DAFTAR ISI
KATA PENGANTAR . ... ... i
DAFTAR ISI . ... . . ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ii
DAFTAR TABEL ... iii
BAB I Pendahuluan ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 1
1.1. Latar Belakang ... ... 1
1.2. Permasalahan………..10
BAB II Bentuk-Bentuk Persyaratan Penanaman Modal yang Tidak Konsisten dengan Agreement on Trade-Related Investment Measures ... ... 12
2.1. Persyaratan Penanaman Modal yang Bertentangan dengan Prinsip National 7reatment……… ... 12
2.1.1. Persvaratan Kandungan Lokal (local content requirement)………. ... 15
2.1.2. Kebijakan Keseimbangan Perdagangan (Trade Balancing Policy)……… 23
2.2. Persyaratan Penanaman Modal yang Bertentangan dengan Prinsip General Prohibition on Ouantitative Restriction ... 28.
2.11. Barang-Barang Impor Harus Seimbang dengan Eskpor….. 29
2.2.2. Pembatasan Akses Devisa Asing (Foreign Exchange limitation) ... ...31.
2.2.3. Pembatasan Ekspor untuk Meningkatkan Nilai Tambah.. ...33
2.3. Transparansi dan Notifikasi ... ... ...35
BAB III Indonesia dan Agreement on Trade-Related Investment Measures…… 41
3.1. Pertirnbangan Strategis Menerima Agreement on TRIM’s ...41 3.1. 1 . Penurunan Tarif dan Perluasan Akses Pasar Dunia …... 42 3.1.2. Tatatanan Multilateral Lebih Efektif Menghindari
Tekanan Unilateral . . . ... ... . . ... ... ... …….. ... ... ... 45
3.2. Penyesuian Peraturan di Indonesia ...50
3.3. Belum Ada Kewajiban Hukum untuk Menyesuaikan Semua
Bentuk Persyaratan Penanaman Modal ... 57
BAB IV Kesimpulan dan Saran ... ... ... ... ... ... ... . . ... ... ... ... ... . ... ... ... .... ...60
DAFTAR PUSTAKA 65
DAFTAR TABEL
Tabel 1 Pemberitahuan TRIM's oleh Pemerintah Indonesia………..50 Tabel 2 Pengenaan Tarif Bea Masuk Komponen Impor Otomotif Berdasarkan Persentasi
BAB I PENDAHULUAN 1.1. Latar Belakang
Upaya mewujudkan penataan investasi asing secara multilateral sebenarnya telah dimulai sejak tahun 1948 pada saat dilangsungkannya United Nations conference on Trade
and Employment di Havana. Konferensi tersebut telah membahas sejumlah ketentuan yang
bertujuan untuk mendorong kelancaran arus modal secara internasional sebagai salah satu tujuan yang ingin dicapai oleh Organisasi Perdagangan Internasional (International Trade
Organization, ITO). Konferensi yang menghasilkan Havana Charter ini meminta kepada
negara-negara peserta agar menghindari perlakuan yang diskriminatif terhadap investor asing.1 Namun, Havana Charter tidak berhasil mendapatkan persetujuan untuk diratifikasi oleh para penandatangannya.2 Sejak saat itu praktis pembicaraan mengenai kebijakan investasi dan perdagangan kurang mendapatkan perhatian dari negara-negara perserta, dan hanya lebih fokus pada persoalan liberalisasi perdagangan.3 Keadaan ini berubah setelah dilangsungkannya Uruguay Round pada kurun waktu 1986 - 1994 dimana masalah penanaman modal menjadi salah satu agenda penting dalam pembicaraan menvangkut perdagangan intemasional.
1
United Nations, The Impact of Trade Related Investment Measures; Theory, Evidencv and Policy
Implication, United Nations, New York, 1991, Hal, 79 2
Salah satu penyebabnya adalah tidak bersedianya kongres Amerika Serikat meratifikasi charter tersebut dan tindakan ini kemudian diikuti oleh negara-negara besar lainnya. Untuk mengisi kekosongan hukum dalam penataan perdagangan internasional, para peserta Konferensi menggunakan salah satu instrument dalam Havana Charter yakni Protocol of Provisional Aplication (PPA) yang penandatangannya cukup dilakukan oleh eksekutif. PPA inilah kemudian menjadi cikal bakal GATT. (Lebih lanjut lihat John H. Jackson, The World
Trading System ; Law and Policy of International Economic Relations, The MIT Press, Cambridge,
Massachusetts, London, England, 1989, Hal. 32-39
3
Mari Pangestu, “Perjanjian Intemasional Mengenai Investasi GATT 1994/WTO dan APEC”, Pertamina - Komite Nasional Indonesia - World Energy Council, Jakarta, 1996, hlm. 34.
Adakalanya persyaratan penanaman modal tersebut dapat menghambat perdagangan internasional. Tolak ukur yang dapat dipergunakan untuk mengidentifikasi apakah sebuah persyaratan penanaman modal menghambat perdagangan internasional adalah dampak diskriminatif terhadap produk impor dan hambatan kuantitatif terhadap aliran barang yang ditimbulkan persyaratan-persyaratan tersebut. Indikator ini pertama muncul dalam perkara antara Pemerintah Amerika Serikat dan Pemerintah Kanada tahun 1982 mengenai Canada 's
Foreign Investment Review Act. Kasus ini kemudian sangat terkenal dengan sebutan FIRA Case dan selalu dijadikan referensi dalam pembahasan-pembahasan mengenai persyaratan
penanaman modal yang terkait dengan perdagangan.
FIRA Case berawal dari tindakan Perlemen Kanada yang melakukan perubahan atas Undang-Undang Penanaman Modal Kanada pada tanggal 12 Desember 1973. Perubahan undang-undang ini ditujukan terutama untuk menjamin bahwa kegiatan bisnis perusahaan asing di wilayah Kanada menghasilkan keuntungan yang signifikan bagi kemajuan Kanada. Pemerintah Kanada akan mengizinkan kegiatan operasi perusahaan investasi asing hanya jika menurut pertimbangan Pemerintah Kanada perusahaan investasi asing tersebut dapat memberikan keuntungan yang signifikan bagi kemajuan pembangunan ekonomi Kanada. Untuk memastikan tercapainya keuntungan yang signifikan tersebut, Pemerintah Kanada menetapkan syarat bagi investor yang melakukan permohonan penanaman modal asing di Kanada untuk melakukan hal-hal berikut:
a. membeli sejumlah persentase tertentu barang-barang dari Kanada; b. menggantikan produk impor dengan produk buatan Kanada;
c. membeli barang-barang dari Kanada jika barang-barang tersebut dapat bersaing dengan barang impor (misalnya jika harga atau persyaratannya sama, maka investor harus membeli produk dari Kanada;
d. membeli dari supplier di Kanada (menyebabkan investor harus membeli barang secara langsung dari produser dalam negeri tetapi tidak dapat membeli langsung dart produser asing).
Meskipun pada Perubahan Undang-Undang Penanaman Modal Asing Kanada disebutkan bahwa tindakan tersebut adalah tindakan sukarela dart perusahaan asing, jadi bukan merupakan kewajiban yang dipaksakan, namun pada pelaksanaannya mau atau tidaknya perusahaan investasi asing memenuhi secara sukarela persyaratan tersebut dikaitkan dengan pemberian ijin investasi. Pernyataan perusahaan investasi asing untuk secara sukarela memenuhi persyaratan tersebut dilampirkan dalam aplikasi permohonan investasi, sehingga patut disangsikan bahwa kesediaan perusahaan investasi asing untuk memenuhi persyaratan yang ditetapkan akan sangat berpengaruh pada putusan Pemerintah Kanada untuk menerima atau menolak permohonan investasi asing untuk beroperasi di wilayah Kanada. Tambahan lagi dinyatakan bahwa pernyataan sukarela tersebut akan rnengikat secara hukurm setelah disetujui oleh investor asing.
Meskipun didalilkan bahwa ketentuan-ketentuan tersebut bukan merupakan kewajiban yang dipaksakan, akan tetapi pengalaman "Apple Computer", salah satu perusahaan multinasional asal Amerika Serikat, justru menggambar sebaliknya. Pada awalnya perusahaan multinasional ini keberatan
4
Paul Civello. “The TRIM's Agreement : A Filed Attempt at Investment Liberalization”, Minnesota Journal of Global Trade, 1999, hlm. 3-10
terhadap persyaratan-persyaratan yang ditawarkan oleh Pemerintah Kanada. Setelah hampir selama satu tahun melakukan negosiasi dengan Pemerintah Kanada, perusahaan itu baru diberikan ijin untuk beroperasi di wilayah Kanada. Pemberian ijin ini pun diberikan setelah “Apple Computer” menyetujui serangkaian persyaratan, antara lain mengenai kesediaan “Apple Computer” untuk membeli barang-barang buatan Kanada dalam persentase tertentu dari proses produksi dan persetujuan untuk merekomendasikan komponen-komponen buatan Kanada kepada dealer-dealer “Apple Computer” di seluruh dunia.5
Pemerintah Amerika Serikat dalam tuntutannya yang diajukan tahun 1982 mendalilkan bahwa persyaratan pembelian dan penggunaan komponen lokal buatan Kanada dalam proses produksi bertentangan dengan Artikel III.46, III.57, XI.18 dan Pasal VII.1. c9 GATT, sedangkan kewajiban ekspor sejumlah tertentu dari hasil produksi melanggar ketentuan Artikel XVII. 1.c dan XXIII10 dan GATT.
