BAB I PENDAHULUAN
A. Latar Belakang Masalah
Indonesia merupakan negara yang kaya akan adat istiadat dan budaya.
Keberagaman budaya dapat dijadikan identitas bagi negara Indonesia sebagai satu-satunya negara di dunia yang mempunyai keberagaman budaya yang melimpah. Melalui keberagaman budaya baik yang lahir di zaman sekarang maupun zaman dahulu khususnya terkait peninggalan bersejarah diharapkan dapat menumbuhkan rasa toleransi yang tinggi di tengah masyarakat Indonesia sehingga dapat mewujudkan kehidupan yang aman dan tentram meskipun terdapat perbedaan di tengah kehidupan masyarakat. Bukti peninggalan bersejarah dapat berupa benda ataupun budaya yang diturunkan secara turun-temurun antar generasi. Peninggalan yang ada dapat kita lestarikan sebagai bentuk penghormatan kepada leluhur dan dijadikan sebagai obyek wisata yang dapat meningkatkan perekonomian negara.
Sebagai negara berkembang, saat ini Indonesia sedang melalui proses perubahan dengan melakukan pembangunan besar-besaran terutama dalam bidang ekonomi. Pembangunan bidang ekonomi meliputi berbagai aktifitas pembangunan, mulai dari pembangunan sektor perumahan, industri, transportasi, perdagangan maupun yang lainnya. Aktifitas pembangunan tentu memerlukan lahan dan ruang sebagai tempat untuk menampung kegiatan tersebut. Penggunaan lahan oleh setiap aktifitas pembangunan sedikitnya akan mengubah rona lingkungan awal menjadi lingkungan baru, sehingga dapat mempengaruhi kualitas lingkungan, merusak bahkan memusnahkan kehidupan yang berada dalam lingkungan tersebut. Untuk menanggulangi dan meminimalisir masalah seperti ini diperlukan suatu perencanaan atau konsep tata ruang (master plan).
Permasalahan mengenai tata ruang semakin lama semakin kompleks karena berdasarkan fakta yang dijumpai, jumlah, dan kebutuhan penduduk semakin meningkat. Hal ini didasarkan pada data Badan Pusat Statistik bahwa pada tahun 2015 jumlah penduduk di wilayah Indonesia sebesar 238.518.000
jiwa, sedangkan pada tahun 2020 mengalami kenaikan yang cukup signifikan menjadi sebesar 271.066.000 jiwa. Sadar atau tidak bahwa pada dasarnya ruang atau lahan yang tersedia berjumlah tetap (tidak mengalami kenaikan).
Tetapi, jumlah penduduk yang membutuhkan ruang atau lahan terus mengalami peningkatan. Kondisi ini perlu diwaspadai terutama yang berkaitan dengan para pelaku kegiatan bisnis dalam penggunaan dan pemanfaatan ruang yang kian besar. (BPS 2020 : 7) .
Tahun 1991 Kawasan Candi Borobudur dan Prambanan adalah dua situs warisan dunia UNESCO asal Indonesia yang telah diinskripsi. Candi Prambanan ditetapkan sebagai warisan dunia dengan nama Prambanan Temple Compounds oleh UNESCO pada tahun 1991 dengan No. C. 642, yang meliputi Candi Prambanan, Candi Sewu, Candi Lumbung, dan Candi Bubrah, sedangkan Candi Borobudur ditetapkan oleh UNESCO pada tanggal 13 Desember 1991 sebagai objek Warisan Dunia dengan No. 348 dan diperbaharui menjadi No. C 592 di tahun 1991. Kode “C” berasal dari kata Culture yang berarti Candi Borobudur merupakan warisan dunia dalam kategori budaya. Dalam penetapan tersebut Candi Borobudur menjadi Warisan Dunia termasuk di dalamnya Candi Pawon dan Candi Mendut(M.A.
Johnstone. 1981 : 2).
