Teori dan Konsep Penganggaran Sektor Pub

TEORI DAN KONSEP PENGANGGARAN SEKTOR PUBLIK

OLEH KELOMPOK : 5

ANGGOTA KELOMPOK 5 : NICHOLAS RENALDO (1311006)

STEVEN TOBIAS (1311016) WIDYAWATI (1311037)

SHERLY (1311043) NIKITA LOUIS (1311047)

KELAS AM-2 SEMESTER VI

DOSEN PENGASUH : LA ODE SYARFAN, SE, MSi, Ak.

SEKOLAH TINGGI ILMU EKONOMI PELITA INDONESIA

Dengan mengucapkan puji syukur ke hadirat Tuhan Yang Maha Esa, karena atas rahmat-Nya penulis dapat menyelesaikan penulisan makalah ini dengan judul “TEORI DAN KONSEP PENGANGGARAN SEKTOR PUBLIK” sebagai salah satu syarat untuk menyelesaikan tugas mata kuliah Akuntansi Sektor Publik tahun ajaran 2016.

Penulis menyadari bahwa dalam penulisan makalah ini masih jauh dari kesempurnaan, oleh karena itu penulis dengan hati terbuka mengharapkan saran-saran dan kritikan-kritikan yang membangun (konstruktif) demi kesempurnaan tugas akhir di masa yang akan datang.

Selanjutnya dalam kesempatan ini penulis tidak lupa untuk menyampaikan ucapan terima kasih yang sedalam-dalamnya kepada semua pihak yang telah memberikan dorongan dan bantuan dalam penulisan makalah ini.

Akhir kata Penulis mengharapkan agar tugas akhir ini dapat bermanfaat bagi pihak yang memerlukannya.

Pekanbaru, 20 April 2016 Hormat Kami,

Tim Penulis

KATA PENGANTAR... i

DAFTAR ISI... ii

BAB I PENDAHULUAN 1.1. Latar Belakang Masalah... 1

1.2. Rumusan Masalah... 1

1.3. Manfaat Penulisan... 1

1.4. Sistematika Penulisan... 2

BAB II PEMBAHASAN 2.1. Pengertian Anggaran Sektor Publik ... 4

2.2. Fungsi Anggaran Sektor Publik ... 5

2.3. Tujuan dan Karakteristik Anggaran Sektor Publik ... 8

2.4. Jenis-jenis Anggaran Sektor Publik ... 9

2.5. Prinsip-prinsip dalam Penganggaran Sektor Publik ... 9

2.6. Proses Penyusunan Anggaran Sektor Publik ... 10

2.7. Prinsip-prinsip Pokok dalam Siklus Anggaran ... 11

2.8. Pendekatan Penganggaran pada Sektor Publik ... 12

2.9. Perkembangan Teori Penganggaran Sektor Publik ... 20

2.10. Penganggaran dan Standar Pelayanan Minimal (SPM) ... 26

BAB III KESIMPULAN 3.1. Kesimpulan... 28

DAFTAR PUSTAKA

1.1. Latar Belakang Masalah

Setiap perusahaan pasti melakukan kegiatan penganggaran. Sistem penganggaran merupakan insrumen dari mekanisme birokrasi pada suatu organisasi yang berfungsi sebagai alat untuk mengalokasikan sumber daya dalam bentuk barang dan jasa yang ada ke dalam anggota organisasi.

Dalam konteks negara sebagai sebuah organisasi, maka sistem penganggaran merupakan alat untuk mengalokasikan sumber daya dalam bentuk barang dan jasa yang ada ke dalam masyarakat.

Sesuai dengan perkembangan sistem administrasi publik dan tuntutan masyarakat dalam konteks sistem sosial dan politik tertentu, berkembanglah sistem penganggaran negara atau yang dapat juga disebut dengan penganggaran sektor publik.

Atas uraian fenomena tersebut maka ditulis suatu makalah dengan judul “TEORI DAN KONSEP PENGANGGARAN SEKTOR PUBLIK” untuk membahas lebih lanjut tentang fenomena ini.

1.2. Rumusan Masalah

Adapun rumusan masalah dalam makalah ini adalah : 1. Apa pengertian anggaran sektor publik ?

2. Apa fungsi anggaran sektor publik ?

3. Apa tujuan dan karakteristik anggaran sektor publik ? 4. Apa saja jenis-jenis anggaran sektor publik ?

5. Apa saja prinsip-prinsip dalam penganggaran sektor publik ? 6. Apa saja proses penyusunan anggaran sektor publik ?

7. Apa saja prinsip-prinsip pokok dalam siklus anggaran ? 8. Apa saja pendekatan penganggaran pada sektor publik ? 9. Bagaimana perkembangan teori penganggaran sektor publik ? 10. Apa itu penganggaran dan Standar Pelayanan Minimal (SPM) ?

1.3. Manfaat Penulisan

Adapun manfaat penulisan makalah ini adalah :

1. Untuk menjelaskan apa pengertian anggaran sektor publik. 2. Untuk menjelaskan apa fungsi anggaran sektor publik.

3. Untuk menjelaskan apa tujuan dan karakteristik anggaran sektor publik. 4. Untuk menjelaskan apa saja jenis-jenis anggaran sektor publik.

5. Untuk menjelaskan apa saja prinsip-prinsip dalam penganggaran sektor publik. 6. Untuk menjelaskan apa saja proses penyusunan anggaran sektor publik.

7. Untuk menjelaskan apa saja prinsip-prinsip pokok dalam siklus anggaran. 8. Untuk menjelaskan apa saja pendekatan penganggaran pada sektor publik. 9. Untuk menjelaskan bagaimana perkembangan teori penganggaran sektor publik. 10. Untuk menjelaskan apa itu penganggaran dan Standar Pelayanan Minimal (SPM).

1.4. Sistematika Penulisan

Apa pun jenis organisasinya, swasta maupun publik, selalu terkait dengan anggaran. Proses untuk mempersiapkan anggaran di sebut dengan penganggaran (Mardiasmo, 2009). Sistem pengaggaran merupakan instrumen dari mekanisme birokrasi pada suatu organisasi yang berfungsi sebagai alat untk mengalokasikan sumber daya dalam bentuk barang dan jasa yang ada ke dalam masyarakat. Sesuai dengan perkembagnan sistem administrasi dan publik dan tuntunan masyarakat dalam konteks sosial dan politik tertentu, berkembanglah sistem penganggaran negara (Bastian, 2006) atau yang dapat juga disebut dengan penganggaran sektor publik.

Oleh karena anggaran sebagai instrumen mekanisem birokrasi, maka anggaran merpakan alat akuntabilitas atas pengelolaan dana publik dan pelaksaan program-program yang di biayai dengan uang publik. Selain itu juga, karena sebagai alat untuk mengalokasikan sumber daya untuk setiap program maupun aktivitas, maka penanggaran juga merupakan aktivitas yang penting. Begitu pentingnya aktivitas penganggaran ini pada organisasi sektor publik, banyak teori penganggaran muncul dari teori-teori dalam administrasi publik. Peranan teori penganggran ini sangat penting untuk memahi penganggaran sektor publik dan dapat memandu organisasi sektor publik menyusun anggaran yang berkualitas. Namun demikian, Gibran dan Sekwat (2009) berpendapat bahwa teori penganggaran yang ada selama ini belum memuaskan dan perlu pendekatan alternatif dalam mengembangkan teori penganggaran. Pendapat tersebut menunjukan bahwa teori-teori penganggaran yang ada dianggap belum sempurna (heuristic) dan masuh menghadapi tantangan yang cukup besar untuk pengembangan di masa mendatang. Begitu juga dengan penganggaran sektor publik di Indonesia.

Pada bab ini akan menjelaskan teori dan konsep penganggaran dalam organisasi sektor publik. Penjelasan tentang anggaran sektor publik diawali dengan pengertian anggaran fungsi, tujuan dan karakteristik, serta prinsip-prinsip dalam pengaggaran sektor publik. Selanjutnya, akan di jelaskan pendekatan-pendekatan yang dikenal dalam penganggaran sektor publik yang mencerminkan perkembangan teori penganggaran dan bagaimana arah perkembangannya ke depan. Pada sesi terakhir akan dijelaskan keterkatian penganggaran

dengan standar pelayanan minimal (SPM) yang merupakan bagian yang sangat penting dalam penganggaran berbasis kinerja.

