10
KERANGKA TEORITIS
2.1. Landasan Teori
2.1.1 Badan Layanan Umum Daerah (BLUD)
2.1.1.1 Penjelasan Umum
Badan layanan umum daerah (BLUD) merupakan satuan kerja perangkat daerah (SKPD) atau unit kerja pada satuan kerja perangkat daerah di lingkungan pemerintah daerah yang dibentuk untuk memberikan pelayanan kepada masyarakat berupa penyediaan barang dan/atau jasa yang dijual tanpa mengutamakan mencari keuntungan dan dalam melakukan kegiatannya didasarkan pada prinsip efisiensi dan produktivitas (Pasal 1 angka 1 Permendagri 61/2007 tentang pedoman teknis pengelolaan keuangan badan layanan umum daerah) sedangkan pola pengelolaan keuangan badan layanan umum daerah (PPK BLUD) merupakan pola pengelolaan keuangan yang memberikan fleksibilitas berupa keleluasaan untuk menerapkan praktek-praktek binis yang sehat untuk meningkatkan pelayanan kepada masyarakat dalam rangka memajukan kesejahteraan umum dan mencerdaskan kehidupan bangsa sebagai pengecualian dari ketentuan pengelolaan keuangan daerah pada umumnya (Pasal 1 angka 2 Permendagri 61/2007). BLUD beroperasi atas asas-asas sebagai berikut: 1) BLUD beroperasi sebagai perangkat daerah pemerintah daerah untuk tujuan pemberian
layanan umum secara lebih efektif dan efisien sejalan dengan praktek bisnis yang sehat yang pengelolaannya dilakukan berdasarkan kewenangan yang didelegasikan oleh kepala daerah.
2) BLUD merupakan bagian dari perangkat pemerintah daerah yang dibentuk untuk membantu pencapaian tujuan pemerintah daerah dengan status hukum tidak terpisah dari pemerintah daerah.
3) Kepala Daerah bertanggung jawab atas pelaksanaan kebijakan penyelenggaraan pelayanan umum yang didelegasikan kepada BLUD terutama pada aspek manfaat yang dihasilkan.
4) Pejabat pengelola BLUD bertanggung jawab atas pelaksanaan kegiatan pemberian layanan umum yang didelegasikan oleh Kepala Daerah.
5) Dalam pelaksanaan kegiatan, BLUD harus mengutamakan efektivitas dan efisiensi serta kualitas pelayanan umum kepada masyakarat tanpa mengutamakan pencarian keuntungan.
6) Rencana kerja dan anggaran serta laporan keuangan dan kinerja BLUD disusun dan disajikan sebagai bagian tidak terpisahkan dari rencana kerja dan anggaran serta laporan keuangan dan kinerja pemerintah daerah.
7) Dalam menyelenggarakan dan meningkatkan layanan kepada masyarakat, BLUD diberikan fleksibilitas dalam pengelolaan keuangannya.
Pengelolaan keuangan dengan pola BLUD bertujuan untuk meningkatkan kualitas pelayanan kepada masyarakat melalui praktek bisnis yang sehat untuk mewujudkan penyelenggaraan tugas-tugas pemerintah daerah. Praktek bisnis yang sehat berarti penyelenggaraan fungsi organisasi didasarkan pada manajemen yang baik dengan pertimbangan kualitas pelayanan dan keberlangsungan hidup organisasi. SKPD atau unit kerja dalam pengelolaan keuangan dengan pola BLUD, diberikan fleksibilitas untuk menerapkan praktek-praktek bisnis yang sehat untuk meningkatkan pelayanan kepada masyarakat. Pasal 1 angka 3 Permendagri 61/2007 menjelaskan bahwa fleksibilitas merupakan keleluasaan pengelolaan keuangan/barang BLUD pada batas-batas tertentu yang dapat dikecualikan dari ketentuan yang berlaku umum. Waluyo (2011) merinci fleksibilitas yang diberikan kepada SKPD atau unit kerja yang menerapkan pengelolaan BLUD adalah sebagai berikut:
1) Pendapatan dan Belanja 2) Pengelolaan kas
3) Pengelolaan piutang dan utang 4) Pengelolaan investasi
5) Kebijakan akuntansi 6) Surplus/defisit
7) Pengadaan Barang dan Jasa
8) Status Kepegawaian PNS dan Non PNS
Waluyo (2011) juga menjelaskan karakteristik SKPD atau unit kejra yang menerapkan pengelolaan BLUD adalah sebagai berikut:
1) Merupakan satuan kerja pemerintahan yang pengelolaannya tidak dipisahkan dari kekayaan Negara;
2) Entitas tersebut menghasilkan barang dan/atau jasa yang masyarakat; 3) Tidak berorientasi mencarai keuntungan (nirlaba)
4) Diberi fleksibilitas dalam pengelolaan keuangan dengan prinsip efisiensi dan produktivitas seperti perusahaan swasta, untuk meningkatkan pelayanan kepada masyarakat dalam rangka memajukan kesejahteraan umum dan mencerdaskan kehidupan bangsa.