5
Robert II. Edward Jr. and Simon N. Lester, "Toward A More Comprehensif World Trade Organization ; Agreement on trade-Related Investment Measures", Stanford Journal of International Law, 1997, hal.l7
6Article III.4 GATT : The product of the territory of any contracting party imported into the territory of any other contracting party shall be accorded treatment no less favourable that accorded to like products of national origin in respect of all laws, regulation and requirement affecting their internal sale, purchase, transportation, distribution or use ...
7
Article III.5 GATT : No contracting party shall establish or maintain any internal quantitative regulation relating to the mixture, processing or use of products in specified amount of proportions which requires, directly or indirectly, that any specified amount or proportion of any product which is the subject of the regulation must he supplied from domestic sources...
8
Article XI l GATT : No prohibiton or restrictions other than duties, taxes or other charges, whether made effective through quotas, import or export licenses or other measures, shall be instituted or maintained by any contracting party on the importation of any product of the territory of any other contracting party or on the exportation or sale for export of any product destined for the territory of any other contracting party...
9
Article XVII.I. [c] GATT : No cantracting party shall prevent any enterprise (whether or not an enterprise described in sub-paragraph (a) of this paragraph) under its jurisdiction from
acting in accordance with the principle of sub-paragpraph (a) and (b) of this paragraph. Perhatikan sub-paragrap (a) dan (b) dari Article XVII.I sebagai berikut
(a) Each contracting party undertake that if it establishes or maintains a State enterprise, wherever located, or grants to Any enterprise, formally or in effect, exclusive or special privileges, such enterprise shall, in its purchases or sales involving either imports or exports, act in a manner consistent with the general principles of non-discriminatory treatment prescribed in this Agreement For govermental measures affecting imports or exports by private traders.
Pemerintah Kanada dalam membantah tuntutan Pemerintah Amerika Serikat mempergunakan pendekatan tentang kedaulatan dan kompetensi GATT sebagai dasar argumentasi penolakan. Pemerintah Kanada mendalilkan bahwa ketentuan-ketentuan GATT tidak meliputi masalah investasi. GATT sejak saat pembentukannya diterima sebagai sebuah kesepakatan multilateral yang menyangkut masalah pengaturan liberalisasi perdagangan barang, tidak termasuk di dalamnya masalah investasi. Penataan investasi asing menyangkut langsung pada persoalan kedaulatan negara Kanada sebagai sebuah negara merdeka. Oleh karena itu ketentuan-ketentuan GATT tidak dapat diterapkan atas persyaratan penanaman modal yang ditetapkan oleh Pemerintah Kanada bagi perusahaan-perusahaan investasi asing di wilayah hukum mereka.
Keberatan Pemerintah Kanada berkenaan dengan masalah kedaulatan negara Kanada untuk menerapkan tindakan-tindakan tertentu di wilayah hukumnya pada dasarnya diterima oleh Panel Penyelesaian Sengketa GATT yang
(b) 'The provision of sub paragraph (a) of this paragraph shall be understood to require that such enterprises shall, having due regard to the other provisions f this Agreement, make any such purchases o sales solely in accordance with commercial consideration, including price, quality, availability, marketability, transportation and other conditions of purchase or sale, and shall affordtne enterprises of the other contracting parties adequate opportunity, in accordance with customarv business practice, to compete for participation in such purchases or sales.
10 Article XX III (1) GATT : If any contracting party should consider that any benefit accruing to it directly or indirectly under this Agreement is being nullified or impaired or that the attainment of any objective of the Agreement is being impeded as the result of (a) the failure of another contracting party to carry out its obligation under this Agreement, or (b) the application by another contracting party of any measures, whether or not it conflicts with the provision of this Agreement, or (c) the existence of any other situation, the contracting party may, with a view to the satisfactory adjustment of the matter, make written representations or proposals to the another contracting party or parties which it considers to be concerned. Any contracting party thus approached shall give sympathetic consideration to the representations or proposals made to it.
Article XXIII (2) If no satisfactory adjustment is effected between the contracting parties concerned within a reasonable time, or if the difficulty is of the type described in paragraph 1 [cl of this Article, the matter may be rcffored to the contracting parties. The contracting parties shall promptly investigate any matter so reffered to them and shall make appropriate recommandations to the contracting parties which they considered to be concerned, or give a ruling on the matter, as appropriate. The contracting parties, woth the Economic and Social Council of the United Nations and with any appropriate inter-govermental organization in case they consider such consultation necessary.
memeriksa dan mengadili FIRA Case ini, akan tetapi alasan tersebut tidak menyebabkan Pemerintah Kanada menyampingkan kewajiban-kewajiban mereka berdasarkan perjanjian internasional yang telah mereka sepakati, khususnya dalam hal ini adalah General
Agreement on Tariffs and Trade. Pendapat ini tercermin dari pertimbangan hukum Panel
yang diputuskan pada tahun 1984 yang menyatakan sebagai berikut :
"... in view of the fact that the General Agreement does not prevent Canada from exercising its sovereign right to regulate foreign direct investment, the panel examined the purchase and export undertaking by investors solely in the light of Canada's trade obligation under the General Agreement. Thus, the Panel clearly stated that this is not an inquiry into a sovereign state's right to regulate foreign investment in Canoda 's territory, but is only designed to determine whether or not the
regulation effected Canada 's trade obligations within the framework of the GATT11 .
Dengan memperhatikan keterkaitan antara persyaratan penanaman modal dan kewajiban-kewajiban Kanada di bawah ketentuan GATT selanjutnya Panel memutuskan bahwa tindakan Pemerintah Kanada yang menjadikan syarat pembelian dan atau penggunaan produk buatan dalam negeri Kanada serta menentukan jumlah tertentu dari hasil produksi yang wajib diekspor, dijadikan sebagai pertimbangan utama untuk memberikan ijin operasi bagi investasi asing, maka secara meyakinkan Perubahan Undang-Undang Penanaman Modal Asing Kanada tersebut telah melanggar ketentuan Artikel III.4 GATT tentang national
treatment.
11
Lebih lanjut perhatikan Canada Administration of the Foreign Investment Review Act, FIRA Panel Report, Februari 7th 1994, Hal. 140 -144. Perhatikan juga Catherine Curtiss and Kathryn Cameroon, “The United State-Latin American Trade Laws”, Newyork Journal of International Law, 1995, Hal. 127. Lebih lanjut dijelaskan bahwa tidak ada ketentuan-ketentuan GATT yang mengatur tentang penanaman modal asing. Masalah investment measures masuk dalam lingkup GATT hanya jika tindakan tersebut berdampak langsung terhadap kebebasan arus perdagangan barang.
Persyaratan penanaman modal yang diterapkan oleh Pemerintah Kanada terhadap para investor asing merupakan wujud perlakuan diskriminatif terhadap barang impor. Perlakuan diskriminatif ini diwujudkan dengan cara memberikan perlakuan istimewa terhadap barang-barang buatan dalam negeri Kanada. Dengan cara mewajibkan pembelian atau penggunaan barang buatan dalam negeri Kanada, maka dengan sengaja Pemerintah Kanada telah menghilangkan kesempatan bagi barang impor untuk bersaing secara adil dengan barang-barang buatan dalam negeri Kanada di pasar Kanada sendiri. Tindakan ini, meskipun keluar dalam bentuk kebijakan investasi asing tapi sebenarnya tindakan tersebut ditujukan untuk mempengaruhi perdagangan barang-barang Kanada. Sehingga dapat dikatakan bahwa tindakan investasi yang demikian merupakan bentuk hambatan perdagangan.
Fontheim dan Gadbaw mendukung putusan Panel atas FIRA Case tersebut dengan mengemukakan pendapat yang sedikit lebih luas sebagai berikut:
“Although no single article of GATT is applicable to all forms of (performance requirements), all (performance requirements) arguable violate one Article or another. Some (performance requirements) clearly run afoul of specific provisions while the case againts other forms is weaker, given a strict construction of treaty obligations. Nonetheless, where obligation do not appear, on their face, to prohibit certain (performane requirements), the general intent and context of the GATTMTN sistim should be considered. The sistim is intended to foster free trade, while (performance requirements) are protectionst measures. The presumption should, therefore, be againts considering any (performane requirements) valid under
GATT.”12
Meskipun tidak ada satu pasal pun dari GATT yang dapat diterapkan untuk semua bentuk persyaratan penanaman modal, dalam hal ini pembatasan tertentu, namun bukanlah berarti tindakan seperti yang diterapkan oleh Kanada
12
Claude G.B. Fontheim and Micheal R. Gadbaw, “Trade Related Performance Requirement under the GATT-MTN System and US Law”, law and Policy International Bussiness, 1995, Hal. 143-144.
adalah tindakan yang dapat dibenarkan berdasarkan sistim GATT. Persyaratan-persyaratan seperti yang terkandung dalam Canada's Foreign Investment Review Act tersebut merupakan bentuk proteksi terhadap industri Kanada dan tindakan semacam ini bertentangan dengan maksud dan tujuan umum dari GATT yang justru ingin menciptakan perdagangan yang lebih bebas.