Pasal 32 ayat (1) Undang-Undang Dasar Republik Indonesia Tahun 1945, yang berbunyi “Negara memajukan kebudayaan nasional Indonesia di tengah peradaban dunia dengan menjamin kebebasan masyarakat dalam memelihara dan mengembangkan nilai-nilai budayanya”.Pemerintah dalam hal ini memegang peran yang sangat penting sebagai pemegang otoritas kebijakan publik untuk memotivasi seluruh kegiatan dan partisipasi masyarakat. Pemerintah dituntut untuk melestarikan lingkungan dengan tetap memperhatikan nilai-nilai keadilan dan kesejahteraan masyarakat khususnya dalam hal penulisan hukum ini yaitu di Kawasan Cagar Budaya Borobudur.
KawasanCagar Budaya Borobudor terdiri atas Candi Pawon, Candi Mendut, dan Candi Borobudur itu sendiri. Candi Borobudur termasuk dalam salah satu candi terbesar di Indonesia yang terletak di Desa Borobudur, Kabupaten Magelang, Provinsi Jawa Tengah, dan berada kurang
lebih100 kilometer di sebelah barat daya Kota Semarang dan 40 kilometer di sebelah barat laut kota Yogyakarta. Candi yang didirikan oleh para penganut Agama Buddha sekitar tahun 824 M ini cukup memikat para wisatawan mancanegara karena memiliki konstruksi bangunan yang unik serta terdapat 1.460 relief yang mengelilinginya. (Quoted in Soekmono, J.G. de Casparis, and Dumarcay, Borobudur: Prayer in Stone, Editions Didier Millet, Paris and Archipelago Press, Singapore, 1990 (Soekmono, J.G. de Casparis, dan Dumarcay, 1990 : 16).
Menindaklanjuti hal tersebut Pemerintah Indonesia telah menetapkan Kawasan Borobudur dan Sekitarnya sebagai Kawasan Strategis Nasional dari sudut kepentingan sosial budaya melalui Peraturan Pemerintah Nomor 26 Tahun 2008 tentang Rencana Tata Ruang Wilayah Nasional (RTRWN).
Selanjutnya, Pada tahun 2014 pemerintah mengeluarkan Peraturan Presiden Nomor 58 Tahun 2014 tentang Rencana Tata Ruang Kawasan Borobudur dan Sekitarnya yang intinya menekankan pada pengendalian pemanfaatan lahan (land use control), terutama pada kawasan pelestarian/konservasi utama (Subkawasan Pelestarian/Sub-Konservasi Wilayah 1/SP 1) yang mendesak agar pengendalian pertumbuhan dilakukan. dikendalikan. daerah binaan dalam rangka melestarikan Candi Borobudur, Candi Pawon, dan Candi Mendut beserta lingkungannya.
Penyelenggaraan proyek strategi pembangunan nasional merupakan upaya pemerintah pusat untuk melaksanakan prioritas dalam mewujudkan percepatan pembangunan skala nasional. Demikian pula dalam kebijakan penerapan rule of law(adalah prinsip wewenang hokum dalam mengatur perilaku para pejabat pemerintah maupun masyarakatnya) bahwa regulasi yang mengatur tentang proyek strategi nasional harus di utamakan atau asas lexspecialis derogate legi generali artinya Asas ini mengandung makna bahwa aturan hukum yang khusus akan mengesampingkan aturan hukum yang umum. Jika peraturan daerah tata ruang belum diatur atau bertentangan, maka peraturan pemerintah ini yang menjadi prioritas diberlakukan dan dapat mengesampingkan regulasi lainnya. Selanjutnya, jika peraturan daerah tata ruang propinsi dan peraturan daerah tata ruang kabupaten atau kota belum
mengatur maka segera untuk dibuat regulasi penyesuaian dengan harapan secepatnya dapat selaras dari atas hingga bawah tidak terjadi pertentangan pengaturannya (regulatori homogenitas)(Ulfa, Nur Oktafia, Asianto Nugroho, Wauyo. 2020. 20-21).