5) Rencana kerja, anggaran dan pertanggungjawabannya dikonsolidasikan dengan entitas vertikal di atasnya (kementrian / lembaga) sebagai instansi induk
6) Penerimaan negara bukan pajak (PNBP) baik pendapatan maupun sumbangan/hibah dapat digunakan secara langsung;
7) Pegawai Badan Layanan Umum dapat terdiri dari pegawai negeri sipil dan bukan pegawai negeri sipil / pegawai BLU
2.1.1.2 Persyaratan
Persyaratan SKPD atau unit kerja yang akan menerapkan PPK BLUD diatur dalam Permendagri 61/2007 pada bab III tentang persyaratan dan penetapan PPK BLUD bagian kesatu. Satuan kerja pemerintah daerah (SKPD) atau unit kerja yang akan menerapkan PPK BLUD harus memenuhi tiga persyaratan sesuai dengan ketentuan yang diatur dalam Permendagri 61/2007 yaitu:
1) Persyaratan Substantif
Persyaratan ini merupakan persyaratan mendasar bagi entitas yang ingin menerapkan pola pengelolaan BLUD. Persyaratan substantif terpenuhi apabila tugas dan fungsi SKPD atau uni kerja bersifat operasional dalam menyelenggarakan pelayanan umum yang menghasilkan barang/jasa publik sehubungan dengan:
a) Penyediaan barang dan/atau jasa layanan umum untuk meningkatkan kualitas dan kuantitas pelayanan masyarakat, contohnya antara lain pelayanan bidang kesehatan, penyelenggaraan pendidikan serta pelayanan jasa penelitian dan pengujian.
b) Pengelolaan wilayah/kawasan tertentu untuk tujuan meningkatkan perekonomian masyarakat atau layanan umum, contohnya antara lain otorita dan Kawasan Pengembangan Ekonomi Terpadu.
c) Pengelolaan dana khusus dalam rangka meningkatkan ekonomi dan/atau pelayanan kepada masyarakat, contohnya antara lain dana bergulir untuk usaha mikro, kecil dan menengah (UMKM) serta dana perumahan.
Darise (2009:260) menambahkan bahwa penyediaan barang dan/atau jasa layanan umum tidak berlaku bagi pelayanan umum yang hanya merupakan kewenangan pemerintah daerah, yaitu layanan pungutan pajak daerah, layanan pembuatan Kartu Tanda Penduduk (KTP), layanan pemberian Izin Mendirikan Bangunan (IMB).
2) Persyaratan Teknis
Persyaratan ini merupakan persyaratan yang terkait dengan kinerja yang harus dipenuhi oleh SKPD atau unit kerja yaitu meliputi:
a) Kinerja pelayanan di bidang tugas dan fungsinya layak dikelola dan ditingkatkan pencapaiannya melalui BLUD atas rekomendasi sekretaris daerah untuk SKPD atau kepala SKPD untuk Unit Kerja
b) Kinerja keuangan SKPD atau Unit Kerja yang sehat
Persyaratan teknis dipenuhi berdasarkan rekomendasi yang dibuat oleh Sekretaris Daerah untuk SKPD atau unit kerja yang akan menerapkan PPK BLUD.
3) Persyaratan Administratif
Persyaratan ini merupakan persyaratan yang harus dipenuhi untuk menunjang operasional pengelolaan keuangan BLUD. Persyaratan administratif terpenuhi apabila SKPD atau unit kerja membuat dan menyampaikan dokumen yang meliputi:
a) Surat pernyataan kesanggupan untuk meningkatkan kinerja pelayanan, keuangan, dan manfaat bagi masyarakat.
Surat pernyataan kesanggupan dibuat oleh pimpinan SKPD yang mengajukan usulan menerapkan PPK BLUD dan diketahui oleh Sekretaris Daerah.
b) Pola tata kelola.
Pola tata kelola merupakan peraturan internal SKPD atau unit kerja yang akan menerapkan PPK BLUD.
c) Rencana strategis bisnis.
Rencana Strategi Bisnis (RSB) merupakan dokumen perencanaan jangka menengah lima tahunan yang berisikan pernyataan visi, misi, program strategis, pengukuran pencapaian kinerja, rencana pencapaian lima tahunan dan proyeksi lima tahunan.
d) Standar pelayanan minimal
Standar Pelayanan Minimal (SPM) merupakan batasan minimal mengenai jenis dan mutu layanan dasar yang haru dipenuhi oleh SKPD atau uni kerja.
e) Laporan keuangan pokok atau prognosa/proyeksi laporan keuangan.
f) Laporan audit terakhir atau pernyataan bersedia untuk diaudit secara independen. Laporan audit terakhir merupakan laporan audit atas laporan audit atas laporan keuangan tahun terakhir ole auditor eksternal, sebelum SKPD atau unit kerja diusulkan untuk menerapkan PPK BLUD. Namun untuk SKPD atau unit kerja yang tidak dilakukan audit pada tahun terakhir, maka diwajibkan untuk membuat surat pernyataan bersedia untuk diaudit yang dibuat oleh kepala SKPD dan diketahui oleh Sekretaris Daerah.
2.1.1.3 Penilaian dan Penetapan PPK BLUD
Penilaian dan penetapan PPK BLUD diatur dalam Permendagri 61/2007 pada bab III tentang persyaratan dan penetapan PPK BLUD bagian kedua dan ketiga. Kepala daerah membentuk tim penilaian yang bertugas untuk meneliti dan menilai usulan penerapan, peningkatan, penurunan dan pencabutan status PPK BLUD pada SKPD atau unit kerja. Tim penilai tersebut terdiri dari:
1) Sekretaris daerah sebagai ketua merangkap anggota
2) Pejabat pengelola keuangan daerah sebagai sekretaris merangkap anggota
3) Kepala SKPD yang mempunyai tugas dan fungsi melaksanakan penyusunan dan pelaksanaan kebijakan daerah di bidang perencanaan dan pembangunan daerah sebagai anggota
4) Kepala SKPD yang mempunyai tugas dan fungsi melakukan pengawasan terhadap pelaksanaan urusan pemerintah di daerah sebegai anggota
Tim penilai bertugas meneliti dan menilai kesiapan SKPD atau unit kerja yang akan menerapkan PPK BLUD berdasarkan dokumen administratif yang telah disiapkan oleh SKPD atau unit kerja bersangkutan. Hasil penilaian dari tim penilai menjadi dasar/pertimbangan bagi kepala daerah dalam menetapkan, meningkatkan, menurunkan atau justru mencabut status PPK BLUD. Terdapat tiga status yang dapat diberikan oleh kepala daerah kepada SKPD atau unit kerja yang mengajukan usulan penerapan PPK BLUD, yaitu:
1) Status PPK BLUD Penuh 2) Status PPK BLUD Bertahap 3) Ditolak
SKPD atau unit kerja dengan status PPK BLUD penuh diberikan seluruh keleluasaan pengelolaan keuangan BLUD namun untuk SKPD atau unit kerja dengan status PPK BLUD bertahap tidak diberikan keleluasaan pengelolaan keuangan BLUD dalam hal pengelolaan investasi, pengelolaan utang dan pengadaan barang/jasa. Penetapan persetujuan, penolakan, peningkatan ataupu penurunan pengusulan status PPK BLUD pada SKPD atau unit kerja, paling lambat ditetapkan dalam waktu tiga bulan sejak usulan diterima, apabila dalam waktu tersebut Kepala Daerah tidak menetapkan keputusan, maka usulan dianggap disetujui.