Pandangan ini lebih lugas karena mempergunakan aspek tujuan umum dari GATT itu sendiri untuk menentang kebijakan pembatasan-pembatasan seperti yang diterapkan Kanada. Pandangan semacam ini cenderung tidak memperhatikan fakta-fakta khusus dalam sebuah peristiwa konkrit. Jika pandangan yang demikian digunakan, maka dapat menimbulkan kekeliruan yang lebih besar, mengingat bahwa tujuan GATT itu sendiri ingin dicapai dalam serangkaian ketentuan-ketentuan yang sangat kompleks dan dilengkapi dengan sejumlah pengecualian-pengecualian yang hanya dapat dilihat dari fakta-fakta khusus yang terdapat dalam sebuah peristiwa konkrit. Jika setiap perbuatan yang berlawanan dengan tujuan GATT dilarang, maka negara-negara berkembang adalah pihak yang paling dirugikan, karena dalam keadaan-keadaan tertentu kelompok negara ini masih diperkenankan melakukan tindakan-tindakan yang sebenarnya justru bertentangan dengan tujuan umum GATT.
Perkara lain yang membuat semakin tingginya minat untuk mempelajari persyaratan penanaman modal dalam kaitannya dengan hambatan perdagangan multilateral adalah perkara “screwdriver case” antara Jepang versus European Communities (EC) pada tahun 1988. Dalam perkara ini Pemerintah Jepang keberatan atas tindakan Pemerintah EC yang menerapkan bea anti dumping terhadap produk dari suatu pabrik screwdriver asal Jepang.
Keberatan yang paling mendasar bagi Pemerintah Jepang adalah kebijakan tersebut telah menimbulkan kerugian bagi perdagangan Jepang karena kewajiban bea anti dumping tersebut dapat tidak diterapkan bagi investor asing di EC asalkan investor yang bersangkutan setuju untuk membatasi penggunaan peralatan-peralatan dan komponen peralatan yang berasal dari Jepang.13
Seperti halnya pada FIRA Case, Panel dalam perkara “screwdriver case” ini juga menetapkan bahwa kebijakan EC bertentangan dengan Artikel III.4 GATT tentang perlakuan sama (national treatment). Meskipun dalam perkara ini tindakan investor untuk membatasi penggunaan barang-barang buatan Jepang merupakan suatu tindakan sukarela (tidak diwajibkan), akan tetapi disediakannya sejumlah keuntungan besar dari pembebasan bea anti-dumping dapat mendorong para investor untuk menyetujui kebijakan yang ditetapkan EC. Dalam perkara ini, insentif yang ditawarkan EC bagi para investor asing berupa pembebasan bea antidumping sangat tergantung pada kesediaan investor untuk tidak menggunakan produk impor (buatan Jepang). Dengan kata lain keuntungan EC untuk menarik investor diperoleh dari kerugian Jepang berupa pembatasan impor komponen-komponen asal Jepang.
Panel menemukan adanya pelanggaran terhadap Article III.4 GATT. Meskipun EC tidak mewajibkan harus menggunakan produk buatan mereka, tetapi dalam hal ini EC telah memberikan tindakan diskriminatif terhadap produk-produk buatan Jepang. Tindakan yang demikian secara meyakinkan bertentangan dengan kewajiban EC untuk menerapkan perlakuan sama (national treatment) terhadap barang-barang impor tanpa harus memandang asal negara.
13
EEC. Regulation on Imports of Part and Components, BISD 37S/132, 197, dikutip dari
Keputusan panel dalam dua perkara perintis tersebut diatas telah membuka wacana baru dalam hubungan antara peraturan penanaman modal dengan kelancaran arus perdagangan barang. Titik taut yang menghubungkan peraturan penanaman modal langsung, dengan liberalisasi perdagangan lahir dari kemungkinan terjadinya dampak yang mengganggu kelancaran arus perdagangan barang dan terjadinya pembatasan akses pasar
(market acsess) melalui persyaratan investasi yang diterapkan oleh pemerintah host country.
Keputusan tersebut juga telah mengidentifikasi secara pasti dua bentuk persyaratan investasi yang memiliki potensi mendistorsi kebebasan aliran perdagangan barang secara internasional, yakni persyaratan kewajiban menggunakan kandungan lokal (local content requirement) dan pembatasan pemakaian barang impor yang dikaitkan dengan insentif investasi.
1.2. Permasalahan
Sampai berakhirnya Perundingan Uruguay, para anggota WTO yang terlibat dalam perundingan Putaran Uruguay tidak mencapai kata kesepatan tentang bentuk-bentuk persyaratan penanaman modal yang bertentangan dengan Article III.4 dan Article IX. 1 GATT. Oleh karena itu Sekretaris Jenderal GATT pada saat itu merumuskan sebuah
illustrative list untuk mengantisipasi kegagalan perundingan. Ilustrative list ini memberikan
kriteria secara umum bentuk-bentuk persyaratan penanaman modal yang dipandang tidak konsisten dengan prinsip national treatment dan prohibition on quantitative restriction.
Tidak diperolehnya kesepakatan tentang identifikasi bentuk-bentuk persyaratan penanaman modal yang dilarang, disebabkan karena terjadinya penolakan negara-negara, berkembang, termasuk Indonesia, terhadap masuknya masalah investasi dalam agenda perundinganWTO.
Negara-negara berkembang sangat khawatir jika perundingan tentang trade-related
investment measures, diarahkan pada perundingan investasi secara komprehensif. Hal ini
akan menyulitkan negara-negara berkembang untuk memanfaatkan rezim hukum investasi domestik mereka untuk mencapai sasaran-sasaran pembangunan.
Namun, meskipun demikian pada akhir perundingan, Agreement on Trade-Related
Investment Measures tetap disahkan dan menjadi bagian yang integral dari final act of Uruguay Round. Oleh karena Agreement ini sifatnya mengikat secara hukum (legally binding), maka perlu diperhatikan masalah-masalah sebagai berikut :
1. Bagaimana bentuk konkrit dari persyaratan penanaman modal yang tidak konsisten dengan Agreement on Trade-Related Investment Measures ?
2. Mengapa Pemerintah Indonesia menerima hasil perundingan tersebut ?
3. Bagaimana Pemerintah Indonesia melakukan penyesuian terhadap ketentuan-ketentuan hukum investasinya ?
BAB II
BENTU-BENTUK PERSYARATAN PENANAMAN MODAL YANG TIDAK KONSISTEN DENGAN AGREEMENT ON TRADE-RELATED
INVESTMENT MEASURES
Pada dasarnya Agreement on Trade-Related Investment Measures adalah implementasi prinsip-prinsip dasar GATT dalam bentuk yang lebih spesifik yang terkait dengan kegiatan penanaman modal asing secara langsung (foreign direct investment), Hal ini terlihat dari klausula-klausula dalam Kesepakatan tersebut yang tetap dapat dikembalikan pada asas national treatment, prohibition on quantitative restriction, transparency, dan
reciprocity.
Bab ini akan membahas tentang bentuk-bentuk-bentuk dari performance requirement yang bertentangan dengan GATT pada umumnya dan khususnya dengan Agreement on
Trode-Related Investment Measures. Uraian-uraian akan didasarkan pada prinsip dasar
GATT, yakni national treatment, prohibition on quantitative restriction, dan transparency.
2.1. Persyaratan Penanaman Modal yang Bertentangan dengan Prinsip National Treatment
Peraturan penanaman modal dalam TRIM's Agreement sebenarnya merupakan penegasan kembali secara lebih spesifik prinsip-prinsip perdagangan bebas yang telah dinegosiasikan sejak tahun 1947.14 Salah satu prinsip dasar dari perdagangan internasional yang ditransformasikan adalah pnnsip national treatment.15 Prinsip ini dijadikan sebagai
alasan mendasar bagi dilarangnya
14
Hata, Aspek-Aspek Hukum don Non hukum Perdagangun Internasional dalam Sistem GATT dan WTO, Bandung, S'I'BH press, 1998, hlm.271
15
sebuah persyaratan penanaman modal karena dianggap mengandung tindakan diskriminatif terhadap produk impor.
Prinsip national treatment merupakan batu penyangga dalam sistem perdagangan internasional dewasa ini. Dalam sistim GATT, bersama dengan prinsip most- favoured
nations prinsip ini menjamin tidak adanya tindakan diskriminatif diterapkan oleh
negara-negara anggota. 17 Jiwa dari prinsip national treatment adalah adanya perlakuan yang sama oleh suatu negara baik terhadap kepentingannya sendiri maupun terhadap kepentingan negara lain."