2.1. Pengertian Anggaran Sektor Publik

Anggaran memiliki peran penting dalam organisasi sektor publik, terutama organisasi pemerintahan. Terdapat beberapa defenisi anggaran, yaitu sebagai berikut :

1. Anggaran merupakan pernyataan mengenai estimasi kinerja yang hendak dicapai selama periode waktu tertentu yang dinyatakan dalam ukuran finansial,... (Mardiasmo, 2009:61). 2. Anggaran adalah rencana kegiatan yang diwujudkan dalam bentuk finansial, meliputi

usulan pengeluaran yang diperkirakan untuk suatu periode waktu, serta usulan cara-cara memenuhi pengeluaran tersebut (Sugijanto, dkk., 1995:22).

3. …sebagai paket pernyataan perkiraan penerimaan dan pengeluaran yang diharapkan akan terjadi dalam satu atau beberapa periode mendatang (Bastian, 2006:163).

Tiga defensi anggaran tersebut sengaja penulis sajikan, karena definisi diatas adalah definisi anggaran ang sering dikutip oleh beberapa penulis lain (lihat Halim dan Kusufi, 2012; Mahsun dkk., 2007; Nordiawan (2006)), sedangkan definisi kedua dikutip oleh Halim dan Kusufi (2012) dan sama dengan definisi anggaran menurut National Committee on Governmental Accounting (NCGA) (atau sekarang menjadi GASB). Tujuan dari subbab ini adalah untuk menemukan defenisi anggaran yang lebih lengkap sehingga dapat menggambarkan anggaran sesungguhnya baik secara teori maupun kenyataan dalam praktik (realita).

Perbedaan mendasar dari ketiga defenisi di atas adalah lingkup dari isi anggaran. Defenisi kedua mengkhususkan isi anggaran hanya untuk usulan pengeluaran saja. Sedangkan defenisi ketiga menyatakan bahwa anggaran tidak hanya berisi perkiraan pengeluaran saja melainkan juga berisi perkiraan penerimaan. Pada kenyataannya, anggaran sering kali berisi rencana penerimaan dan pengeluaran, bahkan Ulum (2008:98) menambahkan bahwa anggaran publik merupakan dokumen yang menggambarkan kondisi keuangan organisasi yang meliputi informasi mengenai penerimaan, pengeluaran dan aktivitas.

Selanjutnya, bagaimana dengan informasi keuangan organisasi di masa lalu? Apakah informasi keuangan di masa lalu tidak termasuk dalam anggaran? Bastian (2006) dan Ulum (2008) mendukung bahwa anggaran tidak hanya menyajikan informasi rencana penerimaan dan pengeluaran di masa mendatang, melainkan juga menyertakan data penerimaan dan pengeluaran yang sungguh-sungguh terjadi di masa lalu. Penyajian data masa lalu pada dokumen anggaran selaras dengan fungsi anggaran sebagai alat pengendalian dan alat penilaian kinerja. Anggaran dapat digunakan sebagai alat pengendalian apabila data yang direncanakan telah dibandingkan dengan data kinerja aktualnya dan penilaian kinerja anggaran dapat dilakukan jika diketahui hasil pencapaian targetnya. Oleh karena itu, untuk memenuhi fungsi anggaran tersebut maka anggaran harus ditampilkan secara bersamaan antara informasi keuangan yang akan dicapai dengan data masa lalu.

Berdasarkan penjelasan di atas, dapat disimpulkan bahwa defenisi anggaran adalah dokumen yang berisi estimasi kinerja, baik berupa penerimaan dan pengeluaran, yang disajikan dalam ukuran moneter yang akan dicapai pada periode waktu tertentu dan menyertakan data masa lalu sebagai bentuk pengendalian dan penilaian kinerja.

2.2. Fungsi Anggaran Sektor Publik

Anggaran dalam akuntansi berada di dalam lingkup akuntansi manajemen. Mardiasmo (2009) mengidentifikasi beberapa fungsi anggaran dalam manajemen sektor publik adalah sebagai berikut :

1. Anggaran sebagai alat perencanaan

dibutuhkan dan berapa hasil yang diperoleh dari belanja pemerintah tersebut. Anggaran sebagai alat perencanaan digunakan untuk :

a. Merumuskan tujuan serta sasaran kebijakan agar sesuai dengan visi dan misi yang ditetapkan

b. Merencanakan berbagai program dan kegiatan untuk mencapai tujuab organisasi serta alternatif pembiayaannya

c. Mengalokasikan dana pada berbagai program dan kegiatan yang telah disusun d. Menentukan indikator kinerja dan tingkat pencapaian strategi

2. Anggaran sebagai alat pengendalian

Anggaran sebagai instrumen pengendalian digunakan untuk menghindari adanya pengeluaran yang terlalu besar (overspending), terlalu rendah (underspending), salah sasaran (missappropriattion) atau adanya penggunaan yang tidak semestinya (misspending). Anggaran merupakan alat untuk mengawasi kondisi keuangan dan pelaksanaan operasional program atau kegiatan pemerintah. Sebagai alat pengendalian manajerial, anggaran sektor publik digunakan untuk meyakinkan bahwa pemerintah mempunyai uang yang cukup untuk memenuhi kewajibannya. Pengendalian anggaran sektor publik dapat dilakukan dengan empat cara, yaitu :

a. Membandingkan kinerja aktual dengan kinerja yang dianggarkan b. Menghitung selisih anggaran

c. Menemukan penyebab yang dapat dikendalikan dan tidak dapat dikendalikan atas suatu varians

d. Merevisi standar biaya atau target angaran untuk tahun berikutnya 3. Anggaran sebagai alat kebijakan fiskal

Melalui anggaran organisasi sektor publik dapat menentukan arah atas kebijakan tertentu. Anggaran sebagai alat kebijakan fiskal pemerintah, digunakan untuk menstabilkan ekonomi dan mendorong pertumbuhan ekonomi. Melalui anggaran sektor publik dapat diketahui arah kebijakan fiskal pemerintah, sehingga dapat dilakukan prediksi dan estimasi ekonomi.

4. Anggaran sebagai alat politik

bernegosiasi dan pemahaman tentang manajemen keuangan sektor publik yang memadai oleh para manajer publik. Oleh karena itu, kegagalan dalam melaksanakan anggaran akan dapat menjatuhkan kepemimpinan dan kredibilitas pemerintah.

5. Anggaran sebagai alat koordinasi dan komunikasi

Melalui dokumen anggaran yang komprehensif, sebuah bagian atau unit kerja atau departemen yang merupakan sub-organisasi dapat mengetahui apa yang harus dilakukan dan apa yang akan dilakukan oleh bagian/unit kerja lainnya. Oleh karena itu, anggaran dapat digunakan sebagai alat koordinasi dan komunikasi antara dan seluruh bagian dalam pemerintahan.

6. Anggaran sebagai alat penilaian kinerja

Kinerja eksekutif dinilai berdasarkan pencapaian target anggaran, efektivitas dan efisiensi pelaksanaan anggaran. Kinerja manajer publik dinilai berdasarkan berapa hasil yang dicapai dikaitkan dengan anggaran yang telah ditetapkan. Anggaran merupakan alat yang efektif untuk pengendalian dan penilaian kinerja.

7. Anggaran sebagai alat motivasi

Anggaran dapat digunakan sebagai alat untuk memotivasi manajer dan stafnya agar dapat bekerja secara ekonomis, efektif dan efisien dalam mencapai target dan tujuan organisasi yang ditetapkan. Agar dapat memotivasi pegawai, anggaran hendaknya bersifat challenging but attainable atau demanding but achievable. Maksudnya adalah target anggaran hendaknya jangan terlalu tinggi sehingga tidak dapat dipenuhi, namun jangan terlalu rendah sehingga mudah untuk dicapai.