2.1.1.4 Prinsip Tata Kelola
Permendagri 61/2007 pada bab IV mengatur tentang prinsip tata kelola pada BLUD. Pola tata kelola merupakan sekumpulan/serangkaian peraturan internal yang memuat sistem dan prosedur operasional suatu organisasi sesuai dengan tujuan yang akan dicapai. SKPD atau unit kerja yang menerapkan PPK BLUD beroperasi berdasarkan pola tata kelola atau peraturan internal yang memuat:
1) Struktur organisasi, yaitu menggambarkan posisi jabatan, pembagian tugas, fungsi, tanggung jawab, dan wewenang dalam organisasi.
2) Prosedur kerja, menggambarkan hubungan dan mekanisme kerja antar posisi jabatan dan dalam fungsi dalam organisasi.
3) Pengelompokkan fungsi yang logis, menggambarkan pembagian yang jelas dan rasional antara fungsi pelayanan dan fungsi pendukung yang sesuai dengan prinsip pengendalian intern dalam rangka efektifitas pencapaian organisasi.
4) Pengelompokan sumber daya manusia, merupakan pengaturan dan kebijakan yang jelas mengenai sumber daya manusia yang berorientasi pada pemenuhan secara kuantitatif dan kualitatif untuk mendukung pencapaian tujuan organisasi secara efisien, efektif dan produktif.
Penyusunan tata kelola dalam BLUD harus memperhatikan prinsip-prinsip:
1) Transparansi, yaitu asas keterbukaan yang dibangun atas dasar kebebasan arus informasi agar informasi secara langsung dapat diterima bagi yang membutuhkan 2) Akuntabilitas, yaitu kejelasan fungsi, struktur, sistem yang dipercayakan pada BLUD
agar pengelolaannya dapat dipertanggungjawabkan.
3) Responsibilitas, yaitu kesesuaian atau kepatuhan di dalam pengelolaan organisasi terhadap prinsip bisnis yang sehat serta perundang-undangan
4) Independensi, yaitu kemandirian pengelolaan organisasi secara profesional tanpa benturan kepentingan dan pengaruh atau tekanan dari pihak manapun yang tidak sesuai dengan peraturan perundang-undangan dan prinsip bisnis yang sehat.
2.1.1.5 Pejabat Pengelola
Permendagri 61/2007 pada bab IV tentang tata kelola bagian kedua menjelaskan pejabat pengelola dalam PPK BLUD. Pejabat pengelola BLUD merupakan pimpinan BLUD yang bertanggung jawab terhadap kinerja operasional BLUD yang terdiri atas pemimpin, pejabat keuangan dan pejabat teknis yang diangkat oleh kepala daerah. Permendagri 61/2007 mengatur bahwa pejabat pengelola BLUD terdiri dari:
1) Pemimpin
2) Pejabat keuangan 3) Pejabat teknis
Adapun tugas dan kewajiban dari pejabat pengelola BLUD adalah sebagai berikut:
Tabel 2.1
Tugas dan kewajiban pejabat pengelola BLUD No Pejabat Pengelola BLUD Tugas dan Kewajiban
1 Pemimpin BLUD a. Memimpin, mengarahkan, membina, mengawasi, mengendalikan, dan mengevaluasi penyelenggaraan kegiatan BLUD;
b. Menyusun renstra bisnis BLUD; c. Menyiapkan RBA;
d. Mengusulkan calon pejabat pengelola keuangan dan pejabat teknis kepada kepala daerah sesuai ketentuan;
e. Menetapkan pejabat lainnya sesuai kebutuhan BLUD selain pejabat yang telah ditetapkan dengan peraturan perundangan-undangan
f. Menyampaikan dan mempertanggungjawabkan kinerja operasional serta keuangan BLUD kepada kepala daerah
2 Pejabat keuangan BLUD a. mengkoordinasikan penyusunan RBA b. Menyiapkan DPA-BLUD
c. Melakukan pengelolaan pendapatan dan biaya d. Menyelenggarakan pengelolaan kas
e. Melakukan pengelolaan utang-piutang
f. Menyusun kebijakan pengelolaan barang, aset tetap dan investasi
g. Menyelenggarakan sistim informasi manajemen keuangan
h. Menyelenggarakan akuntansi dan penyusunan laporan keuangan.
3 Pejabat teknis BLUD a. Menyusun perencanaan kegiatan teknis di bidangnya
b. Melaksanakan kegiatan teknis sesuai RBA
c. Mempertanggungjawabkan kinerja operasional di bidangnya.