Berkaitan dengan mekanisme perdagangan bebas multilateral, prinsip ini melarang negara-negara anggota GATT/ WTO menerapkan kebijakan yang menyebabkan diskriminasi perlakuan antara produk impor dengan produk buatan sendiri. Dengan kata lain negara-negara anggota memiliki kewajiban untuk tidak memperlakukan produk-produk impor secara berbeda dengan kebijakan terhadap produk-produk yang sama buatan dalam negeri.18 Ruang lingkup berlakunya prinsip ini juga berlaku terhadap semua diskriminasi yang muncul dari tindakan-tindakan perpajakan dan pungutan-pungutan lainnya. Prinsip ini berlaku pula terhadap perundang-undangan, pengaturan dan persyaratan-persyaratan hukum yang dapat mempengaruhi penjualan, pembelian, pengangkutan, distribusi atau penggunaan produk-produk di pasar dalam, negeri. Prinsip ini juga memberikan
16
John H, .Jackson. The World Trading System ; Law and Policy of International
Economic Relations. The MITpress, London, 1989, Hal. 199. 17
Perhatikan lebih lanjut Herman Mosler, The International Society as a Legal
Community, Sijtihoff& Nordhoff USA, 1980, Hal. 254. 18
National Treatment Principle, http .//www.meti.go.jp/English/report/gct0002e.pdf, Hal.1
perlindungan terhadap proteksionisme sebagai akibat upaya-upaya atau kebijakan administratif atau legislatif19
Dengan demikian bahwa prinsip national treatment ini menghindari diterapkannya peraturan-peraturan yang menerapkan perlakuan diskriminatif yang ditujukan sebagai alat untuk memberikan proteksi terhadap produk-produk buatan dalam negeri. Tindakan yang demikian ini menyebabkan terganggunya kondisi persaingan antara barang-barang buatan dalam negeri dengan barang impor dan mengarah kepada pengurangan terhadap kesejahteraan ekonomi.20 Dengan persaingan yang adil antara produk impor dan produk dalam negeri, maka terjadi perbaikan kinerja pada produksi dalam negeri untuk lebih efisien sehingga dapat bersaing dengan produk impor. sedangkan bagi konsumen hal ini akan lebih menguntungkan karena memungkinkan konsumen memperoleh barang yang lebih baik dan harga yang lebih wajar. Dalam perspektif lain disebutkan bahwa justru tindakan yang demikian dapat menyebabkan kurangnya minat investor untuk menanamkan modalnya, karena berkurangnya keleluasaan investor untuk mengambil keputusan bisnis yang lebih bebas.
Agreement on TRIMs pada Article 2 pada prinsipnya melarang semua persyaratan
penanaman modal yang tidak konsisten dengan Article III GATT 1994 tentang national
treatment, namun tidak dijelaskan secara tegas bentuk-bentuk persyaratan penanaman modal
yang dipandang tidak konsisten dengan prinsip national treatment. Hanya saja dalam Article 2.2 Agreement on TRIMs disebutkan bahwa persyaratan penanaman modal yang dilarang adalah tindakan-tindakan yang melanggar kewajiban negara-negara peserta berdasarkan Article 111.4 GATT 1994" yaitu keharusan untuk memberikan perlakuan sama terhadap produk impor.
19
Oliver Long, Law and Its Limitation in the GATT Multilateral Trade System, Martinus Nijhoff Publisher, 1987,Hal. 9
Oleh karena tidak diperolehnya suatu kesepakatan tentang bentuk yang pasti dari persyaratan penanaman modal yang dianggap tidak konsisten dengan artikel III.4 GATT 1994, Dirjen GATT memberikan illustrative list yang berisi gambaran tentang tindakan persyaratan penanaman modal yang dilarang tersebut, sebagai berikut :
(a). pembelian atau penggunaan produk-produk yang berasal dari dalam negeri atau dari sumber dalam negeri lainnya dirinci menurut produk-produk tertentu, volume atau nilai barang produk, atau menurut perbandingan dari volume atau nilai produksi lokal (local
content requirement); atau
(b). pembelian atau penggunaan produk impor oleh perusahaan dibatasi sampai jumlah tertentu dikaitkan dengan volume atau nilai produksi lokal yang diekspor (trade
balancing policy);
Dengan demikian terdapat dua ukuran untuk menyatakan apakah suatu persyaratan penanaman modal melanggar ketentuan Article III.4 GATT 1994 vaitu persyaratan penggunaan komponen buatan dalam negeri (local content requirement) dan persyaratan keseimbangan perdagangan (trade balancing requirement).
2.1.1. Persyaratan Kandungan Lokal (local content requirement)
Paragraf l.a illustrative list dari Agreement on TRIMs melarang negara-negara anggota WTO menerapkan kebijakan local content requirement yang
21
Article III.4 GATT : The product of the territory of any contracting party imported into the territory of any other contracting party shall be accorded treatment no less favourable that accorded to like products of national origin in respect of all laws, regulation and requirement affecting their internal sale, purchase, transportation, distribution or use
dijadikan sebagai salah syarat bagi investor untuk dapat melakukan kegiatan penanaman modal. Jika diperhatikan ketentuan dalam Paragraf 1.a tersebut terdapat dua bentuk kegiatan yang dapat dikategorikan sebagai local content requirement, yaitu mewajibkan investor membeli atau menggunakan produk-produk buatan dalam negeri dalam jumlah atau persentase tertentu atau keharusan bagi investor untuk menggunakan sumber-sumber dalam negeri lainnya dalam hal pengadaan barang-barang impor, misalnya dengan menetapkan kewajiban impor barang yang harus dilakukan dengan mempergunakan jasa importir dalam negeri host country atau dengan kata lain tidak dimungkinkannya perusahaan penanaman modal asing melakukan impor secara langsung.
Local content requirement dilarang karena tindakan tersebut merupakan bentuk
perlakuan diskriminatif terhadap barang impor. Dengan adanya kewajiban bagi investor untuk membeli atau mempergunakan barang-barang buatan dalam negeri, maka dalam hal ini Pemerintah telah memberikan perlakuan yang lebih baik pada barang buatan dalam negeri dari pada barang impor. Perlakuan yang diskriminatif seperti ini dengan sendirinya menciptakan persaingan yang tidak adil antara barang impor dan barang buatan dalam negeri. Melalui persyaratan kandungan lokal sebenarnya Pemerintah host country telah membatasi akses pasarnya bagi barang-barang yang sama dari negara-negara anggota lain.
Dalam sengketa antara Pemerintah Amerika Serikat vs. Pemerintah Kanada, Panel penyelesaian sengketa GATT menemukan adanya dua bentuk tindakan Pemerintah Kanada yang bertentangan dengan Article III.4 GATT, yaitu: 1. adanya kewajiban bagi investor asing untuk membeli atau menggunakan barang-barang buatan dalam negeri yang dikaitkan dengan persyaratan untuk
menanamkan modal di wilayah Kanada, 2. adanya kewajiban bagi investor untuk membeli produk-produk impor dari supplier Kanada, jika investor yang bersangkutan lebih memilih barang-barang impor dalam proses produksinya.22
Pemerintah Kanada dalam komunikasinya mendalilkan bahwa untuk dapat dikatakan sebagai tindakan pelanggaran terhadap Article III.4 GATT tindakan local content
requirement haruslah merupakan persyaratan yang wajib dipatuhi oleh investor. Sementara,
dalam praktek pelaksanaannya di Kanada, penggunaan kandungan lokal tersebut bukan merupakan keharusan akan tetapi merupakan tindakan sukarela. Tidak ada paksaan bagi investor untuk mematuhi persyaratan kandungan lokal tersebut.23 Panel menolak argumentasi Pemerintah Kanada dengan menegaskan bahwa tindakan Pemerintah Kanada mempengaruhi pilihan investor untuk menggunakan produk impor, bahkan jika seandainya pun kebijakan tersebut tidak mempengaruhi pilihan investor tetap saja Kanada telah melanggar kewajibannya berdasarkan Article III.4 GATT karena Perubahan Undang-Undang Penanaman Modal Asing Kanada tersebut telah menghapuskan kemungkinan pembelian produk impor secara langsung oleh perusahaan asing. Perintah untuk pembelian produk impor melalui agen atau importir Kanada memperlihatkan adanya perlakuan yang kurang menguntungkan bagi produk impor dari pada saingannya produk buatan Kanada.24
Pelanggaran terhadap prinsip national treatment sebagaimana diatur dalam Article III.4 GATT yang berkaitan dengan tindakan di bidang penanaman modal juga terjadi dalam sengketa antara Europe Community vs. Pemerintah Jepang.
22
Canada - Administration on The Foreign Investment Review Act, Report of the Panel adopted on 7th February 1984, document L/5504 - 30S/ 140.
23
Canada - Administration on The Foreign Investment Review Act, FIRA Panel Report, Document 30 BISD 157 (1984), Hal. 148.
Sengketa ini berawal dari tindakan EEC mengamandemen Regulation No. 2176/84 yang bertujuan memberikan perlindungan bagi negara-negara anggota EEC dari produk impor berupa komponen-komponen .screwdriver atau bagian-bagiannya yang diduga merupakan produk dumping dan hasil subsidi dari negara-negara yang bukan anggota European Economic Community. 25 Perlindungan yang diberikan adalah dalam bentuk bea anti-dumping yang dikenakan kepada produk impor dari negara-negara di luar keanggotaaan EEC ataupun dari perusahaan-perusahaan yang berasosiasi dengan perusahaan yang ada di negara asal pengekspor . Berdasarkan Article 13 : 10 amandement ini bea anti-dumping dan hambatan-hambatan tertentu dikenakan pada produk impor yang berasal dari luar EEC yang mencapai jumlah sedikit-dikitnya mencapai 50 % dari seluruh komponen yang diperlukan.26
Pemerintah Jepang mengajukan keberatan terhadap kebijakan EEC tersebut dengan menyatakan bahwa perubahan kebijakan tersebut telah menimbulkan kerugian pada pihak Jepang sebagai negara pemasok terbesar komponen screwdriver ke pasar Eropa. Adapun argumentasi yang dipergunakan oleh Pemerintah Jepang, salah satunya adalah bahwa tindakan tersebut melanggar kewajiban EEC berdasarkan Article III.4 GATT, karena tindakan tersebut secara nyata merupakan sebuah tindakan diskriminatif terhadap produk impor. Kewajiban bea anti-dumping hanya dikenakan terhadap produk impor dari negara-negara bukan anggota EEC, dan tidak dikenakan kepada Negara-negara-negara anggota EEC seandainya negara tersebut juga memenuhi kriteria Article 13:10 amandement tersebut.