8. Anggaran sebagai alat untuk menciptakan ruang publik

2.3. Tujuan dan Karakteristik Anggaran Sektor Publik

Anggaran bagi sektor publik adalah alat untuk mencapai tujuan dalam rangka memberikan pelayanan kepada masyarakat/rakyat yang tujuannya adalah untuk meningkatkan pelayanan publik dan kesejahteraan masyarakat. Penganggaran sektor publik terkait dengan proses penentuan jumlah alokasi dana untuk tiap-tiap program dan aktivitas dalam satuan moneter. Proses penganggaran organisasi sektor publik dimulai pada perencanaan strategis dan perencanaan operasional selesai dilakukan. Perencanaan dan penganggaran merupakan proses yang sangat penting dalam penyelenggaraan pemerintahan, karena berkaitan dengan tujuan pemerintah untuk melayani dan mensejahterakan rakyat. Perencanaan dan penganggaran merupakan proses yang terintegrasi, karena output dari perencanaan adalah pengaggaran. Anggaran sektor publik harus dapat merefleksikan perubahan prioritas kebutuhan dan keinginan masyarakat, serta dapat menentukan penerimaan dan pengeluaran pemerintah pusat atau pemerintah daerah.

Berdasarkan definsi di atas dan tujuan dari anggaran sektor publik, maka anggaran sektor publik memiliki karakteristik sebagai berikut :

1. Anggaran dinyatakan dalam satuan keuangan

2. Anggaran umumnya mencakup jangka waktu tertentu, satu atau beberapa tahun, jangka pendek, menengah atau panjang

3. Anggaran berisi komitmen atau kesanggupan manajemen untuk mencapai sasaran yang ditetapkan

4. Usulan anggaran ditelaah dan disetujui oleh pihak berwenang yang lebih tinggi dari penyusun anggaran

5. Sekali disusun, anggaran hanya dapat diubah dalam kondisi tertentu

Anggaran sektor publik tidak dapat mencakup semua aspek kehidupan masyarakat. Ada beberapa aspek yang tidak tersentuh oleh anggaran sektor publik, baik nasional maupun local. Oleh karena itu, dengan adanya anggaran sektor publik diharapkan dapat membantu memenuhi kebutuhan masyarakat, seperti air bersih, listrik, kesehatan, pendidikan dan sebagainya. Keputusan yang diambil oleh pemerintah melalui anggaran juga akan memengaruhi tingkat kesejahteraan masyarakat. Oleh karena itu, anggaran sektor publik menjadi penting karena :

2. Adanya kebutuhan dan keinginan masyarakat yang tidak terbatas dan terus berkembang sedangkan sumber daya yang ada terbatas.

3. Untuk meyakinkan bahwa pemerintah telah bertanggung jawab terhadap rakyat, dalam hal ini anggaran berperan sebagai instrumen akuntabilitas publik.

Aspek-aspek yang tercakup dalam anggaran sektor publik adalah : aspek perencanaan, aspek pengendalian dan aspek akuntabilitas publik. Penganggaran sektor publik harus diawasi mulai dari tahap perencanaan, pelaksanaan dan pelaporan. Proses penganggaran akan lebih efektif jika diawasi oleh lembaga pengawas khusus (oversight body) yang bertugas untuk mengontrol proses perencanaan dan pengendalian anggaran.

2.4. Jenis-jenis Anggaran Sektor Publik

Anggaran sektor publik dibagi menjadi dua, yaitu (Mardiasmo, 2009:66) : 1. Anggaran Operasional (operation/reccurent budget)

Anggaran operasional digunakan untuk merencanakan kebutuhan sehari-hari dalam menjalanjan pemerintahan. Pengeluaran pemerintah yang dapat dikategorikan dalam anggaran operasional adalah “Belanja Rutin”. Belanja Rutin (recurrent expenditure) adalah pengeluaran yang manfaatnya hanya untuk satu tahun anggaran dan tidak dapat menambah asset atau kekayaan bagi pemerintah. Disebut rutin karena sifat pengeluaran tersebut berulang-ulang ada setiap tahun. Secara umum, pengeluaran yang masuk kategori anggaran operasional antara lain Belanja Administrasi Umum dan Belanja Operasi dan Pemeliharaan.

2. Anggaran Modal/Investasi (capital/investment budget)

Anggaran modal menunjukkan rencana jangka panjang dan pembelanjaan atas aktiva tetap seperti gedung, peralatan, kendaraan, perabot dan sebagainya. Pengeluaran modal yang besar biasanya dilakukan dengan menggunakan pinjaman. Belanja investasi/modal adalah pengeluaran yang manfaatnya cenderung melebihi satu tahu anggaran dan akan menambah asset atau kekayaan pemerintah dan selanjutnya akan menambah anggaran rutin untuk biaya operasional dan pemeliharannya.

2.5. Prinsip-prinsip dalam Penganggaran Sektor Publik

Mengingat begitu pentingnya peranan dan fungsi anggaran, diperlukan prinsip-prinsip yang menjadi pedoman bagi organisasi publik dan/atau pemerintah dalam penyusunannya. Beberapa prinsip tersebut, adalah sebagai berikut (Mardiasmo, 2009:67-68) :

Anggaran publik harus mendapatkan otorisasi dari legislatif sebelum eksekutif dapat menggunakan anggaran tersebut.

2. Komprehensif/menyeluruh

Anggaran harus menunjukkan semua penerimaan dan pengeluaran pemerintah. Oleh karena itu, adanya dana nonbudgetair pada dasarnya menyalahi prinsip anggaran yang bersifat komprehensif.

3. Keutuhan anggaran

Semua penerimaan dan pengeluaran pemerintah tercakup dalam dana umum. 4. Nondiscretionary appropriation

Jumlah yang disetujui oleh dewan legislatif harus termanfaatkan secara ekonomis, efisiensi dan efektif.

5. Periodik

Anggaran merupakan suatu proses yang periodik, dapat bersifat tahunan atau multitahunan.

6. Akurat

Estimasi anggaran hendaknya tidak memasukkan cadangan yang tersembunyi yang dapat menyebabkan terjadinya pemborosan dan ketidakefisienan anggaran, serta dapat mengakibatkan munculnya underestimate pendapatan dan overestimate pengeluaran. 7. Jelas

Anggaran hendaknya sederhana, dapat dipahami oleh masyarakat dan tidak membingungkan.

8. Transparan

Anggaran harus diinformasikan kepada masyarakat luas.

2.6. Proses Penyusunan Anggaran Sektor Publik

Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara/Daerah (APBN/APBD) yang dipresentasikan setiap tahun oleh eksekutif, memberi informasi rinci kepada DPR/DPRD dan masyarakat tentang program-program tersebut dibiayai. Penyusunan dan pelaksanaan anggaran tahunan merupakan rangkaian proses anggaran. Proses penyusunan anggaran mempunyai empat tujuan, yaitu (Mardiasmo, 2009:68) :

1. Membantu pemerintah mencapai tujuan fiskal dan meningkatkan koordinasi antar bagian dalam lingkungan pemerintahan

3. Memungkinkan bagi pemerintah untuk memenuhi prioritas belanja

4. Meningkatkan transparansi dan pertanggungjawaban pemerintah kepada DPR/DPRD dan masyarakat luas

Faktor dominan yang terdapat dalam proses penganggaran adalah (Mardiasmo, 2009:69) :

1. Tujuan dan target yang hendak dicapai

2. Ketersediaan sumber daya (faktor-faktor produksi yang dimiliki pemerintah) 3. Waktu yang dibutuhkan untuk mencapai tujuan dan target

4. Faktor-faktor lain yang memengaruhi anggaran, seperti: munculnya peraturan pemerintah yang baru, fluktuasi pasar, perubahan sosial dan politik, bencana alam dan sebagainya

2.7. Prinsip-prinsip Pokok dalam Siklus Anggaran

Prinsip-prinsip pokok siklus anggaran perlu diketahui dan dikuasai dengan baik oleh penyelenggara pemerintahan. Pada dasarnya prinsip-prinsip dan mekanisme penganggaran relatif tidak berbeda antara sektor swasta dengan sektor publik. Siklus anggaran meliputi empat tahap yang terdiri atas (Mardiasmo, 2009:70) :

1. Tahap persiapan anggaran

Pada tahap persiapan anggaran dilakukan taksiran pengeluaran atas dasar taksiran pendapatan yang tersedia. Terkait dengan masalah tersebut, yang perlu diperhatikan adalah sebelum menyetujui taksiran pengeluaran, hendaknya terlebih dahulu dilakukan penaksiran pendapatan secara lebih akurat.

2. Tahap ratifikasi

Tahap ini merupakan tahap yang melibatkan proses politik yang cukup rumit dan cukup berat. Pimpinan eksekutif dituntut tidak hanya memiliki kemampuan manajerial namun juga harus mempunyai kemampuan politikal, kemampuan berdagang dan membangun koalisi yang memadai.