Pejabat pengelola BLUD tersebut dapat berasal dari pegawai negeri sipil (PNS) dan/atau non PNS yang profesional sesuai dengan ketentuan yang ada. Pejabat pengelola dan pegawai BLUD yang berasal dari non PNS dapat dipekerjakan secara tetap atau berdasarkan
kontrak yang pengankatan dan pemberhentiannya dilakukan berdasarkan prinsip efisiensi, ekonomis dan produktif dalam meningkatkan pelayanan.
2.1.1.6 Dewan Pengawas
Dewan pengawas BLUD diatur dalam Permendagri 61/2007 pada bab V tentang dewan pengawas. Dewan pengawas BLUD merupakan organ yang mempunyai tugas melakukan pengawasan terhadap pengelolaan BLUD serta mempunyai kewajiban dalam:
1) Memberikan pendapat dan saran kepada kepala daerah mengenai RBA yang diusulkan oleh pejabat pengelola.
2) Mengikuti perkembangan kegiatan BLUD dan memberikan pendapat serta saran kepada kepala daerah mengenai setiap masalah yang dianggap penting bagi pengelolaan BLUD.
3) Melaporkan kepada kepala daerah tentang kinerja BLUD.
4) Memberikan nasehat kepada pejabat pengelola dalam melaksanakan pengelolaan BLUD.
5) Melakukan evaluasi dan penilaian kinerja baik keuangan maupun non keuangan, serta memberikan saran dan catatan-catatan penting untuk ditindaklanjuti oleh pejabat pengelola BLUD.
6) Memonitor tindak lanjut hasil evaluasi dan penilaian kinerja.
SKPD atau unit kerja yang menerapkan PPK BLUD tidak semua dapat membentuk dewan pengawas, dewan pengawas BLUD dapat dibentuk jika BLUD memiliki realisasi nilai omset tahunan menurut laporan operasional atau nilai aset menurut laporan operasional atau nilai aset menurut neraca yang memenuhi syarat minimal yang ditetapkan oleh Menteri Keuangan. Jumlah anggota dewan pengawas ditetapkan sebanyak tiga atau lima orang dengan anggota terdiri dari unsur:
2) Pejabat di lingkungan satuan kerja pengelolaan keuangan daerah. 3) Tenaga ahli yang sesuai dengan kegiatan BLUD.
2.1.1.7 Standar Pelayanan Minimal (SPM)
Standar pelayanan minimal (SPM) merupakan spesifikasi teknis tentang tolak ukur layanan minimal yang diberikan oleh BLUD kepada masyarakat. SPM disusun dengan tujuan untuk menjamin ketersediaan, keterjangkauan dan kualitas pelayanan umum yang diberikan BLUD kepada masyarakat. SPM berfungsi sebagai kontrak kerja dengan kepala daerah terkait dengan batasan minimal layanan yang harus diberikan kepada masyarakat. Penyusunan SPM harus memenuhi persyaratan dibawah ini:
1) Fokus pada jenis pelayanan, yaitu mengutamakan kegiatan pelayanan yang menunjang terwujudnya tugas dan fungsi BLUD.
2) Terukur, yaitu kegiatan yang pencapaiannya dapat dinilai sesuai dengan standar yang telah ditetapkan.
3) Dapat dicapai, yaitu kegiatan nyata, dapat dihitung tingkat pencapaiannya, rasional, sesuai kemampuan dan tingkat pemanfaatannya.
4) Relevan dan dapat diandalkan, yaitu kegiatan yang sejalan, berkaitan dan dapat dipercaya untuk menunjang tugas dan fungsi BLUD.
5) Tepat waktu, yaitu kesuaian jadwal dan kegiatan pelayanan yang telah ditetapkan.
2.1.1.8 Tarif Layanan
Sesuai dengan tugas organisasi memberikan pelayanan kepada masyarakat, BLUD diberikan kewenangan untuk memungut biaya kepada masyarakat sebagai imbalan atas barang/jasa layanan yang diberikan. Imbalan tersebut ditetapkan dalam bentuk tarif yang disusun atas dasar perhitungan biaya satuan per unit layanan atau hasil per investasi dana. Pimpinan BLUD mengusulkan kepada kepala daerah melalui sekretaris daerah untuk menetapkan tarif atas layanan BLUD. Kepala daerah dalam memutuskan apakah usulan tarif
tersebut diterima atau tidak, dapat mempertimbangkan beberapa faktor yaitu kontinuitas dan pengembangan layanan, daya beli masyarakat serta kompetisi yang sehat. Penetapan tarif menjadi faktor yang krusial bagi BLUD, jika besaran tarif yang ditetapkan oleh kepala daerah sesuai yang diusulkan oleh BLUD, maka BLUD tidak menanggung selisih antara pendapatan dengan biaya yang dikeluarkan, namun apabila tarif yang ditetapkan lebih kecil dibandingkan oleh usulan tarif BLUD, maka BLUD akan menanggung selisih rugi antara pendapatan yang akan diterima dengan biaya yang dikeluarkan.