Pengembangan Kawasan Cagar Budaya Borobudur diharapkan tetap memperhatikan perlindungan situs Candi Borobudur, Candi Pawon, dan Candi Mendut; sebaran situs sejarah dan purbakala atau arkeologi yang belum tergali; sekaligus pengedalian bentang pandang atau pemandangan Candi Borobudur. Pada tahun 2006 hingga saat ini UNESCO telah memberikan peringatan keras kepada Pemerintah Indonesia, mengenai penataan ruang di Candi Borobudur termasuk pengembangan pembangunan kawasan di sekitar candi, yang dikhawatirkan akan merusak situs besar dunia sehingga menjadi warisan dunia, status Candi Borobudur terancam dicabut.
Realitanya yang terjadi selama ini adalah banyaknya alih fungsi lahan karena perbedaan kepentingan, sehingga sulit untuk dikendalikan baik sebelum maupun sesudah dikeluarkannya aturan maupun undang-undang, seperti pembangunan bangunan di kawasan cagar budaya Borobudur baik oleh masyarakat sekitar serta pelaku usaha lainnya, seperti tekanan yang tinggi dari investor dengan melihat potensi ekonomi yang sangat besar.
Pemerintah Kabupaten Magelang melaporkan ada investor yang mengajukan permohonan pembangunan izin hotel bertaraf internasional di Sub Kawasan Pelestarian 1. Investor menawarkan berbagai jenis investasi yang cukup menggiurkan dengan menawarkan harga yang cukup tinggi kepada masyarakat, sehingga masyarakat mau mengalihkan lahan kepemilikannya kepada investor. Akhirnya Pemerintah Pusat menempuh pemberlakuan politik hukum dengan Peraturan Presiden Nomor 58 Tahun 2014 melalui proyek startegi pembangunan nasional di kawasan cagar budaya Borobudur, walaupun realitanya terjadi benturan dengan undang-undang dan peraturan pemerintah terkait yang telah mengaturnya. Hal ini sebagai konsistensi Negara dan bukti akuntabilitas kepada UNESCO yang telah memberikan rekomendasi Situs Warisan Dunia (World Heritage Sites/WHS) diakui sebagai tempat Outstanding Universal Value (OUV) berdasarkan
ketentuan Konvensi Warisan Dunia 1972 tentang perlindungan warisan budaya dan alam dunia.kelestarian kawasan cagar budaya Candi Borobudur.
Berdasarkan pemaparan di atas, penulis tertarik untuk membahas lebih jauh dalam sebuah bentuk penulisan hukum (skripsi) yang berjudul
“IMPLEMENTASI RENCANA TATA RUANG KAWASAN CAGAR BUDAYA BOROBUDUR DI KABUPATEN MAGELANG”.
B. Rumusan Masalah
Berdasarkan atas apa yang penulis uraikan dalam latar belakang diatas, maka selanjutnya penulis merumuskan rumusan masalah yang hendak penulis bahas dalam penelitian sebagai berikut:
1. Bagaimanakahimplementasirencana tata ruang Cagar Budaya Borobudur di Kabupaten Magelang?
2. Apakah kendala pelaksanaan pengembangan dan pelestarianKawasan Cagar Budaya Borobudur di Kabupaten Magelang?
C. Tujuan Penelitian
Sebuah penelitian dilakukan guna mencapai tujuan-tujuan terkait perumusan masalah dari penelitian yang akan dibahas sehingga akan memberikan arah dalam pelaksanaan penelitian penulis. Adapun tujuan yang hendak dicapai dari sebuah penelitian terbagi menjadi 2 (dua), yaitu tujuan objektif serta tujuan subjektif.
Tujuan objektif merupakan tujuan yang berasal dari tujuan penelitian itu sendiri. Sedangkan tujuan subjektif merupakan tujuan yang berasal dari penulis. Adapun tujuan objektif dan subjektif dari penelitian ini yaitu:
1. Tujuan objektif
a. Mengetahui implementasi rencana tata ruang Cagar Budaya Borobudur di Kabupaten Magelang
b. Mengetahui kendala pelaksanaan pengembangan dan pelestarian Kawasan Cagar Budaya Borobudur di Kabupaten Magelang
2. Tujuan subjektif
a. Untuk menambah pengetahuan, wawasan, dan kemampuan penulis di bidang ilmu hukum dan hukum administrasi negara pada khususnya.
b. Untuk memenuhi persyaratan guna memperoleh gelar sarjana hukum di Fakultas Hukum Universitas Sebelas Maret.
c. Untuk menerapkan ilmu serta teori hukum yang telah diperoleh agar dapat memberi manfaat bagi masyarakat pada umumnya dan bagi penulis sendiri pada khususnya.