3. Tahap implementasi/pelaksanaan anggaran

pengendalian anggaran yang telah disepakati dan bahkan dapat diandalkan untuk tahap penyusunan anggaran periode berikutnya.

4. Tahap pelaporan dan evaluasi

Tahap persiapan, ratifikasi dan implementasi anggaran terkait dengan aspek operasional anggaran, sedangkan tahap pelaporan dan evaluasi terkait dengan aspek akuntabilitas. Jika tahap implemntasi telah didukung dengan sistem akuntansi dan sistem pengendalian manajemen yang baik, maka diharapkan tahap pelaporan dan evaluasi anggaran tidak akan menemui banyak masalah.

2.8. Pendekatan Penganggaran pada Sektor Publik

Sebagai sebuah sistem, perencanaan anggaran sektor publik telah mengalami banyak perkembangan. Dalam perkembangan tersebut, anggaran sektor publik telah menjadi instrumen kebijakan multifungsi yang digunakan sebagai alat untuk mencapai tujuan organisasi. Hal ini tercermin dalam komposisi dan besarnya anggaran yang secara langsung merefleksikan arah dan tujuan pelayanan publik yang diharapkan. Anggaran sebagai alat perencanaan kegiatan publik yang dinyatakan dalam satuan moneter sekaligus dapat digunakan sebagai alat pengendalian. Agar fungsi perencanaan dan pengawasan dapat berjalan dengan baik, maka sistem anggaran serta pencatatannya harus dilakukan dengan cermat dan sistematis.

Sistem perencanaan anggaran publik berkembang dan berubah sesuai dengan perkembangan manajemen sektor publik dan tuntutan yang muncul dalam masyarakat. Pada dasarnya terdapat beberapa jenis pendekatan dalam perencanaan dan penyusunan anggaran sektor publik. Pendekatan-pendekatan tersebut adalah sebagai berikut :

1. Pendekatan tradisional

Anggaran tradisional merupakan pendekatan yang banyak digunakan di negara berkembang. Adapun ciri-ciri anggaran dengan pendekatan tradisional yaitu (Mardiasmo, 2009) :

a. Cara penyusunan anggaran berdasarkan pendekatan incrementalism b. Struktur dan susunan anggaran yang bersifat line-item

c. Cenderung sentralistis d. Bersifat spesifikasi e. Tahunan

Pendekatan tradisional terdiri atas tiga proses (Nordiawan, 2006) :

1. Pihak lembaga yang memerlukan anggaran mengajukan permintaan anggaran kepada kepala eksekutif dan anggaran tersebut diperinci berdasarkan jenis pengeluaran yang hendak dibuat.

2. Kepala eksekutif mengumpulkan permintaan anggaran dari berbagai lembaga, lalu anggaran ini dimodifikasi oleh kepala eksekutif (dikonsolidaskan). Dari hasil modifikasi tersebut, kepala eksekutif kemudian mengajukan permintaan secara keseluruhan untuk organisasi tersebut kepada lembaga legislatif dengan menggunakan perincian yang sama dengan anggaran yang diajukan sebelumnya oleh lembaga-lembaga di bawahnya.

3. Setelah merevisi jumlah permintaan anggaran, pihak legislatif kemudian menuliskan jumlah anggaran yang disetujui dengan menggunakan pendekatan tradisional. Data-data mengenai program atau kinerja mungkin dimasukkan dalam anggaran yang diperinci dengan menggunakan pendekatan tradisional.

Penekanan dan tujuan utama pendekatan tradisional adalah pada pengawasan dan pertanggungjawaban yang terpusat. Anggaran tradisional bersifat incrementalism yaitu hanya menambah/mengurangi jumlah rupiah pada item anggaran yang ada sebelumnya dengan menggunakan data tahun sebelumnya sebagai dasar menyesuaikan besarnya penambahan atau pengurangan tanpa dilakukan kajian yang mendalam. Pendekatan semacam ini dapat menyebabkan tidak terpenuhinya kebutuhan riil dan juga mengakibatkan kesalahan yang terus berlanjut. Hal ini disebabkan karena tidak diketahuinya apakah pengeluaran periode sebelumnya yang dijadikan sebagai tahun dasar penyusunan anggaran tahun ini telah sesuai dengan kebutuhan yang wajar.

tidaknya anggaran yang diajukan dan pada pertimbangan output yang dihasilkan dari aktivitas yang dilakukan dibandingkan dengan target kinerja yang dikehendaki (outcome). Anggaran tradisional cenderung menggunakan konsep historic cost of service.

Akibat digunakannya harga pokok pelayanan historis tersebut adalah suatu item, program, atau kegiatan akan muncul lagi dalam anggaran tahun berikutnya meski item tersebut sudah tidak dibutuhkan. Perubahan anggaran hanya menyentuh jumlah nominal rupiah yang disesuaikan dengan tingkat inflasi, jumlah penduduk dan lainnya.

Ciri lain anggaran tradisional adalah struktur anggaran bersifat line-item yang didasarkan atas dasar sifat (nature) dari penerimaan dan pengeluaran. Jenis anggaran ini relative dianggap paling tua dan banyak mengandung kelemahan. Metode line-item budget sangat popular karena penggunaannya yang dianggap mudah untuk dilaksanakan. Metode line-item mempunyai karakteristik sebagai pengendali pengeluaran. Berdasarkan hal tersebut, anggaran tradisional disusun berdasarkan penerimaan dan pengeluaran. Berdasarkan hal tersebut, anggaran tradisional disusun berdasarkan penerimaan dan pengeluaran, bukan pada tujuan yang ingin dicapai dengan pengeluaran yang dilakukan. Pendekatan tradisional digunakan sebagai dasar bagi elemen legislatif untuk mengendalikan elemen eksekutif.

Metode line-item budget tidak memungkinkan untuk menghilangkan item-item penerimaan atau pengeluaran yang telah ada dalam struktur anggaran, walaupun sebenarnya secara riil item tertentu sudah tidak relevan lagi untuk digunakan dalam periode sekarang. Penyusunan anggaran dengan menggunakan struktur line-item dilandasi alasan adanya orientasi sistem anggaran yang dimaksudkan untuk mengontrol pengeluaran.

Berdasarkan hal tersebut, anggaran tradisional disusun atas dasar sifat penerimaan dan pengeluaran, seperti misalnya pendapatan dari pemerintah atasan, pendapatan dari pajak atau pengeluaran untuk gaji, pengeluaran untuk belanja barang dan sebagainya, bukan berdasar pada tujuan yang ingin dicapai dengan pengeluaran yang dilakukan.

akuntansi dalam proses pelaksanaan anggaran dan data-data yang dapat dibandingkan bisa dikumpulkan untuk beberapa tahun secara berurutan untuk memfasilitasi dilakukannya perbandingan trend.

Namun, pendekatan tradisional ini juga memiliki beberapa kelemahan, antara lain : tidak adanya informasi yang memadai bagi pembuat keputusan, terlalu berorientasi pada pengendalian dan kurang memperhatikan proses perencanaan dan evaluasi. Dalam pendekatan tradisional ini lebih difokuskan pada input, sehingga mengakibatkan kurangnya perhatian pada pertimbangan jangka panjang dan pertimbangan lain yang relevan terhadap program organisasi secara keseluruhan. Lebih mendorong pengeluaran daripada penghematan, di sini unit-unit organisasi terdorong untuk membelanjakan seluruh anggarannya, dibutuhkan atau tidak dibutuhkan.

2. Pendekatan new public management

Maridiasmo (2009) menyatakan bahwa model new public management mulai dikenal tahun 1980-an dan kembali populer tahun 1990-an yang mengalami beberapa bentuk konsep, misalnya munculnya konsep “managerialism” (Pollit, 1993); “market-based public administration” (Lan, Zhiyong dan Rosenbloom, 1992); “post-bureaucratic paradigm” (Barzelay, 1992) dan “entrepreneurial government” (Osborne dan Gaebler, 1992).