2.1.2 Implementasi Pola Pengelolaan Keuangan Badan Layanan Umum Daerah (PPK BLUD)
Kamus besar bahasa indonesia (KBBI) mendefinisikan implementasi sebagai penerapan atau pelaksanaan. Implementasi dalam PPK BLUD berarti bahwa BLUD menjalankan seluruhnya atau sebagian pengelolaan keuangan dalam BLUD sesuai dengan ketentuan yang berlaku dimulai dari perencanaan, penganggaran, pelaksanaan anggaran hingga evaluasi kinerja. Implementasi yang benar merupakan kunci utama dalam pencapaian tujuan organisasi, sebaliknya implementasi yang buruk semakin menjauhkan organisasi dari cita-cita yang diinginkan. Implementasi yang benar berarti mengikuti semua ketentuan-ketentuan yang tercantum dalam ketentuan. Implementai PPK BLUD dengan benar berarti mengikui seluruh ketentuan yang tercantum dalam peraturan menteri dalam negeri nomor 61 tahun 2007 tentang pedoman teknis pengelolaan keuangan badan layanan umum daerah. Permendagri 61/2007 mengatur seluruh penerapan PPK BLUD mulai dari persyaratan SKPD atau unit kerja yang akan menerapkan PPK BLUD, penilaian dan penetapan, perencanaan dan penganggaran, pelaksanaan anggaran, pertanggung jawaban serta evaluasi kinerja. Perencanaan terkait dengan perencanaan jangka menengah (lima tahunan) yang berisikan cita-cita yang ingin dicapai dan strategi dalam menggapainya. Penganggaran terkait dengan proses penyusunan anggaran dalam satu tahun yang tertuang dalam rencana bisnis dan
anggaran (RBA). Pelaksanaan anggaran terkait dengan bagaimana anggaran yang sudah disusun dilaksanakan melalui keleluasaan-keleluasaan pengelolaan anggaran yang diberikan kepada BLUD.
Dalam penelitian ini peneliti melakukan kajian atas implementasi PPK BLUD terhadap dua aspek yaitu perencanaan dan penganggaran serta fleksibilitas pengelolaan keuangan. Putra dan farida (2014) menjelaskan bahwa implementasi kebijakan merupakan proses yang sangat penting karena seberapa baiknya suatu kebijakan kalau tidak direncanakan dan dipersiapkan implementasinya maka apa yang menjadi tujuan dari suatu penerapan kebijakan publik tidak akan terwujud dengan baik. Perencanaan dan penganggaran merupakan tahapan pertama dalam sistem pengendalian manajemen. Perencanaan dan penganggaran berfungsi sebagai alat formal yang bertugas mengendalikan arah organisasi. Oleh karena itu, berhasil tidaknya suatu implementasi kebijakan salah satunya ditentukan oleh perencanaan dan penganggaran yang baik, sedangkan menurut pasal 2 Permendagri 61/2007 dijelaskan bahwa PPK BLUD merupakan pola pengelolaan keuangan yang memberikan fleksibilitas berupa keleluasaan menerapkan praktik bisnis yang sehat untuk meningkatkan pelayanan, atas definisi tersebut disimpulkan bahwa inti dari pengelolaan keuangan BLUD terletak pada flesibilitas yaitu keleluasaan pengelolaan keuangan yang diberikan kepada BLUD. Keleluasaan menerapkan pengelolaan keuangan sesuai praktek bisnis yang sehat dengan batas tertentu yang dapat dikecualikan dari ketentuan umum yang berlaku sehingga BLUD dapat terhindar dari pengelolaan keuangan yang birokratis yang selama ini terjadi pada saat sebelum menjadi BLUD.
1) Perencanaan dan Penganggaran
Perencanaan strategik dan penganggaran merupakan salah satu saluran komunikasi formal dalam pengendalian manajemen pada organisasi sektor publik (Mardiasmo, 2002). Pengendalian manajemen pada organisasi sektor publik berperan untuk mengarahkan
organisasi agar berjalan dengan efektif dan efisien sesuai dengan tujuan organisasi. Nawawi (2005) menjelaskan bahwa perencanaan merupakan pemilihan sejumlah kegiatan untuk ditetapkan sebagai keputusan tentang apa yang harus dilakukan, kapan dan bagaimana melaksanakannya serta siapa pelaksananya, sedangkan menurut mardiasmo (2002) perencanaan strategik merupakan proses penentuan program-program, aktivitas atau proyek yang akan dilaksanakan oleh suatu organisasi dan penentuan jumlah alokasi sumber daya yang akan dibutuhkan. Esensi perencanaan dalam sebuah manajemen adalah memilih alternatif strategi yang akan dilaksanakan untuk pencapaian tujuan organisasi. Mardiasmo (2002) menjelaskan manfaat perencanaan strategik bagi organisasi adalah:
a) Sebagai sarana untuk memfasilitasi terciptanya anggaran yang efektif
b) Sebagai sarana untuk memfokuskan manajer pada pelaksanaan strategi yang telah ditetapkan
c) Sebagai sarana untuk memfasilitasi dilakukannya alokasi sumber daya yang optimal d) Sebagai rerangka untuk pelaksanaan tindakan jangka pendek
e) Sebagai sarana bagi manajemen untuk dapat memahami strategi organisasi secara lebih jelas
f) Sebagai alat untuk memperkecil rentang alternatif strategi
Perencanaan strategik merupakan proses yang sistematis yang memiliki prosedur dan skedul yang jelas. Organisasi yang tidak memiliki atau tidak melakukan perencanaan strategik akan mengalami masalah dalam penanggaran, misalnya terjadinya beban kerja anggaran (budget worload) yang terlalu berat, alokasi sumber daya yang tidak tepat sasaran dan dilakukannya pemilihan strategi yang salah. Perencanaan dalam PPK BLUD tertuang dalam dokumen rencana strategis bisnis (RSB). Pasal 1 angka 19 Permendagri 61/2007 menyebutkan bahwa RSB merupakan dokumen perencanaan lima tahunan yang berisikan pernyatan visi, misi, program strategis, pengukuran pencapaian kinerja, rencana pencapaian
lima tahunan dan proyeksi keuangan lima tahunan BLUD. RSB BLUD dipergunakan sebagai dasar dalam penyusunan anggaran dalam setiap tahunnya dan sebagai tolak ukur evaluasi kinerja BLUD.