D. Manfaat Penelitian
Dalam setiap penelitian yang dilakukan tentu diharapkan bisa memberikan manfaat yang diperoleh bagi perkembangan ilmu hukum. Penulis berharap agar penelitian ini akan memberikan manfaat baik secara teoritis maupun praktis sebagai berikut:
1. Manfaat teoritis
a. Hasil penelitian ini diharapkan dapat memberikan manfaat pada pengembangan ilmu pengetahuan di bidang ilmu hukum pada umumnya dan hukum administrasi negara pada khususnya.
b. Hasil penelitian ini diharapkan dapat menambah referensi dalam kepustakaan mengenaipemanfaatan ruang di Kawasan Cagar Budaya Borobudor.
c. Hasil penelitian ini diharapkan dapat menjadi solusi mengenai permasalahan yang diteliti.
2. Manfaat praktis
a. Mengembangkan daya penalaran dan membentuk pola pikir dinamis penulis serta mengetahui kemampuan penulis dalam menerapkan ilmu yang diperoleh.
b. Hasil penelitian ini diharapkan dapat memberikan masukan dan tambahan pengetahuan bagi masyarakat pada umumnya dan berbagai pihak yang terkait dengan masalah yang menjadi pokok bahasan.
E. Metode Penelitian
Penelitian hukum adalah suatu usaha untuk menemukan, mengembangkan dan mengujikebenaran hipotesaatau ilmu pengetahuan yang dilakukan dengan metode ilmiah. Penelitian hukum pada dasarnya adalah prosess menemukan kebenaran koherensi, yaitu apakah aturan hukum sesuai dengan norma hukum dan apakah norma-norma yang berupa perintah atau larangan itu sesuai dengan prinsip hukum serta apakah tindakan seseorang sesuai dengan norma hukum atau prinsip hukum (Peter Mahmud Marzuki, 2014: 47).
Metode penelitian yang digunakan adalah penelitian hukum normatif yang bersifat preskriptif. Pendekatan yang digunakan ialah pendekatan undang-undang (Statute Approach) dan pendekatan konsep (Conceptual Approach) (Marzuki, 2017:41). Analisis didasarkan pada bahan hukum primer, landasan hukum penataan Candi Borobudur, Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2010 tentang Cagar Budaya, Undang-Undang Nomor 26 Tahun 2007 tentang Penataan Ruang, Peraturan Pemerintah Nomor 26 Tahun 2008 atau Peraturan Pemerintah Nomor 13 Tahun 2017 tentang Rencana Tata Ruang Wilayah Nasional, Peraturan Presiden Nomor 58 Tahun 2014 tentang Rencana Tata Ruang Borobudur dan Sekitarnya.Bahan hukum sekunder berupa buku, jurnal dan publikasi ilmiah yang terkait.
Suatu penelitian ilmiah agar dapat dilaksanakan dengan baik, maka diperlukan suatu metode penelitian yang tepat. Metode penelitian merupakan unsur teknis digunakan dalam sebuah penelitian (Bahder Johan Nasution, 2008: 3). Metode penelitian yang digunakan penulis dalam penelitian ini adalah sebagai berikut:
1. Jenis Penelitian
Berdasarkan penelitian ini, penulis menggunakan jenis penelitian hukum normatif.Penelitian hukum normatif adalah penelitian berdasarkan bahan-bahan hukum (library based) yang focus membaca dan mempelajari bahan-bahan hukum primer dan sekunder, sehingga dalam penelitian hukum dilakukan untuk menghasilkan argumentasi, teori atau konsep yang baru sebagai preskripsi dalam menyelesaikan masalah yang dihadapi (Peter Mahmud Marzuki, 2014: 55-56).