New Public Management berfokus pada manajemen sektor publik yang berorientasi pada kinerja bukan pada kebijakan. oleh karena itu, bagian dari reformasi dari new public management adalah dengan kemunculannya Manajemen Berbasis Kinerja. Fokus manajemen berbasis kinerja adalah pengukuran kinerja organisasi sektor publik yang berorientasi pada pengukuran outcome (hasil), bukan lagi sekadar pengukuran input atau output saja (Mahmudi, 2007). Penggunaan paradigma new public management menuntut pemerintah untuk memberikan pelayanan yang efektif dan efisien kepada masyarakat, pemangkasan biaya (cost cutting) dan kompetisi tender. Pendekatan new public management digunakan untuk mengatasi kelemahan anggaran tradisional. Pendekatan new public management dalam sistem anggaran publik memiliki karakteristik umum sebagai berikut :

1. Komprehensif/komparatif

2. Terintegrasi dan lintas departemen

4. Bersifat jangka panjang

5. Spesifikasi tujuan dan pemeringkatan prioritas 6. Analisis total cost dan benefit

7. Berorientasi pada input, output dan outcome, bukan sekadar input 8. Adanya pengawasan kinerja

Paradigma new public management telah melahirkan beberapa teknik penganggaran dalam sektor publik, adalah sebagai berikut :

1. Anggaran kinerja

Anggaran dengan pendekatan kinerja disusun untuk mengatasi berbagai kelemahan yang terdapat dalam anggaran tradisional, khususnya kelemahan yang disebabkan oleh tidak adanya tolak ukur yang dapat digunakan untuk mengukur kinerja dalam pencapaian tujuan dan sasaran pelayanan publik. Anggaran dengan pendekatan kinerja sangat menekankan pada konsep value for money dan pengawasan atas kinerja output. Pendekatan ini juga mengutamakan mekanisme penentuan dan pembuatan prioritas tujuan serta pendekatan yang sistematis dan rasional dalam proses pengambilan keputusan.

Nordiawan (2006) menyebutkan bahwa anggaran kinerja memiliki beberapa karakteristik sebagai berikut :

a. Mengklasifikasikan akun-akun dalam anggaran berdasarkan fungsi dan aktivitas serta unit organisasi dan rincian belanja

b. Menyelidiki dan mengukur aktivitas guna mendapatkan efisiensi maksimum dan standar biaya

c. Mendasarkan anggaran untuk periode yang akan datang pada biaya per unit standar dikalikan dengan jumlah unit aktivitas yang diperkirakan harus dilakukan pada periode tersebut.

Penggunaan anggaran dengan pendekatan kinerja memiliki keunggulan, antara lain adanya pendelegasian wewenang dalam pengambilan keputusan, merangsang partisipasi dan memotivasi unit kerja, pengalokasian dana secara optimal dengan didasarkan efisiensi unit kerja dan menghindari pemborosan.

a. Hanya sedikit dari pemerintah pusat dan daerah yang memiliki staf anggaran atau akuntansi yang memiliki kemampuan memadai untuk mengidentifikasi unit pengukuran dan melaksanakan analisis biaya

b. Banyak jasa dana aktivitas pemerintah tidak dapat langsung terukur dalam satuan unit output atau biaya per unit yang dapat dimengerti dengan mudah

c. Akun-akun dalam pemerintahan telah secara khusus dibuat dengan dasar anggaran yang dikeluarkan (cash basis). Hal ini membuat pengumpulan data untuk keperluan pengukuran kinerja sangat sulit, bahkan kadang kala tidak memungkinkan.

d. Kadang kala, aktivitas langsung diukur biayanya secara detail dan dilakukannya pengukuran lainnya tanpa adanya pertimbangan yang memadai apakah aktivitas tersebut perlu atau tidak.

2. Program budgeting

Pendekatan ini menekankan pada efektivitas penyusunan anggaran. Anggaran disusun berdasarkan pekerjaan atau tugas yang akan dijalankan. Metode penganggaran ini menekankan bahwa keputusan penganggaran harus didasarkan pada tujuan-tujuan atau output-output dari aktivitas pemerintahan daripada input untuk menghasilkan barang dan jasa pemerintah. Teknologi penganggaran ini tergantung pada metodologi-metodologi dari program peramalan dan analisis sistem.

3. Zero Based Budgeting (ZBB)

Penyusuanan anggaran dengan menggunakan pendekatan zero based budgeting (ZBB) dapat mengatasi kelemahan pendekatan incrementalism dan line-item karena anggaran diasumsikan mulai dari nol (zero based). Dalam penyusunan zero based budgeting tahun ini, tidak berdasarkan pada tahun lalu, tapi berdasarkan kebutuhan saat ini.

besar dan menekankan manfaat jangka pendek. Dalam mengimplementasikan ZBB kadang menimbulkan masalah keperilakuan di dalam organisasi.

4. Planning, Programming and Budgeting System (PPBS)

Planning, Programming and Budgeting System (PPBS) merupakan suatu anggaran di mana pengeluaran secara primer dikelompokkan dalam aktivitas-aktivitas yang didasarkan pada program kerja dan secara sekunder didasarkan pada jenis atau karakter objek dan kinerja. Konsep PPBS merupakan konsep yang memandang bahwa penyusuanan anggaran merupakan bagian yang tidak dapat dipisahkan dari proses perencanaan dan perumusan program kegiatan suatu organisasi.

PPBS merupakan upaya sistematis yang memperhatikan integrasi dari perencanaan, pembuatan program dan penganggaran. Pada PPBS, sasaran, manfaat dan tujuan harus diterjemahkan secara eksplisit sehingga program strategis yang berorientasi pada hasil dapat diidentifikasi, sehingga akan menghasilkan informasi yang membantu dalam pengalokasian sumber daya secara efektif. Untuk pengimplemetasian PPBS, suatu organisasi harus mengembangkan kemampuan analisisnya untuk memahami secara mendalam tujuan organisasi, termasuk kemampuan mengembangkan program beserta indikator hasil untuk mencapai tujuan.

Kelebihan dari planning, programming and budgeting system (PPBS) ini adalah memudahkan dalam pendelegasian tanggung jawab dari atasan kepada bawahan, dalam jangka panjang dapat mengurangi beban kerja, dapat memperbaiki kualitas pelayanan melalui pendekatan standar biaya dalam perencanaan program dan menghilangkan program yang overlapping. Kelemahan planning, programming and budgeting system adalah, dalam pengimplementasiannya membutuhkan biaya yang besar, karena sistem anggaran ini membutuhkan sistem informasi yang canggih, ketersediaan data yang lengkap, adanya sistem pengukuran dan staf yang memiliki kapabilitas yang tinggi, sehingga ini mengakibatkan sulitnya sistem ini untuk diimplementasikan.

provinsi. APBD disusun dengan menggunakan pendekatan kinerja. Anggaran berbasis kinerja adalah suatu sistem penganggaran yang berorientasi pada hasil atau output dari alokasi dana yang tersedia atau input. Menurut Smith (1999) salah satu tujuan penerapan anggaran berbasis kinerja pada sebuah pemerintah daerah adalah untuk meningkatkan efisiensi dan efektivitas dengan memfokuskan sumber daya menuju output yang kritis dan penting. Penerapan anggaran berbasis kinerja pada dasarnya diharapkan akan mereformasi kualitas dan proses pengambilan keputusan anggaran yang lebih rasional dalam menentukan alokasi sumber daya ekonomi sehingga kegiatan pemerintah dapat dijalankan dengan lebih efektif dan efisien. Sejumlah kelemahan dalam tahap implementasi mengancam dan menjadi tantangan tersendiri atas keefektifan anggaran berbasis kinerja. Kualitas informasi output atau outcome yang rendah menjadi ganjalan dalam penggunaan informasi kinerja dalam pengambilan keputusan.