Dengan kata lain, kebijakan ini sebenarnya ditujukan kepada perusahaan-perusahaan dari Jepang.27
Panel dalam sengketa ini memutuskan bahwa tindakan EEC bertentangan dengan Article III.4. GATT. Dalam pertimbangannya Penel menjelaskan bahwa Article III.4 GATT berlaku pada setiap undang-undang dan peraturan lainnya yang menimbulkan dampak kepada penjualan internal, penawaran, transportasi, distribusi dan penggunaan barang buatan dalam negeri. Ketentuan ini dapat dikenakan tidak saja dalam keadaan dimana peraturan-peraturan tersebut bersifat memaksa atau mewajibkan, tetapi juga terhadap tindakan sukarela yang dianjurkan oleh peraturan yang demikian, seperti pada Perkara FIRA Case antara Pemerintah Kanada dan Pemerintah Amenka Serikat. Amandement yang dilakukan EEC memang tidak mewajibkan bagi perusahaan-perusahaan EEC untuk tidak mengimpor barang dari negara di luar EEC, akan tetapi adanya pembebasan dari bea anti-dumping bila mematuhi peraturan tersebut akan memberikan sejumlah keuntungan bagi perusahaan EEC dan ini sangat mempengaruhi permintaan dan penjualan produk yang sama dari pasar EEC sendiri. Keuntungan ini merupakan kerugian bagi perusahaan-perusahaan Jepang. Amandemen tersebut nyata merupakan tindakan diskriminatif karena dengan kebijakan tersebut EEC telah memberikan perlakuan yang lebih baik terhadap produk sendiri dari pada produk impor.28
Tindakan Pemerintah Kanada yang memberikan pengecualian kewajiban pajak impor komponen pembuatan kenderaan bermotor oleh Panel Penyelesaian Sengketa WTO juga dikategorikan sebagai pelanggaran terhadap Article III.4
27 Lebih lanjut, EEC - Regulation on Import of Parts and Componen : Report by the Panel adopted on 16th May 1990, Document L/6657 - 37S/132, Hal.5
GATT 1994. Oleh karena keringanan pajak hanya diberikan apabila proses produksi kenderaan bermotor rnenggunakan lebih banyak komponen buatan Kanada, maka jelas tindakan ini merupakan tindakan diskriminatif yang memberikan perlakuan lebih baik terhadap produk buatan sendiri dari pada produk impor.29
Pelanggaran terhadap larangan local content requirement juga dilakukan oleh India. Melalui Undang-Undang Penanaman Modal India tahun 1997 Pemerintah India mewajibkan setiap penanaman modal baru di sektor industri otomotif untuk menandatangani sebuah
memorandum of understanding dengan Pemerintah India yang berisi kesepakatan sebagai
berikut :
a. penanaman modal minimum sebesar US $ 50 million dan harus dilakukan dengan joint venture dengan pemilikan saham mayoritas pada warga negara asing ;
b. lisensi impor akan dibebaskan jika proses produksi mempergunakan kandungan lokal hingga mencapai 50 % ;
c. kewajiban mempergunakan kandungan lokal sebesar 50 % pada 3 tahun pertama untuk complete knok-down dan semi knok-down dan jumlah tersebut harus meningkat mencapai 70 %, pada tahun kelima ;
d. adanya kewajiban ekspor dalam tiga tahun pertama dengan ketentuan jika tidak dilakukan, maka pemerintah akan melakukan pembatasan pemakaian barang impor. Pada bulan Mei 1990 Pemerintah Amerika Serikat mengajukan keberatan kepada WTO terhadap kebijakan Pemerintah India. WTO dispute settlement body dalam memeriksa perkara ini menemukan adanya pelanggaran kewajiban India
29
Lebih lanjut, Panel Report, Canada Certain Heasures Affecting the Automotive Industry Document WT/DS139/R, 11 February 2000
berdasarkan Article 2 Agreement on TRIMs, khususnya mengenai larangan persyaratan kandungan lokal dan memerintahkan Pemerintah India untuk mencabut Undang-Undang tersebut.30
Perkara-perkara tersebut berbeda dengan kasus Indonesia. Pemerintah Indonesia mencantumkan persyaratan local content requirement tetapi tidak merupakan persyaratan wajib yang; harus dipenuhi oleh investor. Pemenuhan kandungan lokal terkait dengan pemberian insentif investasi berupa pembebasan pajak impor dan pajak pertambahan nilai barang mewah.
Dalam upaya meningkatkan industri otomotif nasional, Pemerintah Republik Indonesia menjalankan Program Mobil Nasional. Untuk menjalankan program ini kepada perusahaan otomotif nasional akan diberikan status sebagai perusahaan “pioner” apabila dalam proses produksi memenuhi kriteria penggunaan kandungan lokal sebanyak 20 % pada tahun pertama produksi, dan jumlah ini terus meningkat menjadi 40 % pada tahun kedua dan 60 % pada akhir tahun ketiga produksi komersial.31 Diperolehnya status sebagai perusahaan “pioner” setidaknya akan memberikan dua keuntungan ekonomis, yakni perusahaan yang bersangkutan dapat melakukan impor bahan tambahan untuk keperluan produksi mobil nasional tanpa dikenakan pajak dan adanya pembebasan dari kewajiban pembayaran pajak pertambahan nilai barang mewah (PPn BM). Status "pioner" dapat diberikan kepada perusahaan asing apabila perusahaan yang bersangkutan dapat memenuhi ketentuan local
content requirement tersebut.
Dalam pelaksanannya status pioneer berikut dengan fasilitas pembebasan pajak barang mewah hanya diberikan kepada PT. Timor Putra Nasional (PT.TPN).
30
Http://www.wto.org/english/trato p/investment/dispu e.html
31
Instruksi Presiden No. 2 Tahun 1996. Keputusan Menteri perindustrian dan Perdagangan No. 31 /MP/SK/ 1996
PT. TPN pada tahun-tahun pertama produksi tidak memenuhi persyaratan kandungan lokal yang ditetapkan pemerintah. PT. TPN selanjutnya diperkenankan melakukan impor mobil dalam keadaan utuh dari Korea (PT.KIA) dengan tetap diberikan kemudahan pajak..
Panel penyelesaian sengketa WTO dalam memeriksa perkara ini memang memandang bahwa kebijakan yang demikian ini tidak konsisten dengan Agreement on TRIMs, akan tetapi bukan karena masalah kandungan lokal. Menurut Panel kurang tepat menggunakan ketentuan larangan persyaratan kandungan lokal, karena kebijakan pemerintah Indonesia tidak menjadikan persyaratan tersebut sebagai kewajiban yang dikaitkan dengan persetujuan penanaman modal. Ketidak konsistenan dengan Agreement on TRIMs lebih karena kebijakan tersebut tidak konsisten dengan Article 2 Agreement on TRIMs yang melarang kebijakan investasi yang tidak konsisten dengan Article III. GATT tentang national treatment. 32
Panel berpandangan bahwa kemudahan pajak yang diberikan kepada PT.TPN dalam impor mobil dari Korea adalah bentuk pelanggaran Article III.1 dan III.2 GATT dan Article 27.4 Agreement on Subsidies and Contorveiling Measures.
Berdasarkan Article III.2 GATT bahwa keringanan yang diperoleh PT.TPN tersebut merupakan bentuk diskriminasi terhadap pengenaan pajak internal, karena keringanan tersebut tidak diberikan kepada barang impor sejenis. Barang impor sejenis dalam hal ini adalah mobil sedan produksi Amerika Serikat, EC dan Jepang. Dengan demikian kebijakan ini memberikan perlakuan yang lebih
32
Indonesia Automotif Pioneer Industri. Panel Report, dapat diakses pada website WTO, http://www.wto.org?/english/tratop e/investment/dispu- e.html
baik terhadap barang impor dari salah satu negara anggota saja (Korea). Berdasarkan Article III.1 GATT diberikannya kemudahan pajak pada produk impor asal Korea, dan sebaliknya tidak memberikan hal yang sama dengan produk sejenis dari negara lain, adalah bentuk: perbuatan yang dapat mempengaruhi penjualan atau pembelian produk-produk tersebut. Negara anggota tidak dibenarkan oleh Article III. 1 GATT mengenakan pajak, pungutan atau persyaratan lain yang mempengaruhi penjualan, penjualan, pembelian, pengangkutan, distribusi atau penggunaan produk.33
Sedangkan pelanggaran terhadap Article 27.4 Agreement on Subsidies and Contorveiling Measures adalah bentuk keringan pajak yang diberikan kepada industri lokal (PT.TPN) adaiah penambahan subsidi yang dilarang selama masa transisi.34
2.1.2. Kebijakan Keseimbangan Perdagangan (Trade Balancing Policy)
Kebijakan trade balancing dilarang berdasarkan Paragraf 1 (b) Agreement on TRIMs. Suatu tindakan dikategorikan sebagai trade balancing policy dalam perspektif Agreement on
TRIMs apabila dalam kegiatan penanaman modal negara tuan rumah mempersyaratkan
pembatasan pembelian atau penggunaan produk impor sampai jumlah tertentu yang dikaitkan dengan volume atau nilai produk lokal yang diekspor oleh perusahaan penanaman modal asing.35 Ada dua unsur penting dalam kebijakan trade balancing, berdasarkan Paragraf 1 (b)
33
Ibid
34
WTO Dispute Resolution Panel Report on Indonesia - Certain Measures Affecting, the Automobile Industry, Doc. WT/DS54R, WT/DS55/R, WT/DS59/R, WT/DS64/R, Dokumen dapat diakses pada Website WTO http://ww.wto.org/english/tratop e/disput e Hal, 346
ilustrative list dari Agreement on TRIMs, yakni : a. penggunaan atau pembelian barang impor
oleh perusahaan penanaman modal asing hanya dibenarkan jika perusahaan tersebut telah melakukan impor produk yang menggunakan produk buatan dalam negeri, b. jumlah barang impor yang boleh dipergunakan oleh perusahaan penanaman modal asing terbatas sampai jumlah tertentu, pembatasan mana ditetapkan berdasarkan volume atau nilai produk lokal yang telah diekspor oleh perusahaan penanaman modal asing yang bersangkutan.