Dalam membuat atau menulis suatu karya ilmiah, penggunaan suatu metode mutlak diperlukan. Adapun metode digunakan dalam penulisan ini adalah penelitian hukum normatif, yaitu terdiri dari:
a. penelitian inventarisasi hukum positif;
b. penelitian asas–asas hokum (Amiruddin dan Zainal Asikin, 2014:29- 30).
2. Sifat Penelitian
Sifat penelitian hukum ini adalah perspektif dan terapan, sifat penelitianperspektif dimaksud untuk memberikan argumentasi atas hasil penelitian yang telah dilakukan. Argumentasi ini dilakukan untuk memberikan perspektif mengenai benar atau salah menurut hukum dihubungkan dengan hasil penelitian, karena objek ilmu hukum adalah koherensi antara norma hukum serta koherensi antara tingkah laku (act) bukan aturan hukum dan norma hukum bukan perilaku (behavior) individu dengan norma hukum (Peter Mahmud Marzuki, 2014:41).
Argumentasi hukum dilakukan untuk memberikan preskriptif tentang benar atau salah menurut hukum berhubungan dengan hasil penelitian. Ilmu hukum merupakan ilmu terapan, dalam kerangka akademis harus menghasilkan preskripsi yang dapat diterapkan (Peter Mahmud Marzuki, 2014:69).
3. Pendekatan Penelitian
Pendekatan yang digunakan dalam penulisan hukum menurut Peter Mahmud Marzuki adalah sebagai berikut (Peter Mahmud Marzuki, 2014:32) :
a. Pendekatan kasus (case approach)
b. Pendekatan perundang-undangan (statute approach) c. Pendekatan historis (historical approach)
d. Pendekatan perbandingan (comparative approach) e. Pendekatan konseptual (conceptual approach)
Pendekatan yang digunakan penulis dari beberapa pendekatan diatas adalah pendekatan perundang-undangan (statute Approach).
Pendekatan perundang-undangan adalah suatu penelitian normatif yang
harus menggunakan pendekatan perundang-undangan yang berlaku. Hal ini disebabkan akan ditelitinya berbagai aturan hukum yang menjadi fokus sekaligus tema sentral dalam suatu penelitian. Dengan demikian, penulis diharuskan dapat melihat hukum sebagai sistem yang tertutup dan memiliki sifat – sifat sebagai berikut:
a. All – inclusivemerupakan kumpulan norma hukum yang dapat menampung permasalahan hukum yang telah ada, sehingga tidak akan terjadi kekurangan hukum.
b. Comprehensive merupakan kumpulan norma – norma hukum yang didalamnya terkait satu hal dengan lainnya secara logis.
c. Systematicmerupakan sifat yang menerangkan bahwa disamping bertautan antara satu hal dengan yang lain, noma – norma hukum tersebut juga tersusun secara hierarki.
4. Lokasi Penelitian
UntukMemperoleh dan melengkapi data yang diperlukan dalam penelitian ini, maka lokasi yang digunakan penulis dalam melakukan penelitian guna penyusunan penulisan hukum ini, yaitu meliputi Balai Konservasi Candi Borobudur, dan Dinas Perencanaan Umum dan Penataan Ruang.
5. Jenis dan Sumber Data Penelitian
Sumber penelitian hukum dapat dibedakan menjadi sumber penelitian berupa bahan hukum primer dan bahan hukum sekunder. Bahan hukum primer merupakan bahan yang bersifat autoritatif, yaitu mempunyai otoritas yang terdiri dariperundang-undangan, catatan resmi atau risalah hukum dalam pembuatan undang-undang dan putusan – putusan hakim yang telah inkrachtdan wawancara berbagai pihak sebagai pelengkap dokumen atau sumber data, sedangkan bahan hukum sekunder yaitu semua publikasi tentang hukum dan bukan merupakan dokumen – dokumen resmi. Publikasi bertema hukum yang dimaksud dapat berupa buku-buku teks, jurnal-jurnal hukum, dan komentar- komentar atas putusan pengadilan (Peter Mahmud Marzuki, 2014: 181).