Tabel 2.1

Perbandingan Anggaran Tradisional dengan Anggaran Berbasis Pendekatan NPM

Anggaran Tradisional New Public Management

Sentralistis Desentralisasi & devolved management

Berorientasi pada input Berorientasi pada input, output dan outcome (value for money)

Tidak terkait dengan perencanaan jangka panjang

Utuh dan komprehensif dengan perencanaan jangka panjang

Line-item dan incrementalism Berdasarkan sasaran kinerja Batasan departemen yang kaku Lintas departemen

Menggunakan aturan klasik : vote accounting

Zero-Base Budgeting, Planning Programming Budgeting System

Prinsip anggaran bruto Sistematik dan rasional Bersifat tahunan Bottom-up budgeting Spesifik

2.9. Perkembangan Teori Penganggaran Sektor Publik

Perkembangan teori penanggaran publik baru-baru ini dijelaskan secara detail oleh Gibran dan Sekwat (2009) dalam paper-nya yang berjudul “Continuing the Search for a Theory of Public Budgeting”. Pada mulanya dijelaskan tentang sejarah pemikiran teori penganggaran publik beserta kelemahan mendasarnya dan kemudian diakhiri dengan menjelaskan sejumlah alasan dan argumentasi untuk menawarkan pengembangan teori penganggaran yang lebih heuristics yang menggabungkan aspek rasional dan non-rasional dengan mengambil dari teori sistem terbuka (open system theory). Tujuan dari subbab ini adalah untuk memberikan gambaran tentang sejarah pemikiran dan pengembangan teori penganggaran sampai dengan saat ini serta kemungkinan pengembangannya dimasa mendatang berdasarkan saran yang dikemukakannya.

karena itu, perlu untuk dikaji ulang teori penganggaran yang ada saat ini sehingga dirasa perlu arah alternatif baru dalam pengembangan teori penganggaran yang akan memberikan potensi besar terbentuknya teori penganggaran yang lebih heuristics.

Untuk mengarahkan kembali pengembangan teori penganggaran, perlu untuk memahami terlebih dahulu apa yang maksud dengan sebuah teori dan apa kontribusinya untuk sebuah disiplin ilmu. Gibran dan Sekwat menggunakan defenisi teori menurut Bacharach (1999) yang menyatakan bahwa teori adalah sebuah pernyataan tentang hubungan-hubungan dalam dunia nyata yang dibuat dalam rerangka kepercayaan/keyakinan tentang bagaimana dunia ini bekerja. Teori harus dapat menjawab pertanyaan seperti bagaimana, kapan dan mengapa serta menyediakan sebuah model umum yang membantu peneliti memformulasikan berbagai macam pertanyaan yang dapat menyederhanakan kompleksitas realitas. Argumen Bacharach menyatakan secara tidak langsung bahwa sebelum dapat memahami apa yang dimaksud dengan penganggaran publik, dibutuhkan sebuah teori tentang penganggaran yang membantu untuk menyederhanakan realitas dari penganggaran publik dalam usaha untuk memahami bagaimana, kapan dan mengapa pemerintah menganggarkan. Gibran dan Sekwat berpendapat bahwa bahwa teori penganggaran sejauh ini belum lengkap karena teori yang ada hanya menyediakan jawaban-jawaban parsial terhadap pertanyaan bagaimana dan kapan penganggaran publik dilaksanakan, dan belum menjawab secara cukup pertanyaan mengapa pemerintah menyusun anggaran dengan cara yang mereka lakukan.

lingkungan intelektual mereka membantu perkembangan pandangan dualistik. Pandangan ini membedakan secara tajam antara fakta-fakta dengan nilai-nilai, struktur dan perilaku, makna dan tujuan akhir, politik dan administrasi. Dikotomi ini mempunyai pengaruh yang tegas dan kuat pada teori dan praktik penganggaran.

Lewis (1997, 157-159) menunjukkan fakta bahwa gerakan manajemen sains dan manajemen administrative berpengaruh signifikan dalam membentuk kekuatan politik dan ideology sehingga menuntut diberlakukannya Budgeting and Accounting Act tahun 1921. Pembaruan awal tersebut mendukung pembatasan cakupan aktivitas pemerintah untuk menyimpan dana. Kemudian sistem penganggaran yang dihasilkan tahun 1921 berfokus pada pengendalian. Undang-undang ini menerapkan line item budget yang terpusat pada eksekutif dengan membentuk sebuah dinas yang dinamakan dengan General Accounting Office yang memiliki kemampuan teknis untuk membantu Kongres (lembaga legislatif) dalam pembuatan keputusan anggaran.

Line item budget membagi pengeluaran (belanja) ke dalam item-item yang rinci dari belanja pemerintah dan tampak lebih mengutamakan untuk pengendalian biaya dan meningkatkan efisiensi sehingga menghasilkan disiplin fiskal. Para pemikir pada saat itu meyakini bahwa disiplin fiskal yang lebih besar mensyaratkan sentralisasi, manajemen top-down dan secara alamiah meyakini bahwa pertanggungjawaban anggaran seharusnya melekat pada eksekutif. Sebagai konsekuensi, line item budget dikembangkan sebagai metode penganggaran eksekutif atau top-down. Oleh karena line item budget memfokuskan pada item-item belanja daripada tujuan atau fungsi dari belanja, maka metode ini tidak memberikan perhatian pada dasar pengalokasian sumber daya dan penjelasan berdasar aktivitas anggaran sehingga pendekatan ini tidak mempunyai nilai prediktif.

dengan aktivitas pemerintah. Pendekatan penganggaran ini konsisten dengan pengertian bahwa pemerintah membutuhkan pengendalian biaya dalam usaha untuk meningkatkan efisiensi operasional. Penganggaran kinerja merupakan, sebagaimana line item budget, bentuk pendekatan teknikal lainnya yang juga mengabaikan pertanyaan mengapa, yang lebih fokus pada bagaimana untuk mencapai hasil akhir dan memberikan sedikit atau tidak ada pengertian ke konteks yang lebih luas dimana penganggaran seharusnya berada. Hal ini juga mengabaikan pertimbangan perilaku yang dikaitkan dengan penganggaran.

Metode penganggaran program pertama kali diperkenalkan oleh pemerintah federal Amerika Serikat pada tahun 1960-an. Pemerintah federal Amerika Serikat menggantikan penganggaran kinerja dengan penanggaran program. Metode penganggaran baru ini menekankan bahwa keputusan penganggaran harus didasarkan pada tujuan atau output dari aktivitas pemerintahan daripada input untuk menghasilkan barang dan jasa pemerintah. Teknologi penganggaran ini tergantung pada metodologi dari program peramalan dan analisis sistem, dan seperti yang diutarakan oleh Pilegge, metode ini adalah penganggaran yang lebih canggih daripada sebelumnya. Penganggaran program berfokus pada tujuan-tujuan pengeluaran pemerintah, tetapi metode ini masih mendasarkan pada perbaikan rasionalitas dalam pembuatan keputusan penganggaran (Pilegge, 1992: 75; dalam Gibran dan Sekwat).

Reformasi besar anggaran selanjutnya datang di tahun 1970-an dalam bentuk zero-based budgeting. Metodologi ini dirancang untuk meningkatkan kemampuan pengambil keputusan untuk membandingkan lebih dari satu tingkat rekomendasi dari pengeluaran untuk setiap aktivitas program dan untuk menentukan unit keputusan mana yang menganggap pencapaian tujuan program terbaik. Zero based budgeting memerlukan tingkat rincian dan kejelasan yang sulit bagi pembuat kebijakan dan pejabat anggaran untuk mencapainya. Reformasi ini terbukti sulit mengimplementasikannya dan tidak bertahan lama, sehingga pencarian untuk sebuah metode baru dalam penganggaran perlu dimulai lagi.

pembuatan keputusan belanja. Tanpa pemahaman yang sistematik, teori anggaran publik tidak dapat secara akurat memperhitungkan proses dan struktur penganggaran atau keterkaitan variabel-variabel tersebut ke konteks lingkungan yang lebih luas di mana penganggaran berada.

Berdasarkan perjalanan historis selama ini dari perkembangan teori penganggaran publik yang tidak lepas dari pengaruh perkembangan lingkungan filosofis, ideologi, paradigma dan budaya pada saat teori tersebut muncul, yang lebih menekankan pada analisis sains dan kemajuan teknologi, sebagaimana dijelaskan diatas, sehingga menyebabkan teori penganggaran lebih bersifat rasionalitas teknikal dan terpisah dari konteks lingkungan dan perilaku yang melingkupinya. Oleh karena itu, Gibran dan Sekwat menawarkan pendekatan alternatif baru dalam mengembangkan teori penganggaran yaitu dengan menggunakan pendekatan teori sistem terbuka (open system theory).

Teori sistem terbuka berpendapat bahwa ketika sebuah organisasi memelihara kondisinya lebih atau kurang mantap selama jangka waktu tertentu, organisasi akan berusaha mengembangkan sebuah perbedaan, namun tetap memiliki kesamaan yang tinggi pada organisasi. Proposisi ini membantu dalam menjelaskan secara sistematis bagaimana menempatkan perubahan dan reformasi dalam pemerintahan dan penganggaran, dan bagaimana mereka secara normal datang bersamaan sepanjang waktu daripada kejadian pergantian politik yang revolusioner dramatis.

