudukan. Keadaan inilah yang pada akhirnya
9
dapat menstimulus munculnya paktek-praktek percaloan dalam mengurus
dokumen kependudukan.
Dengan mulai diberlakukannya prinsip stelsel aktif dalam pelaksanaan
pelayanan administrasi kependudukan sejak tahun 2014, tentu menuntut seluruh
Instansi Pelaksana untuk mengadopsi dan mengimplementasikan perubahan gaya
pelayanan administrasi kependudukan kepada masyarakat. Mencermati perihal
yang telah diuraikan diatas, penelitian ini hadir sebagai upaya untuk mengkaji dan
mendeskripsikan implementasi kebijakan stelsel aktif pada pelayanan administrasi
kependudukan di Dinas Kependudukan dan Catatan Sipil Kabupaten Nias serta
mengkaji dan menelaah beragam faktor-faktor yang memberi pengaruh dalam
implementasi kebijakan tersebut.
1. 2. Perumusan Masalah
Dari uraian latar belakang diatas, maka rumusan masalah penelitian ini
adalah bagaimana implementasi kebijakan stelsel aktif pada pelayanan
administrasi kependudukan berdasarkan Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2013
di Dinas Kependudukan dan Catatan Sipil Kabupaten Nias?.
1. 3. Tujuan Penelitian
Tujuan penelitian ini adalah :
1. Untuk menganalisis dan mendeskripsikan implementasi kebijakan stelsel
aktif pada pelayanan administrasi kependudukan di Dinas Kependudukan
Tahun 2013 tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 23 Tahun
2006 tentang Administrasi Kependudukan.
2. Untuk menganalisis dan menjelaskan faktor-faktor yang menjadi
penghambat pelaksanaan kebijakan stelsel aktif pada pelayanan administrasi
kependudukan di Dinas Kependudukan dan Catatan Sipil Kabupaten Nias.
1. 4. Manfaat Penelitian
Adapun manfaat dari pelaksanaan penelitian mengenai implementasi
stelsel aktif dalam pelayanan administrasi kependudukan pada Dinas
Kependudukan dan Catatan Sipil Kabupaten Nias adalah:
1. Secara teoritis, penelitian ini diharapkan mampu memberikan kontribusi
terhadap upaya memperkaya kajian tentang implementasi kebijakan publik
yang berkaitan dengan pelayanan publik yang bersifat stelsel aktif khususnya
pelayanan di bidang administrasi kependudukan
2. Selain itu, penelitian ini juga dapat memberikan manfaat praktis kepada:
a. Bagi penulis, penelitian ini merupakan upaya untuk meningkatkan dan
merepresentasikan kemampuan akademik dalam wujud penulisan karya
ilmiah dengan menerapkan konsep dan teori yang diperoleh selama
mengikuti perkuliahan pada Magister Studi Pembangunan Universitas
Sumatera Utara;
b. Bagi Pemerintah Kabupaten Nias, hasil penelitian ini dapat bermanfaat
yang terkait bidang pelayanan administrasi kependudukan sehingga dapat
menjadi referensi dalam meningkatkan kinerja pelayanan publik.
c. Bagi pihak lain, terutama rekan-rekan mahasiswa dan peneliti, hasil
penelitian ini dapat memperkaya wawasan dan informasi mengenai
implementasi kebijakan stelsel aktif pada pelayanan administrasi