Jika diperhatikan secara seksama kedua anasir tersebut, maka dapat disimpulkan bahwa dalam trade balancing policy terdapat adanya hambatan bagi perusahaan penanaman modal asing untuk melakukan kegiatan impor secara langsung. Perusahaan penanaman modal asing hanya dibenarkan membeli barang impor yang sudah berada di pasar domestik negara
host country. Barang impor ini hadir dalam pasar domestik negara host country pada
umumnya karena diimpor oleh perusahaan domestik. Dalam kebijakan yang demikian terdapat tindakan diskriminasi terhadap barang impor oleh pemerintah host country. Batasan penggunaan barang impor yang dikaitkan dengan kewajiban impor barang buatan dalam negeri merupakan tindakan yang lebih mengutamakan barang produk sendiri dari pada produk impor. Oleh karena itu trade balancing policy dilarang karena bertentangan dengan Article III.4 GATT 1994.
Dalam catatan WTO tidak banyak ditemukan penerapan kebijakan trade balancing. Perkara yang selalu dijadikan referensi adalah kebijakan Pemerintah India yang mewajibkan investor menandatangani MoU dengan Kementrian Perdagangan India. Dalam MoU ini hak investor untuk menggunakan barang impor tergantung pada terpenuhinya kewajiban ekspor kandungan lokal yang telah dipenuhi oleh investor yang bersangkutan.36
36
Terhadap kebijakan Pemerintah India ini Panel Penyelesaian Sengketa WTO memutuskan bahwa tindakan tersebut bertentangan dengan Article III.4 GATT jo. Paragraf 1 (b)
Agreement on TRIMs.
Brazil adalah negara yang menerapkan persyaratan penanaman modal yang mengkombinasikan antara insentif penanaman modal, kewajiban local content requirement dan trade balancing. Berdasarkan Keputusan Presiden No. 1761 tanggal 26 Desember 1995 Pemerintah Brazil memberikan insentif penanaman modal berupa pengurangan bea masuk sampai dengan 90 % untuk impor barang modal dan antara 40 % - 80 % untuk impor bahan baku dan komponen pembuatan otomotif bagi para produsen yang memenuhi kualifikasi yang ditetapkan oleh Pemerintah Brazil. Keringanan pengurangan bea masuk kenderaan impor sebesar 50 % juga diberikan kepada produsen otomotif yang memenuhi kualifikasi yang ditetapkan.37 Produsen dikatakan memenuhi kualifikasi sehingga berhak atas insentif tersebut adalah produsen otomotif yang memenuhi persyaratan sebagai berikut :
a. wajib memenuhi persyaratan kandungan lokal sebesar 60 % dari total input yang dipergunakan ;
b, wajib memenuhi rasio 1 : 1 atas impor barang mentah dengan yang dibuat di dalam negeri serta terhadap perbandingan penggunaan barang modal impor dengan yang dibuat di dalam negeri ;
c. impor kendaraan tidak boleh melebihi jumlah yang sudah ekspor ;
37
d. impor komponen tidak melebih 2/3 bagian dari total komponen yang diekspor oleh produsen yang bersangkutan.38
Panel yang memeriksa perkara ini menetapkan bahwa tindakan pemerintah Brazil menetapkan persyaratan penanaman modal yang mensyaratkan adanya kewajiban local
content requirement dan trade balancing bertentang dengan Article 2 Agreement on TRIMs,
Article III.4 dan Article XI.1 GATT 1994.39 Sementara insentif penanaman modal yang diberikan oleh Pemerintah Brazil dalam bentuk pengurangan bea masuk tidak bertentangan dengan Agreement on TRIMs akan tetapi melanggar ketentuan dari Article 3.1 Agreement on Subsidies and Conterveiling Measures yang juga melarang persyaratan local content dan
trade balancing. Larangan ini berbeda dengan Agreement on TRIMs. Jika penerapan kedua
kebijakan tersebut dijadikan sebagai persyaratan untuk dapat beroperasinva sebuah perusahaan asing, maka persyaratan tersebut bertentang dengan Agreement on TRIMs, akan totapi apabila kedua persyaratan tersebut dijadikan sebagai prakondisi untuk mendapatkan subsidi, maka bertentangan dengan Agreement on Subsidies and Conterveiling Measures.40 Dalam hal ini pemerintah Brazil telah dianggap memberikan subsidi kepada produsen dalam
38 Ibid. Hal. 5
39 Brazilian Automotif Measures, Panel Report, dapat diakses dalam Web Site WTO, http://www.wto.org/english/tratop e/investment/dispu c.
40 Article 1.1 Agreement Agreement on Subsidies and Contorveiling Measures menganggap subsidi ada jika terdapat kondisi sebagai berikut, antara lain :
a. kegiatan pemerintah melibatkan penyerahan dana secara langsung' (misalnya hibah, pinjaman dan penyertaan), kemungkinan pemindahan dana atau kewajiban secara langsung (misalnya jaminan hutang);
b. pendapatan pemerintah yang seharusnya sudah dibayar menjadi hapus atau tidak ditagih (misalnya insentif fiscal, seperti pengurangan pajak)
c. pemerintah menyediakan barang atau jasa selain dari infrastruktur umum atau pembelian barang ;
d. pemerintah melakukan pembayaran pada mekanisme pendanaan, atau mempercayakan, atau menunjuk suatu badan swasta untuk melaksanakan satu atau lebih dari jenis fungsi yang disebutkan pada point (a) sampai (c) diatas yang biasanya diberikan pada pemerintah dan pelaksanaannya secara nyata berbeda dari yang biasanya dilakukan oleh pemerintah.
bentuk pendapatan pemerintah dari pajak atau bea yang tidak ditagih oleh pemerintah dari produsen. Pemberian subsidi ini disertai dengan syarat kewajiban penggunaan local content atau trade balancing.
Kebijakan trade balancing sebenarnya memaksa investor asing melakukan tindakan yang; tidak efektif karena tidak dibenarkan melakukan impor langsung dan hal ini justru merugikan host country karena tidak menarik untuk menarik investor yang lebih berorientasi pada efisiensi usaha. Oleh karena itu dengan melarang trade balancing policy, Agreement on
TRIMs selain membantu menciptakan iklim penanaman modal yang lebih kondusif di
wilayah host country, juga memberikan perlindungan terhadap kemampuan investor untuk membuat keputusan bisnis yang lebih bebas yang berdasarkan pada prinsip efisiensi usaha.41
Jika mencantumkan local content requirement sebagai kewajiban adalah dilarang demi hukum, tanpa diperhatikan lebih lanjut apakah secara defakto telah terjadi diskriminasi internal, maka tidak demikian halnya terhadap trade balancing policy. Dalam trade
balancing policy unsur yang harus dipenuhi untuk dapat dikatakan melanggar Article III.4
GATT adalah hanya apabila barang-barang impor sudah berada di dalam pasar domestik negara host country. Apabila barang impor dimaksud belum berada di pasar domestik host
country maka tidak dapat dikatakan kewajiban national treatment telah dilanggar karena
tidak terjadi diskriminasi internal. 42 Hal ini penting untuk dipahami, karena jika barang impor belum berada di pasar domestik negara host country, maka pelanggaran yang
41
Russin et.ll, “Trade Related Investment Measures and Vietnams Law”, US-Vietnam Trade Council, Education Forum, 2002. Hal. 8.
42
Morrisey, et.all, The GATT Agreement on Trade Related Investment Measures: lmplications for
Developing Countries and Their Relationship with Transnational Corporations, The Journal of Development
ter jadi lebih tertuju pada Article XI GATT 1994 tentang general prohibition on qualitative
restriction.
2.2. Persyaratan Penanaman Modal yang Bertentangan dengan Prinsip General Prohibition on Quantitative Restriction
Prinsip general prohibition on gualitative restriction diatur dalam Article XI GATT 1994. Pada dasarnya prinsip ini tidak membenarkan adanya larangan atau hambatan perdagangan lainnya kecuali melalui tariff.43 Dapat disimpulkan bahwa maksud dari article XI.1. ini adalah melarang penggunaan hambatan non-tarif dalam kebijakan perdagangan seperti kuota, lisensi ekspor atau impor. pembatasan ekspor secara sukarela dan bentuk-bentuk perintah pengaturan pasar lainnya.