Berdasarkan teori sistem terbuka, sebuah sistem harus mendapatkan dan menyimpan lebih banyak energi dari lingkungan daripada menghabiskannya dalam menjalankan fungsinya dan mencegah penurunan secara sistematis. Sebuah sistem anggaran demikian juga memperoleh dan menyimpan energi dalam menyokong dirinya sendiri dari kondisi lingkungan yang negatif. Contohnya teknik penyangga dalam anggaran yang memasukkan strategi menyediakan dana yang tidak terputus, usaha untuk memperbaiki stabilitas pendapatan yang diterima, atau teknik anggaran konservatif, seperti pendapatan di bawah estimasi.

ekonomi. Secara eksplisit model ini mengakui kompleksitas administrasi publik, organisasi, dan penganggaran dan saling keterkaitan mereka terhadap masyarakat luas.

Gibran dan Sekwat menyarankan empat (4) argumentasi berikut ini.

1. Teori penganggaran seharusnya selalu sadar bagaimana individu bereaksi, lokasi mereka, fungsi dan interaksi pada sebuah sistem yang lebih besar.

2. Kajian tentang penanggaran seharusnya pertama kali ditujukan ke makro, kemudian konteksi mikro sistem penganggaran seharusnya memandang anggaran hanya sebagai hasil dari sistem yang dinamis dari multi rasionalitas yang mengoperasikan secara berbeda dalam bagian yang berbeda atas proses penganggaran. Hal ini akan membantu fokus kajian pada input, output, dan sistem penganggaran organisasi baik secara keseluruhan maupun bagian, tanpa mengganggu secara keseluruhan dalam waktu yang sama.

3. Sebuah teori tentang penganggaran seharusnya menjelaskan bagaimana interaksi antara tingkat makro pemerintah memengaruhi perilaku partisipan pada subsistem penganggaran dan membantu untuk menentukan kekuatan apa yang memengaruhi tujuan kebijakan, bagaimana tujuan penganggaran dipandang dan apa yang cocok serta hasil yang dihasilkan dari interaksi ini. Hal ini seharusnya juga menjelaskan bagaimana norma memengaruhi penganggaran melalui imbal balik untuk sistem penganggaran dan bagaimana mereka bekerja dengan cara mereka melalui berbagai tingkat organisasi dan subsistem ke dalam siklus selanjutnya atas kebijakan penganggaran.

4. Tingkat pemisahan atas subsistem penganggaran dengan menerapkan tingkat rasionalitas yang berbeda, model ini menyediakan kita dengan sebuah metode yang menguatkan beberapa masalah metodologi pada teori penganggaran tradisional.

analisis standar belanja (ASB) dan standar pelayanan minimal (SPM). Kedua instrumen tersebut menjadi acuan pemerintah (daerah) untuk menyusun perencanaan dan penganggaran penyelenggaraan pemerintahan. Subbab berikut akan menjelaskan keterkaitan penganggaran dengan SPM.

2.10. Penganggaran dan Standar Pelayanan Minimal (SPM)

Tujuan penyusunan anggaran adalah untuk mendukung terselenggaranya penyediaan pelayanan dasar yang bermuara pada penciptaan kesejahteraan masyarakat. Ketentuan mengenai jenis dan mutu pelayanan dasar berhak diperoleh oleh setiap warga secara minimal tertuang dalam Standar Pelayanan Minimal (SPM) (Ritonga, 2010). Menurut Permendagri Nomor 6 Tahun 2007 Pasal 4, pelayanan dasar adalah bagian dari pelaksanaan urusan wajib pemerintah dan memiliki karakteristik sebagai pelayanan yang sangat mendasar, berhak diperoleh oleh setiap warga secara minimal, dijamin ketersediannya oleh konstitusi dan konvensi internasional, didukung data dan informasi terbaru yang lengkap, serta tidak menghasilkan keuntungan materi. SPM memiliki batas waktu pencapaian baik secara nasional maupun daerah. Jadi, SPM merupakan bentuk dokumen teknis dari penyediaan pelayanan dasar, sedangkan pelayanan dasar merupakan bagian dari urusan wajib pemerintah. Pada konteks pemerintah daerah, rencana pencapaian SPM dituangkan dalam Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah dan Rencana Strategis Satuan Kerja Perangkat Daerah (Renstra-SKPD).

Ritonga (2010:120) menyatakan bahwa target pencapaian SPM harus dapat diukur dengan cara menetapkan gambaran dan kondisi awal satu daerah berdasarkan kemampuan dan potensi daerah serta profil pelayanan dasar dan memberikan target pencapaian dalam batas waktu yang ditentukan. Target yang telah dicapai akan menjadi dasar dalam mencapai target di masa mendatang. Target tahunan pencapaian SPM dituangkan ke dalam rencana kerja pemerintah daerah (RKPD), rencana kerja satuan kerja perangkat daerah (Renja SKPD), kebijakan umum anggaran (KUA), rencana kerja dan anggaran satuan kerja perangkat daerah (RKA-SKPD) sesuai klasifikasi belanja daerah dengan mempertimbangkan kemampuan keuangan daerah. Selanjutnya RKA-SKPD yang sudah memuat berbagai program dan kegiatan terkait SPM menjadi bahan penyusunan Raperda APBD hingga penetapan Perda APBD.

implementasi SPM. Oleh karena itu, perlu untuk menghitung besarnya belanja per kapita untuk menyediakan pelayanan public tertentu sehingga dapat memberikan gambaran kebutuhan anggaran yang diperlukan untuk membiayai SPM. Analisis kebutuhan anggaran ini kemudian diselaraskan dengan target SPM yang telah ditetapkan. Setiap program yang memuat kegiatan dapat dihitung kebutuhan anggarannya dengan menggunakan analisis standar belanja (ASB).

Adapun tahapan mekanisme penganggaran kegiatan-kegiatan untuk tercapainya SPM adalah sebagai berikut (Ritonga, 2010:131-132) :

1. Menyelaraskan antaran capaian SPM yang terdapat di RPJMD dengan program-program urusan wajib pemerintah ke dalam kebijakan umum anggaran (KUA) serta prioritas dan plafon anggaran sementara (PPAS).

2. Menyusun rincian kegiatan untuk masing-masing program dalam rangka pencapaian SPM dengan mengacu pada indikator kinerja, dan batas waktu pencapaian SPM yang telah ditetapkan oleh pemerintah.

3. Menentukan urutan prioritas kegiatan-kegiatan untuk mencapai SPM. Salah satu metode untuk menentukan prioritas kegiatan adalah dengan metode analytic hierarchy process (AHP).

4. Menentukan besarnya plafon anggaran untuk masing-masing kegiatan dengan menggunakan ASB.

Sebagaimana dijelaskan di atas, penganggaran memiliki peranan yang penting dalam kesuksesan penerapan SPM. Tanpa anggaran yang memadai dan mencukupi, pemerintah tidak dapat melaksanakan SPM sesuai dengan yang telah ditetapkan. Oleh karena itu, harus memperhatikan prinsip-prinsip perhitungan anggaran pada SPM, meskipun menggunakan pendekatan pembiayaan berbasis kegiatan sebagai berikut (Ritonga, 2010:137-138) :

1. Pembiayaan mengacu pada program/langkah kegiatan

2. Investasi fisik hanya untuk sarana/prasarana yang terkait langsung dengan penerapan SPM 3. Tidak menghitung kebutuhan belanja secara keseluruhan dan menghitung seluruh langkah

kegiatan tanpa memandang sumber biaya

Sistem penganggaran merupakan instrument dari mekanisme birokrasi pada suatu organisasi yang berfungsi sebagai alat untuk mengalokasikan sumber daya dalam bentuk barang dan jasa yang ada ke dalam anggota organisasi. Sesuai dengan perkembangan sistem administrasi publik dan tuntutan masyarakat dalam konteks sistem sosial dan politik tertentu, berkembanglah sistem penganggaran Negara (Bastian, 2006) atau yang dapat juga disebut dengan penganggaran sektor publik.