Anggaran merupakan suatu rencana keuangan yang berisi jumlah uang yang dimiliki atau dapat diadakan untuk membiayai kegiatan suatu organisasi untuk mencapai tujuannya (Nawawi, 2005), sedangkan menurut mardiasmo (2002) anggaran merupakan pernyataan mengenai estimasi kinerja yang hendak dicapai selama periode waktu tertentu yang dinyatakan dengan ukuran finansial. Penganggaran merupakan proses atau metode untuk mempersiapkan suatu anggaran. Tahapan penganggaran dimulai ketika perencanaan strategik telah selesai dilakukan. Anggaran merupakan hasil penjabaran dari perencanaan strategik yang telah disusun serta merupakan artikulasi dari proses perencanan terhadap kegiatan yang nantinya dilakukan. Pengangagaran memegang peranan yang sangat krusial, anggaran yang tidak efektif dan tidak berorientasi pada kinerja akan menjauhkan organisasi tersebut dengan tujuan dan cita-cita yang tercantum dalam perencanaan strategik. Anggaran dalam PPK BLUD tertuang dalam dokumen rencana bisnis dan anggaran (RBA). Pasa 1 angka 17 Permendagri 61/2007 menjelaskan bahwa RBA merupakan dokumen perencanaan bisnis dan penganggaran tahunan yang berisi program, kegiatan, target kinerja dan anggaran oleh BLUD. RBA merupakan penjabaran dari RSB BLUD. Penyusunan RBA berdasarkan prinsip anggaran berbasis kinerja, perhitungan akuntansi biaya menurut jenis layanan, kebutuhan pendanaan dan kemampuan pendapatan yang diperkirakan akan diterima dari masyarakat. 2) Fleksibilitas Pengelolaan Keuangan Badan Layanan Umum Daerah
Pasal 1 angka 3 Permendagri 61/2007 mendefinisikan fleksibilitas sebagai keleluasaan pengelolaan keuangan/barang BLUD pada batas-batas tertentu yang dapat dikecualikan dari ketentuan yang berlaku umum. Keleluasan pengelolaan keuangan yang diberikan kepada BLUD merupakan “fasilitas” dalam mengelola sumber daya yang dimiliki oleh BLUD agar
tujuan dan cita-cita BLUD dapat tercapai. Fleksibilitas pengelolaan keuangan BLUD sesuai dengan Permendagri 61/2007 adalah sebagai berikut:
a) Pelaksanaan anggaran, pengelolaan kas dan ambang batas
Dasar pelaksanaan anggaran adalah dokumen pelaksanaan anggaran BLUD (DPA BLUD) yang merupakan dokumen yang memuat pendapatan dan biaya, proyeksi arus kas, jumlah dan kualitas barang atau jasa yang akan dihasilkan dan digunakan sebagai dasar pelaksanaan anggaran oleh BLUD (Pasal 1 ayat 18 Permendagri 61/2007). BLUD dapat merencanakan cash flow baik itu cash inflow ataupun cash outflow dengan tujuan untuk pengelolaan kas yang optimal (Waluyo, 2011). Perencanaan cash inflow termasuk diantaranya mendapatkan sumber pendapatan lainnya selain dari aktvitas utama maupun sumber pendapatan alternatif untuk menutup defisit jangka pendek. Perencanaan cash outflow termasuk diantaranya memanfaatkan kas yang menganggur (idle cash). Ambang batas merupakan besaran persentase perubahan anggaran bersumber dari pendapatan operasional yang diperkenankan dan ditentukan dengan mempertimbangkan fluktuasi operasional BLUD. Ambang batas tersebut hanya berlaku untuk BLUD dengan status penuh dan untuk biaya BLUD yang berasal dari sumber pendapatan selain APBN/APBD serta hibah terikat.
b) Pendapatan dan belanja
Pendapatan operasional BLUD dapat digunakan secara langsung tanpa terlebih dulu disetorkan kepada rekening kas daerah, hal tersebut dimungkinkan karena BLUD menggunakan mekanisme rencana bisnis dan anggaran (RBA) (Waluyo, 2011). Anggaran belanja BLUD merupakan anggaran yang fleksibel berdasarkan kesetaraan volumen kegiatan dengan jumlah pengeluaran, belanja dapat bertambah/berkurang dari yang dianggarkan sepanjang pendapatan bertambah atau berkurang secara proporsional.
c) Pengelolaan piutang dan utang
BLUD diberikan keleluasaan dalam pengelolaan utang dan piutang kepada pihak ketiga sepanjang dikelola dengan tertib, efisien, ekonomis, transparan dan bertaggung jawab serta memberikan nilai tambah sesuai praktek bisnis yang sehat.
d) Pengadan barang dan jasa
BLUD dapat melakukan pengadaan barang dan jasa berdasarkan ketentuan pengadaan barang/jasa yang ditetapkan sendiri oleh pimpinan BLUD atas sumber dana yang berasal dari pendapatan operasional rumah sakit, hibah tidak terikat dan hasil kerjasama dengan pihak ketiga sepanjang tidak bertentangan dengan peraturan yang berlaku (Waluyo, 2011).
e) Pengelolaan kerjasama
BLUD diberikan juga kewenangan untuk melakukan kerjasama dengan pihak lain dengan tujuan untuk meningkatkan kualitas dan kuantitas pelayanan atas prinsip efisiensi, efektivitas, ekonomis dan saling menguntungkan.
f) Kebijakan akuntansi, pelaporan dan pertanggungjawaban
BLUD dapat mengembangkan kebijakan, sistem dan prosedur pengelolaan sendiri, sepanjang tidak bertentangan dengan Standar Akuntansi Keuangan (SAK) dan Standar Akuntansi Pemerintah (SAP) (Waluyo, 2011). BLUD membuat laporan keuangan BLUD yang terdiri dari neraca, laporan operasional, laporan arus kas dan catatan atas laporan keuangan serta untuk tujuan konsolidasi dengan pemerintah daerah maka BLUD membuat laporan keuangan dengan menggunakan standar akuntansi pemerintah (SAP) sebagaimana yang dipergunakan oleh pemerintah daerah.
g) Kewenangan remunerasi
Remunerasi merupakan imbalan kerja yang dapat berupa gaji, tunjangan tetap, honorarium, insentif, bonus atas prestasi, pesangon dan pensiun sebagai bentuk
penghargaan kepada pegawai BLUD. Besaran tarif remunerasi BLUD ditetapkan oleh kepala daerah berdasarkan usulan dari pemimpin BLUD.
h) Status Kepegawaian PNS dan Non PNS
BLUD dalam kegiatannya memberikan jasa, dapat mempekerjakan tenaga profesional non PNS, sehingga dalam BLUD dikenal adanya pegawai PNS dan pegawai non PNS (Waluyo, 2011).