Praktek pembatasan kuantitatif dilarang dalam Agreement on TRIMs apabila pembatasan kuantitatif tersebut menjadi syarat untuk mendapatkan fasilitas penanaman modal. Paragraf 2 ilustrative list dari Agreement on TRIMs dalam pelarangan guantitative
restriction hanya mengacu pada Article XI. 1. GATT 1994. Dalam kaitannya dengan
kegiatan penanaman modal, Paragraf 2 mengidentifikasi 3 bentuk kegiatan yang dipandang tidak konsisten dengan Article IX.1. GATT yakin apabila untuk memperoleh fasilitas penanaman modal dipersyaratkan hal-hal berikut:
a. pembatasan impor produk-produk yang dipakai dalam proses produksi atau terkait dengan produksi lokalnya secara umum atau senilai produk yang diekspor oleh perusahaan yang bersangkutan ;
43
b. pembatasan impor produk-produk yang dipakai dalam atau terkait produksi lokal dengan membatasi aksesnya terhadap devisa luar negeri sampai jumlah yang terkait dengan devisa yang dimasukkan oleh perusahaan yang bersangkutan;
c. pembatasan ekspor atau penjualan untuk ekspor apakah dirinci menurut produk-produk khusus, menurut volume atau nilai produk-produk atau menurut perbandingan volume atau nilai dari produksi lokal perusahaan yang bersangkutan.44 Dengan demikian.Agreement on TRIMs menjabarkan larangan Article XI.1 GATT dalam tiga bentuk kegiatan, yakni trade balancing policies, .foreign exchange restriction dan
export restriction.
2.2.1. Barang-Barang lmpor Harus Seimbang dengan Eskpor
Kebijakan keseimbangan perdagangan (trade balancing policy) pada intinya adalah cara untuk meningkatkan penjualan produk buatan dalam negeri yang dilakukan dengan membatasi pengaruh dari produk impor. Cara ini dapat ditempuh melalui dua model hambatan, yakni membatasi pembelian atau penggunaan barang impor dan membatasi kegiatan impor secara langsung.
Telah diuraikan sebelumnya bahwa terdapat perbedaan mendasar antara kedua model tersebut. Model pertama, membatasi pembelian atau penggunaan barang impor, bertentangan dengan prinsip national treatment sebagaimana diatur dalam Article III.4 GATT jo. Paragraf 1 (b) illustrative list dari Agreement on TRIMs. Sedangkan model kedua, pembatasan impor langsung, bertentangan
44 Agreement on Trade Related Investment Measures, Ilustrative List, Paragraf 2 .
dengan Article XI.1. GATT 1994 jo. Paragraf 2 (a) illustrative list dari Agreement on TRIMs. Perbedaan prinsip dari kedua model ini terletak pada terjadi atau tidaknya diskriminasi internal dari kebijakan tersebut.
Dengan membatasi pembelian atau penggunaan barang impor terkandung makna bahwa barang impor yang dibatasi pembeliannya atau penggunaannya sudah berada atau terdapat dalam pasar domestik Negara host country. Oleh karena itu kebijakan yang demikian merupakan bentuk diskriminasi internal karena pemerintah host country melalui kebijakannya telah memberikan perlakuan yang lebih baik terhadap barang buatan dalam negeri dari pada barang impor dalam pasar persaingan di wilayah host country. Tindakan ini melanggar kewajiban host country untuk memberikan perlakuan yang sama terhadap barang buatan dalam negeri dan barang impor yang berada di pasar domestik, sebagaimana dituntut oleh Article III.4 GATT 1994. Sementara pembatasan impor secara langsung tidak memenuhi Article III.4. GATT, karena produk impor yang dibatasi pembelian atau penggunaannya belum berada di pasar domestik Negara host country. Tindakan yang demikian, meskipun termasuk pada bentuk trade balancing policy, tetapi tunduk pada ketentuan larangan pembatasan kuantitatif, seperti dimaksud dalam Article XI. 1 GATT 1994.
Kasus Brazil seperti diuraikan sebelumnya merupakan salah satu referensi pelanggaran terhadap ketentuan trade balancing policy baik berdasarkan Article XI.1 GATT maupun Article III.4 GATT, karena dalam kasus ini pembatasan penggunaan barang impor tidak saja diberlakukan terhadap kegiatan impor langsung juga terhadap penggunaan barang impor yang berada di pasar Brazil.
Seperti halnya kegiatan trade balancing policy yang bertentangan dengan Article III.1 GATT 1994, pembatasan impor yang dikaitkan dengan jumlah atau nilai ekspor yang telah dilakukan investor ini juga tidak menarik bagi upaya memikat minat investor asing, karena kebijakan yang demikian sangat membatasi perusahaan penanaman modal asing dalam membuat keputusan bisnis yang lebih efisien.45
2.2.2. Pembatasan Akses Devisa Asing (Foreign Exchange Limitation)
Bentuk tindakan restriktif ini dilakukan dengan membatasi impor produkproduk yang dipergunakan dalam proses produksi dengan membatasi akses perusahaan penanaman modal asing terhadap devisa luar negeri yang dibutuhkan sampai pada satu jumlah atau nilai yang sebanding dengan devisa yang dimasukkan oleh perusahaan asing yang bersangkutan.46 Apabila terhadap investor atau calon investor yang akan beroperasi di wilayah host country diwajibkan untuk mematuhi pembatasan tersebut sebagai syarat untuk mendapatkan ijin penanaman modal, maka tindakan ini melanggar ketentuan Paragraf 2 (b) illustrative list dari
Agreement on TRIMs.
Larangan terhadap foreign exchange limitation bisa membawa dampak yang sangat signifikan bagi negara-negara yang masih lemah, karena apabila tidak ada pembatasan dalam penggunaan devisa asing, maka negara yang bersangkutan bias mengalami krisis devisa. Oleh karena itu berdasarkan Article XII atau XVIII:B Negara yang mengalami krisis neraca pembayaran (balance of payment)
45
lebih lanjut lihat, Quantitative Restriction, http://www.meti.go.jp/english/gCTO214e.pdf 46
dimungkinkan untuk melakukan pembatasan terhadap semua kegiatan impor. Disini letak keterkaitan antara IMF dengan WTO, dimana IMF memiliki peran untuk memberikan rekomendasi atas Negara yang menurut IMF benar-benar mengalami krisis neraca pembayaan.
Pilipina adalah salah satu negara yang pernah menerapkan kebijakan foreign
exchange limitation dalam upayanya membangun industri otomotif, khususnya untuk industri
mobil penumpang dan sepeda motor. Namun, kebijakan tersebut telah dinotifikasi di WTO dan harus sudah dihapuskan sampai akhir Desember 2004.
Berdasarkan ketentuan WTO, negara yang mengalami kesulitan dalam neraca pembayaran (balance of payment difficulties, BOPD) diperkenankan untuk melakukan pembatasan impor. Namun, patut diketahui bahwa dalam upaya mengatasi situasi BOP tersebut negara-negara anggota WTO yang melakukan hambatan impor berkewajiban untuk menetapkan kebijakan pembatasan impor dengan dampak yang paling minim terhadap hambatan perdagangan, misalnya melalui bea masuk tambahan yang dapat mempengaruhi
harga barang impor di pasar domestik.47 `
Apabila ternyata kebijakan bea tambahan tidak dapat mengatasi keadaan BOPD maka negara yang bersangkutan bisa diberikan hak untuk menyimpang dari larangan pembatasan kuantitatif. Namun sebelum permohonan untuk menerapkan hambatan kuantitatif diberikan, negara yang bersangkutan harus memberikan penjelasan mengenai kegagalan kebijakan bea tambahan dalam mengatasi BOPD.48
47
Agreement on Balance of Payment of GATT 1994, Paragraf 2 48
Ibid, Paragraph 5
Kebijakan foreign exchange limitation tetap dianggap merupakan pelanggaran terhadap Agreement on TRIMs jika kebijakan yang demikian diterapkan pada saat negara
host country menerapkan bea masuk tambahan. Hal ini tidak dapat dibenarkan berdasarkan
alasan BOPD. Keadaan demikian merupakan komitmen dari negara-negara anggota WTO untuk meminimalkan dampak hambatan perdagangan.
Negara-negara berkembang pada umumnya berpandangan bahwa mekanisme penyimpangan terhadap Article XI.1 GATT tidak membawa dampak yang signifikan bagi negara berkembang pada umumnya. Meskipun Negara-negara berkembang dapat mendalilkan bahwa mereka menghadap BOPD, namun untuk meminta penyimpangan harus terlebih dahulu mendapat persetujuan dalam konsultasi yang melibatkan negara-negara lain yang memiliki kepentingan di pasar negara berkembang. Kegagalan konsultasi bisa membawa akibat berlarutnya kesulitan negara berkembang untuk mengatasi keadaan BOPD.