Begitu pentingnya aktivitas penganggaran ini pada organisasi sektor publik, banyak teori penganggaran muncul dari teori-teori dalam administrasi publik. Gibran dan Sekwat (2009) berpendapat bahwa teori penganggaran yang ada selama ini belum lengkap dan perlu pendekatan alternatif dalam mengembangkan teori penganggaran di masa mendatang.

Penjelasan di atas juga menghasilkan definisi anggaran baru yang dirangkum dari berbagai literatur akuntansi sektor publik, yaitu bahwa anggaran adalah dokumen yang berisi estimasi kinerja, baik berupa penerimaan dan pengeluaran, yang disajikan dalam ukuran moneter yang akan dicapai pada periode waktu tertentu dan menyertakan data masa lalu sebagai bentuk pengendalian dan penilaian kinerja. Anggaran dalam akuntansi berada di dalam lingkup akuntansi manajemen. Mardiasmo (2009) mengidentifikasi beberapa fungsi anggaran dalam manajemen sektor publik, antara lain anggaran sebagai alat perencanaan, pengendalian, kebijakan fiskal, politik, koordinasi dan komunikasi, penilaian kinerja, motivasi dan menciptakan ruang publik.

Penganggaran sektor publik terkait dengan proses penentuan jumlah alokasi dana untuk tiap-tiap program dan aktivitas dalam satuan moneter. Anggaran sektor publik harus dapat merefleksikan perubahan prioritas kebutuhan dan keinginan masyarakat, serta dapat menentukan penerimaan dan pengeluaran pemerintah pusat atau pemerintah daerah. Anggaran sektor publik tidak dapat mencakup semua aspek kehidupan masyarakat. Ada beberapa aspek yang tidak tersentuh oleh anggaran sektor publik, baik nasional maupun local. Aspek-aspek yang tercakup dalam anggaran sektor publik adalah: aspek perencanaan, aspek pengendalian, dan aspek akuntabilitas publik. Penganggaran sektor publik harus diawasi mulai dari tahap perencanaan, pelaksanaan, dan pelaporan. Proses penganggaran akan lebih

Dalam perkembangannya tersebut, anggaran sektor publik telah menjadi instrument kebijakan multifungsi yang digunakan sebagai alat untuk mencapai tujuan organisasi. Anggaran sebagai alat perencanaan kegiatan publik yang dinyatakan dalam satuan moneter sekaligus dapat digunakan sebagai alat pengendalian. Agar fungsi perencanaan dan pengawasan dapat berjalan dengan baik, maka sistem anggaran serta pencatatannya harus dilakukan dengan cermat dan sistematis. Pada dasarnya terdapat beberapa jenis pendekatan dalam perencanaan dan penyusunan anggaran sektor publik. Pendekatan-pendekatan tersebut yaitu sebagai berikut.

1. Pendekatan tradisional

2. Pendekatan new public management a. Pendekatan kinerja

b. Pendekatan penganggaran program

c. Pendekatan sistem perencanaan dan penganggaran terpadu (planning, programming dan budgeting system – PPBS)

d. Pendekatan anggaran berbasis nol (zero based budgeting – ZBB)

Gibran dan Sekwat menyatakan bahwa line item budget, penganggaran program, penganggaran kinerja, dan zero based budgeting semuanya bersifat rasionalitas teknikal. Gibran dan Sekwat mencatat bahwa secara historis pengarus arus pemikiran yang menekankan pada analisis sains dan kemajuan teknologi terhadap perkembangan teori penganggaran publik pada periode tahun 1896-1920 berhasil memisahkan bentuk penganggaran dari nilai-nilai, perilaku, makna, dan lingkungan social politik. Oleh karena itu, Gibran dan Sekwat menawarkan pendekatan alternative baru dalam mengembangkan teori penganggaran yaitu dengan menggunakan pendekatan teori sistem terbuka (open system theory).

Teori sistem terbuka memulai analisis dengan organisasi secara keseluruhan dan meneliti perilaku individu dengan melihat lokasi dan fungsi pada sistem yang lebih besar. Tipologi sistem dapat membantu menjelaskan aktivitas pemerintah sebagai satu kesatuan susunan interaktif yang menyatukan banyak jaringan internal dan eksternal sosial, politik, dan ekonomi. Secara eksplisit moden ini mengakui kompleksitas administrasi publik, organisasi, dan penganggaran serta keterkaitan mereka terhadap masyarakat luas. Pendekatan teori

rasionalitas teknikal saja, melainkan juga keterkaitannya dengan konteks yang lebih luas, misalnya nilai dan norma yang berlaku, perilaku, makna, dan factor sosial politik masyarakat.

Dalam konteks pemerintah di Indonesia, teori dan konsep penganggaran yang digunakan adalah penganggaran berbasis kinerja. Implementasi anggaran berbasis kinerja mensyaratkan adanya analisis standar belanja (ASB) dan standar pelayanan minimal (SPM). Kedua instrument tersebut menjadi acuan pemerintah (daerah) untuk menyusun perencanaan dan penganggaran penyelenggaraan pemerintahan. Dalam mengukur kemampuan keuangan, pemerintah harus mengetahui kondisi anggaran sebelum mengimplementasikan SPM. Anggaran memiliki peran penuh dalam implementasi SPM. SPM merupakan dokumen teknis yang menjadi acuan pemerintah dalam penyediaan pelayanan dasar yang muaranya dapat menciptakan kesejahteraan masyarakat, yang merupakan tujuan penyelenggaraan pemerintah, yaitu untuk menyejahterkan masyarakat dan memberikan pelayanan dasar melalui integrasi antara SPM dalam penganggaran.

Meskipun penganggaran berbasis kinerja memiliki kelemahan secara teoretis sebagaimana dijelaskan oleh Gibran dan Sekwat, namun konsep penganggaran ini yang dianggap relevan untuk diterapkan di Indonesai sesuai dengan kondisi saat ini. Sedangkan, penerapan penganggaran berbasis kinerja mensyaratkan adanya ASB dan SPM sebagai indikator dan tolak ukur dalam mengukur kinerja anggaran pemerintah. Oleh karena itu, agenda masa mendatang menurut penulis adalah bagaimana secara terus-menerus melakukan kajian dan penyempurnaan implementasi penganggaran berbasis kinerja yang berlaku saat yang disesuaikan dengan kondisi sosial politik di Indonesia. Instrumen-instrumen yang belum ada atau dalam penyusunan, seperti ASB dan SPM, perlu secara berkelanjutan dilengkapi dan disempurnakan, agar dampak positif dari penerapan anggaran berbasis kinerja dapat dirasakan dan jalannya pemerintahan dapat berjalan secara efektif dan efisien.

Bastian, Indra. 2006. Akuntansi Sektor Publik : Suatu Pengantar. Jakarta : Penerbit Erlangga.

Gibran, Joan M. dan Alex Sekwat. 2009. “Continuing the Search for a Theory of Public Budgeting”, Journal of Public Budgeting, Accounting and Financial Management, 21 (4), hlm. 647-644.

Halim, Abdul dan Muhammad Syam Kusufi. 2012. Akuntansi Sektor Publik : Akuntansi Keuangan Daerah, edisi ke-4. Jakarta : Salemba Empat.

_____. 2014. Teori, Konsep dan Aplikasi Akuntasi Sektor Publik Dari Anggaran Hingga Laporan keuangan, Dari Pemerintah Hingga Tempat Ibadah. Jakarta : Salemba Empat.

https://riswanarifin.wordpress.com/2012/09/12/penganggaran-sektor-publik/

Mahmudi. 2007. Manajemen Kinerja Sektor Publik. Yogyakarta : UPP STIM YKPN.

Mahsun, M., Firma Sulistyowati dan Heribertus A. P. 2007. Akuntansi Sektor Publik, edisi ke-2. Yogyakarta : BPFE UGM.

Mardiasmo. 2009. Akuntansi Sektor Publik. Yogyakarta : CV ANDI OFFSET. Nordiawan, Deddi. 2006. Akuntansi Sektor Publik. Jakarta : Salemba Empat.

Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 6 Tahun 2007 tentang Petunjuk Teknis Penyusunan dan Penerapan Standar Pelayanan Minimal.

Ritonga, Irwan Taufiq. 2010. Analisis Standar Belanja : Konsep, Metode Pengembangan dan Implementasi di Pemerintah Daerah. Yogyakarta : Sekolah Pascasarjana UGM.