2.1.3 Rumah Sakit
Undang-undang nomor 44 tahun 2009 tentang rumah sakit menjelaskan definisi rumah sakit sebagai institusi pelayanan kesehatan yang menyelenggarakan pelayanan kesehatan perorangan secara paripurna yang menyediakan pelayanan rawat inap, rawat jalan dan gawat darurat. Rumah sakit daerah (RSD) merupakan rumah sakit yang berada dibawah pemerintah daerah. Rumah sakit mempunyai fungsi sebagai berikut:
1) Penyelenggaraan pelayanan pengobatan dan pemulihan kesehatan sesuai dengan standar pelayanan rumah sakit.
2) Pemeliharaan dan peningkatan kesehatan perorangan melalui pelayanan kesehatan yang paripurna tingkat kedua dan ketiga sesuai kebutuhan medis.
3) Penyelenggaraan pendidikan dan pelatihan sumber daya manusia dalam rangka peningkatan kemampuan dalam pemberian pelayanan kesehatan.
4) Penyelenggaraan penelitian dan pengembangan serta penapisan teknologi bidang kesehatan dalam rangka peningkatan pelayanan kesehatan dengan memperhatikan etika ilmu pengetahuan bidang kesehatan.
Pasal 7 ayat 3 UU no.44 tahun 2009 menjelaskan bahwa rumah sakit baik itu rumah sakit pusat maupun rumah sakit daerah harus dikelola dengan pengelolaan Badan Layanan Umum (BLU) atau Badan Layanan Umum Daerah (BLUD) dengan batas waktu 2 (dua) tahun setelah undang undang tersebut diundangkan yang artinya tahun 2011 semua rumah
sakit pemerintah baik itu pusat maupun daerah harus sudah dikelola dengan pengelolaan BLU/D. Klasifikasi rumah sakit menurut Peraturan Menteri Kesehatan nomor 340/Menkes/Per/III/2010 tentang klasifikasi rumah sakit adalah:
1) Rumah sakit umum kelas A
Rumah sakit umum kelas A harus mempunyai fasilitas dan kemampuan pelayanan medik paling sedikit empat pelayanan medik spesialis dasar, lima pelayanan spesialis penunjang medik, dua belas pelayanan medik spesialis lain dan tiga belas pelayanan medik sub spesialis.
2) Rumah sakit umum kelas B
Rumah sakit umum kelas B harus mempunyai fasilitas dan kemampuan pelayanan medik paling sedikit empat pelayanan medik spesialis dasar, empat pelayanan spesialis penunjang medik, delapan pelayanan medik spesialis lain dan dua pelayanan medik sub spesialis dasar.
3) Rumah sakit umum kelas C
Rumah sakit umum kelas C harus mempunyai fasilitas dan kemampuan pelayanan medik paling sedikit empat pelayanan medik spesialis dasar dan empat pelayanan spesialis penunjang medik.
4) Rumah sakit umum kelas D
Rumah sakit umum kelas D harus mempunyai fasilitas dan kemampuan pelayanan medik paling sedikit dua pelayanan medik spesialis dasar.
2.1.4 Kinerja Rumah Sakit
Pengukuran kinerja merupakan tahapan yang dilakukan setelah tahapan operasionalisasi anggaran dengan tujuan untuk menilai prestasi dari manajer. Pengukuran kinerja sangat penting untuk menilai akuntabilitas organisasi dan manajer dalam menghasilkan pelayanan publik yang lebih baik. Akuntabilitas bukan sekedar kemampuan
menunjukkan bagaimana uang publik dibelanjakan, akan tetapi meliputi kemampuan menunjukkan bahwa uang publik tersebut telah dibelanjakan secara ekonomis, efisien dan efektif (Mardiasmo, 2002). Kinerja menurut kamus besar bahasa indonesia mempunyai arti sesuatu yang ingin dicapai. Kaplan dan Norton dalam Fathoni dan Kesuma (2011) menjelaskan bahwa kinerja perusahaan merupakan sesuatu yang dihasilkan oleh perusahaan/entitas dalam satu periode tertentu yang mengacu atau berdasarkan pada standar yang telah ditetapkan, dengan demikian penilaian kinerja mengandung makna suatu proses penilaian terkait dengan kemampuan kerja suatu organisasi berdasarkan suatu standar tertentu. Tujuan dari penilaian kinerja menurut Mahmudi dalam Julia (2014) adalah sebagai berikut:
1) Untuk mengetahui tingkat ketercapaian tujuan organisasi. 2) Menyediakan sarana pembelajaran pegawai.
3) Memperbaiki kinerja pada periode berikutnya.
4) Memberikan pertimbangan yang sistematik dalam pembuatan keputusan reward dan
punishment.
5) Memotivasi pegawai.
6) Menciptakan akuntabilitas publik.