2.2.3. Pembatasan Ekspor untuk Meningkatkan Mai Tambah
Paragraf 2 (c.) dari illustrative list Agreement on TRIMs melarang negara-negara anggota WTO menerapkan persyaratan penanaman modal yang mensyaratkan adanya pembatasan ekspor atau penjualan untuk ekspor bagi perusahaan penanaman modal asing. Kebanyakan larangan ekspor, dilakukan oleh Pemerintah host country adalah terhadap pembatasan ekspor bahan mentah dengan mewajibkan bahan mentah yang bersangkutan harus terlebih dahulu diproses di dalam negeri host country. Tindakan semacam ini merupakan tindakan proteksi terhadap industri dalam negeri, karena dengan larangan ekspor bahan mentah, maka industri pengolahan dalam negeri akan mendapatkan nilai tambah dari proses pengolahan bahan mentah, Kanada tercatat sebagai salah satu negara yang pernah melakukan kebijakan export restriction. Sebelum tahun 1993, Pemerintah Kanada, misalnya melarang ekspor jenis ikan tertentu. Ijin ekspor hanya diberikan jika produk tersebut terlebih dahulu diolah di dalam negeri. Kebijakan ini mendatangkan keuntungan bagi industri pengolahan ikan di Kanada. Panel penyelesaian sengketa GATT menemukan bahwa tindakan Pemerintah Kanada telah melanggar kewajiban Kanada berdasarkan ketentuan Article XI.l GATT dan memerintahkan agar kebijakan tersebut dirubah atau dicabut.49
49
Keputusan Panel dapat diakses pada webside WTO, http://www.wto.org/english/tratop e/disput e
Disamping Kanada. India termasuk salah satu negara yang sejak tahun 1991 menerapkan kebijakan export restriction, terutama pada sektor pertanian dan barang-barang industri. Setelah terbentuknya WTO, India menotifikasikan kebijakan tersebut sehingga masih diperkenankan untuk dilaksanakan sampai akhir tahun 1999 sesuai ketentuan perpanjangan waktu dan notifikasi dalam Agreement on TRIMs.50
Dalam sistim GATT regulasi perdagangan bebas sektor jasa membatasi regulasi penanaman modal asing di sektor tersebut. Berdasarkan Article II GATS, negara-negara anggota tidak dibenarkan menerapkan peraturan-peraturan penanaman modal yang diskriminatif terhadap jasa dan pemasok jasa dari negara anggota lainnya. Larangan ini terbatas pada bidang-bidang yang sudah menjadi specific commitment dari negara anggota bersangkutan. Dengan demikian GATS membatasi kewenangan negara host country untuk meregulasi penanaman modal asing apabila regulasi tersebut menimbulkan perbedaan perlakuan antara investor asing dan investor domestik di sector usaha jasa.
50
Perhatikan Article 5 (1) dan (2) Agreement on TRIM’s.
Mengapa hambatan investasi harus dilarang berdasarkan ketentuan GATT ? Kiranya teori keunggulan komparatif (comparative adventages) dapat dipergunakan untuk menjawab persoalan tersebut. Teori keunggulan komparatif mengajarkan bahwa sebuah negara selalu bisa relatif lebih effisien dalam memproduksi sebuah barang dibandingkan dengan negara lain. 51 Perdagangan bebas mengijinkan negara-negara untuk melakukan spesialisasi dalam memproduksi barang-barang dimana mereka memiliki keunggulan komparatif. Barang ini selanjutnya dipertukarkan dengan barang dari negara lain yang proses produksinva lebih efisien jika dibandingkan bila barang tersebut diproduksi sendiri. Dengan cara seperti ini keuntungan dalam level global akan lebih maksimal. Campur tangan negara yang mencoba mempengaruhi mekanisme tersebut hanya akan membelokkan tujuan pencapaian keuntungan maksimum dan akan menyebabkan para pelaku pasar memproduksi barang menjadi kurang efisien.52 Paham kapitalisme klassik yang kemudian dilanjutkan oleh paham neoliberal terlihat sangat berpengaruh dalam hal ini.53
2.3. Transparansi dan Notifikasi
Untuk memudahkan pengawasan terhadap penerapan persyaratan penanaman modal yang tidak konsisten dengan Article III.4 dan XI.1 jo. Paragraf
51
David Ricardo, The Principle of Political Economy and Taxation, dikutip dalam Paul R. Krugman dan Maurice Obstfeld, International Economics; Theory and Policy Second edition, 1991, Hal, 11.
52
Ibid . Hal. 13-21
53 William Ebenstein and Edwin Fogelman, Isme-lsme Dewasa Ini (terjemahan), Edisi Sembilan, Erlangga, Jakarta; 1990, Hal. 149 -163
1 dan 2 ilustrative list dari Agreement on TRIMs, maka kepada setiap anggota WTO yang menerapkan persyaratan penanaman modal yang demikian harus dilaksanakan secara transparan melalui mekanisme notifikasi semua pembatasan yang mereka terapkan. Waktu yang diberikan untuk notifikasi adalah sembilan puluh hari terhitung sejak Persetujuan Pembetukan WTO berlaku secara efektif 54
Notifikasi pembatasan memegang peranan penting dalam pelaksanaan persetujuan WTO terkait investasi. Dalam Agreement on TRIMs pentingnya notifikasi dikarenakan dua hal. Pertama, pembatasan yang telah dinotifikasikan kepada Dewan Perdagangan Barang
(Council on Trade in Goods) dapat terus dilanjutkan sampai berakhirnya masa transisi
penghapusan persyaratan tersebut. Dengan demikian pembatasan yang tidak konsisten dengan Agreement setelah dinotifikasi dapat terus berlanjut sampai awal tahun 1997 bagi negara maju, bagi negara berkembang sampai awal tahun 2000 dan awal tahun 2002 bagi negara terbelakang.55 Kedua, persyaratan yang tidak konsisten dengan Agreement dan tidak dinotifikasikan, maka persyaratan yang bersangkutan dianggap sebagai pelanggaran, meskipun kewajiban penghapusan seluruh persyaratan belum melewati masa yang ditentukan. Sebagai konsekuensinya, negara anggota lainnya memiliki hak untuk melakukan tuntutan hukum atas pelanggaran Agreement on TRIMs. Sebagai contoh dapat dilihat dalam kasus Mobil Nasional Indonesia. Kebijakan mobil nasionl ini mengandung persyaratan yang bertentangan dengan Article III.4 GATT 1994 Jo. Paragraf 1 (a) illustrative list dari
Agreement on
54
Article 5 (1) Agreement on TRIM's.
55
Masa penghapusan seluruh TRIM's adalah dua tahun bagi Negara maju, lima tahun bagi Negara berkembang dan tujuh tahun bagi Negara terbelakang terhitung sejak Perjanjian Pembentukan W'ITO berlaku secara efektif (Januari 1995).
TRIMs yakni mengenai larangan local content reguirement.56. Sebagai negara berkembang batas waktu penghapusan TRIM's yang tidak konsisten bagi Indonesia adalah pada akhir tahun 2000. Artinya sampai 1 Januari tahun 2000 masih diperkenankan menerapkan persyaratan. Akan tetapi oleh karena kebijakan mobil nasional tersebut tidak dinotifikasi ke WTO, maka pada tahun 1998 Jepang dan Amerika Serikat mengajukan tuntutan keberatan kepada Panel Penyelesaian Sengketa WTO atas penerapan kebijakan Mobil Nasional tersebut. Akhirnya pada tahun 1998 Panel memerintahan Pemerintah Indonesia untuk mencabut peraturan-peraturan yang terkait dengan kebijakan Mobil Nasional.
Agreement on TRIMs memberikan pengecualian khusus kepada negara berkembang
dan negara terbelakang khusus mengenai perpanjangan masa transisi penghapusan persyaratan. Dewan Perdagangan Barang setelah memperhatikan kesulitan-kesulitan negara berkembang dalam melaksanakan ketentuan Agreement on TRIM.s serta mempertimbangkan kebutuhan pembangunan, keuangan dan perdagangan dari negara berkembang, dapat memberikan perpanjangan masa transisi penghapusan TRIMs. 57
Berkaitan dengan masa transisi penghapusan TRIM's dan perpanjangannya perlu diperhatikan hal-hal sebagai berikut :
a. perpanjangan masa transisi hanya dibenarkan terhadap TRIM's yang telah dinofikasikan kepada Dewan Perdagangan Barang ;
56
Perhatikan Inpres No. 2 Tahun 1996, Keputusan Menteri Perindustrian dan Perdagangan No 31/MPP/SK/2/1996 dan Keputusan Menteri Keuangan No. 82/KMK.0l tahun 1996.
b. TRIM's yang diberlakukan dalam waktu kurang dari 180 hari sebelum berlaku efektifnya Persetujuan Pembentukan WTO tidak dapat diberikan masa transisi58
c. Selama masa peralihan tidak dibenarkan mengubah ketentuan dari TRIM's yang telah dinotifikasi59
d. selama masa transisi TRIMs yang sudah dinotifikasi dapat dikenakan kepada penanaman modal baru hanya apabila barang yang dihasilkan oleh perusahaan penanaman modal baru tersebut sejenis degan barang yang dihasilkan oleh perusahaan penanaman modal yang sudah berdiri dan terkena TRIMs. Tujuannya adalah untuk menghindari persaingan yang tidak sehat antara perusahaan penanaman modal baru dengan yang sudah ada.60
Dewan Perdagangan Barang dapat mempertimbangkan perpanjangan masa transisi penghapusan TRIM's akan tetapi tidak jelas bagaimana mekanisme pengambilan keputusan dalam pemberian masa perpanjangan transisi. Oleh karena itu terdapat perbedaan pandangan yang tajam antara kelompok negara maju dan kelompok negara berkembang. Disatu sisi kelompok Negara-negara berkembang menghendaki agar negosiasi masa perpanjangan dilakukan dalam bentuk negosiasi multilateral yang melibatkan kelompok-kelompok negara. Sementara negara-negara maju justru menghendaki agar perpanjangan, masa transisi dilakukan kasus per kasus dan harus dikonsultasikan secara bilateral dengan negara-negara yang memiliki kepentingan. Ini artinya sama dengan setiap
58
Article 5 (4) Agreement om TRIMs
59
Ibid 5 (5)
60