Jenis data digunakan penulis dalam penelitian ini adalah data sekunder, yaitu data didapatkan dari pengkajian pustaka yang berhubungan dengan penelitian tersebut. Sumber hukum penelitian terdiri teknik pengumpulan bahan hukum dilakukan untuk memperoleh bahan hukum digunakan dalam penelitian. Teknik pengumpulan bahan hukum akan dilakukan dalam penelitian ini adalah studi pustaka (library research) dan wawancara. Studi pustaka dilakukan dengan cara membaca, mempelajari dan menganalisis bahan hukum sesuai dengan permasalahan yang diteliti.
Studi kepustakaan dilakukan untuk mendapat landasan teori mempunyai hubungan dengan penelitian hukum yang dikaji penulis. Wawancara yaitu cara pengumpulan data atau bahan hukum melalui komunikasi secara langsung dengan ahli atau narasumber berkaitan dengan penelitian dan tujuan memperoleh data lisan maupun tertulis. Melalui wawancara penulis menelaah permasalahan yang sedang diteliti dengan metode tanya jawab (Slamet Yulius, 2006:101).
6. Teknik Pengumpulan Data
Teknik pengumpulan bahan hukum penelitian ini menggunakan pendekatan perundang-undangan (statute approach) maka penulis harus mencari peraturan perundang-undangan yang berkaitan dengan isu yang sedang diteliti (Peter Mahmud Marzuki, 2014 : 237). Teknik pengumpulan bahan hukum yang digunakan penulis adalah dengan studi dokumen atau studi kepustakaan (literature research) yang dilakukan dengan cara mengumpulkan bahan hukum baik primer maupun sekunder, kemudian dibaca, dipelajari dan dianalisis untuk menjawab permasalahan hukum sebagai pendukung dalam penelitian ini.
7. Teknik Analisis Data
Teknik analisa bahan hukum penelitianhukum ini menggunakan teknik analisis bahan hukum yang bersifat deduksi dengan metode silogisme. Sebagaimana silogisme yang diajarkan oleh Aristoteles, penggunaan metode deduksi ini berpangkal dari pengajuan premis mayor, kemudian diajukan premis minor,lalu dari kedua premis tersebut kemudian ditarik suatu kesimpulan atau conclution (Peter Mahmud Marzuki,
2014:89). Dalam penarikan kesimpulan penulis menggunakan metode interpretasi gramatikal yaitu menemukan hukum dengan cara menafsirkan ketentuan-ketentuan hukum yang terdapat dalam peraturan perundang- undangan dengan penjelasan-penjelasan dari segi bahasa.
8. Sistematika Penulisan Hukum
Sistematika penulisan hukum disajikan guna memberikan suatu gambaran secara keseluruhan mengenai pembahasan yang akan dirumuskan sesuai dengan kalimat dan aturan baku penulisan hukum.
Sistematika penulisan hukum (skripsi) terdiri dari 4 (empat) bab dimana setiap bab terbagi dalam beberapa sub-bab yang dimaksudkan untuk mempermudah pemahaman terhadap keseluruhan hasil penelitian dalam penulisan hukum ini. Gambaran dari keseluruhan penulisan hukum ini adalah sebagai berikut:
BAB I : PENDAHULUAN
A. Latar Belakang Masalah B. Rumusan Masalah C. Tujuan Penelitian
1. Tujuan Objektif 2. Tujuan Subjektif D. Manfaat Penelitian
1. Manfaat Teoritis 2. Manfaat Praktis E. Metode Penulisan Hukum F. Sistematika Penulisan Hukum BAB II : TINJAUAN PUSTAKA
A. Kerangka Teori
1. Tinjauan umum tentang Hukum 2. Tinjauan tentang Implementasi 3. Tinjauan tentang Cagar Budaya 4. Tinjauan tentang Tata Ruang
5. Tinjauan tentang Pelestarian Cagar Budaya Borobudur
B. Kerangka Pemikiran
BAB III : HASIL PENELITIAN DAN PEMBAHASAN A. Hasil Penelitian
B. Pembahasan BAB IV : PENUTUP
A. Simpulan B. Saran DAFTAR PUSTAKA DAFTAR BAGAN DAFTAR TABEL LAMPIRAN