Mardiasmo (2002) menjelaskan bahwa pengukuran kinerja sektor publik dilakukan untuk memenuhi tiga maksud. Pertama, pengukuran kinerja sektor publik dimaksudkan untuk membantu memperbaiki kinerja pemerintah. Ukuran kinerja dimaksudkan untuk dapat membantu pemerintah berfokus pada tujuan dan sasaran program unit kerja. Kedua, ukuran kinerja sektor publik digunakan untuk pengalokasian sumber daya dan pembuatan keputusan. Ketiga, ukuran kinerja sektor pubik dimaksudkan untuk mewujudkan pertanggungjawaban publik dan memperbaiki komunikasi kelembagaan. Selain itu peneliti berpendapat bahwa ukuran kinerja berfungsi sebagai instrumen apakah penerapan kebijakan suatu organisasi
telah tepat dan mendekatkan organisasi pada tujuan dan cita-citanya. Oleh karena itu dalam penelitian ini pengukuran kinerja BLUD dengan membandingkan kinerja BLUD sebelum menjadi BLUD dan setelah menjadi BLUD sebagai alat ukur apakah implementasi PPK BLUD telah membawa BLUD ke arah yang lebih baik atau sebaliknya.
Mardiasmo (2002) menjelaskan bahwa informasi yang digunakan untuk pengukuran kinerja terdiri dari dua jenis yaitu informasi finansial dan informasi nonfinansial. Pengukuran kinerja finansial diukur berdasarkan pada anggaran yang telah dibuat. Pengukuran kinerja nonfinansial menambah keyakinan terhadap kualitas proses pengendalian manajemen. Pengukuran kinerja yang komprehensif yang saat ini banyak dikembangkan oleh berbagai organisasi adalah balanced scorecard. Kaplan dan Norton (1996) menjelaskan bahwa
Balanced Scorecard merupakan sistem manajemen dalam mengukur kinerja tidak hanya
dilihat dari sudut pandang finansial namun juga menilai dari sudut pandang non finansial. Terdapat empat perspektif dalam balanced scorecard yang digunakan dalam pengukuran kinerja rumah sakit, yaitu:
1) Perspektif keuangan
Perspektif keuangan menunjukkan kemampuan manajemen untuk mencapai target-target dalam ukuran finansial. Julia (2014) menjelaskan dalam perspektif keuangan, balanced
score card memakai tolak ukur kinerja keuangan dengan metode value for money dengan
menekankan pada tiga aspek, yaitu ekonomi, efisien dan efektif. Analisis keuangan yang digunakan dalam penelitian ini adalah sales growth rate (SGR) serta cost recovery ratio. 2) Perspektif Pelanggan
Perspektif pelanggan berhubungan dengan kemampuan organisasi dalam memberikan pelayanan yang berkualitas kepada pelanggan dan pelanggan memberikan pandangan atas layanan yang diterima tersebut. Analisa perspektif pelanggan yang digunakan dalam penelitian ini adalah customer acquisition dan customer loyality.
3) Perspektif Proses Bisnis Internal
Perspektif proses bisnis internal melihat bagaimana suatu organisasi memiliki prosedur kerja dalam memberikan layanan yang berkualitas kepada masyarakat. Julia (2014) menjelaskan beberapa aspek yang dapat memberikan gambaran perspektif proses bisnis internal, yaitu:
a) Sarana dan prasarana, merupakan variabel yang menggambarkan kondisi sarana dan prasarana yang dimiliki dalam mendukung kegiatan internal.
b) Proses, merupakan variabel berupa serangkaian pekerjaan yang dilakukan dalam memberikan pelayanan publik.
Analisa perspekif proses bisnis internal yang digunakan dalam penelitian ini adalah bed
occupancy rate, bed turn over, turn over interval, gross death rate, net death rate dan average leght of stay.
4) Perspektif Pertumbuhan dan Pembelajaran
Perspektif pertumbuhan dan pembelajaran difokuskan untuk menjawab pertanyaan bagaimana sebuah organisasi trus melakukan perbaikan dan menambah nilai bagi pelanggan dan stakeholdernya. Julia (2014) menggambarkan indikator kinerja yang dapat menggambarkan perspektif ini adalah:
a) Motivasi (reward and punishment), variabel ini menggambarkan tingkat kepuasan pegawai atas kebijakan-kebijakan yang diambil manajemen dalam menjalankan organisasi.
b) Kesempatan mengembangkan diri, merupakan variabel yang menggambarkan tingkat kepuasan pegawai atas program-program pengembangan diri yang diterapkan oleh organisasi.
c) Inovasi, merupakan variabel yang menunjukkan adanya kesempatan bagi pegawai untuk kreatif dan menemukan hal-hal baru dalam upaya peningkatan pelayanan publik.
d) Suasana dalam bekerja, merupakan variabel yang menggambarkan tingkat kepuasan pegawai dalam bekerja serta hubungan antara pegawai dengan pegawai lainnya serta antara pegawai dengan pimpinan.
Analisa perspektif pertumbuhan dan pembelajaran yang digunakan dalam penelitian ini adalah ketersediaan tenaga medis dan non medis.
2.2. Kerangka Berpikir
Kerangka berpikir yang digunakan dalam penelitian ini dapat dilihat dari gambar dibawah ini:
YA
PELAKSANAAN DALAM
OPERASIONAL BLUD KESIMPULAN
YA
TIDAK
KESIMPULAN
PERATURAN INTERNAL TELAH SESUAI PERMENDAGRI
61/2007
KESIMPULAN TIDAK
FLEKSIBILITAS PPK BLUD SESUAI PERMENDAGRI 61/2007 IMPLEMENTASI PPK BLUD FLEKSIBILITAS TELAH DI TETAPKAN DALAM PERATURAN INTERNAL KESIMPULAN TIDAK YA KENAIKAN PERBANDINGAN KINERJA BLUD YA KESIMPULAN TIDAK Gambar 2.1
