TUGAS AKHIR MATA KULIAH
EKONOMI UNTUK KEBIJAKAN PUBLIK
ANGGARAN KESEHATAN DAERAH BELUM
MEMIHAK KEPADA KESEHATAN IBU
TELAAHAN TERHADAP ANGGARAN KESEHATAN UNTUK
IBU DI KABUPATEN NGAWI
Disusun oleh:
WURIANTO SAKSOMO
MAGISTER ADMINISTRASI PUBLIK
UNIVERSITAS GADJAH MADA
Pendahuluan
Dalam Rencana Kerja Pemerintah (2013), kesehatan ibu menjadi salah satu isu strategis pemerintah. Pada dokumen tersebut disebutkan, masih rendahnya akses masyarakat terhdap fasilitas pelayanan kesehatan yang ditandai dengan masih rendahnya status kesehatan ibu dan anak dan status gizi masyarakat” (Buku I RKP 2013, dalam Fitra, 2012). Dalam RKP tersebut, isu kesehatan ibu dan reproduksi menjadi prioritas 3 bidang kesehatan, dalam rangka peningkatan akses pelayanan kesehatan dan gizi yang berkualitas bagi ibu dan anak dengan indikator sebagai berikut:
a. Meningkatnya cakupan balita ditimbang berat badannya di Posyandu menjadi 80 persen; b. Meningkatnya cakupan bayi usia 0-11 bulan yang mendapat imunisasi dasar lengkap
menjadi 88 persen;
c. Meningkatnya cakupan kunjungan ibu hamil keempat (K4) menjadi 93 persen;
d. Meningkatnya cakupan persalinan ditolong tenaga kesehaan terlatih menjadi 89 persen; e. Meningkatnya cakupan kunjungan neonatal pertama (KN1) menjadi 89 persen;
f. Meningkatnya Puskesmas yang mampu Pelayanan Obstetri Neonatal Emergensi (PONED) menjadi 90 persen;
g. Meningkatnya rumah sakit yang mampu Pelayanan Obstetri Neonatal Komprehensif (PONEK) menjadi 95 persen; dan
h. Meningkatnya jumlah Puskesmas yang mendapatkan Bantuan Operasional Kesehatan.
Oleh karena itu, upaya pelaksanakan program kesehatan perlu dukungan dana. Dalam RAPBN 2013, alokasi anggaran untuk penurunan AKI di Kementerian Kesehatan setidaknya tercantum dalam program/kegiatan yang berada di bawah pengelolaan Ditjen Bina Kesehatan Gizi dan Ibu dan Anak pada program Pembinaan serta Ditjen Bina Upaya Sehat.
Angka Kematian Ibu di Indonesia
Angka Kematian Ibu (AKI) hingga saat ini masih tinggi. Data terakhir menunjukkan bahwa rasio AKI per 100.000 kelahiran hidup pada tahun 2008 mencapai 240 (UNESCAP). Angka tersebut memposisikan Indonesia sebagai negara dengan AKI terbesar ketiga di Asia Tenggara setelah Laos dan Timor Leste.
Dalam dokumen MDGs disebutkan bahwa Pemerintah Indonesia harus mampu menurunkan AKI pada tahun 2015 hingga 102 per 100.000 kelahiran hidup. Sementara itu dalam dokumen RPJMN 2009-2014 pemerintah menargetkan 118 per 100.000 kelahiran hidup. Dengan kata lain rata-rata per tahun pemerintah harus menurunkan AKI sebesar 19,7.
Menurunkan AKI bukanlah perkara yang mudah. Data setiap bulan yang diterbitkan oleh Kementerian Kesehatan menunjukkan hal itu. Sebagai contoh per April 2012 ditemukan 1.493 kematian ibu dari 548.245 kelahiran hidup di Indonesia. Setidaknya terdapat 4 provinsi yang memiliki jumlah kematian ibu di atas 100 yaitu Jawa Timur sejumlah 761 dari 59.309 kelahiran hidup, Gorontalo sejumlah 172 dari 4.937 kelahiran hidup, Jawa Tengah sejumlah 167 dari 136.599 kelahiran hidup, dan Jawa Barat sejumlah 104 dari 107.559 kelahiran hidup. Hanya ada 9 provinsi yang jumlah kematian ibunya 0. Sisanya antara 1 hingga 42.
Jatim Gorontalo
Jumlah Kematian Ibu Per April 2012
Menurut hasil Survei Kesehatan Rumah Tangga (SKRT) tahun 2001, penyebab langsung kematian ibu hampir 90 persen terjadi pada saat persalinan dan segera setelah persalinan.Sementara itu, risiko kematian ibu juga makin tinggi akibat adanya faktor keterlambatan, yang menjadi penyebab tidak langsung kematian ibu. Ada tiga risiko keterlambatan, yaitu terlambat mengambil keputusan untuk dirujuk (termasuk terlambat mengenali tanda bahaya), terlambat sampai di fasilitas kesehatan pada saat keadaan darurat dan terlambat memperoleh pelayanan yang memadai oleh tenaga kesehatan.
Perdarahan; 29.47%
Eklamsia; 25.26% Infeksi; 11.58%
Abortus; 5.26% P. Lama/macet; 5.26%Emboli obst; 3.16%
Kompl masa puerpureum; 8.42% Lain-lain; 11.58%
Distribusi Persentase Penyebab Kematian Ibu Melahirkan
Grafik 2
Sumber: Departemen Kesehatan
Grafik diatas menunjukkan distribusi persentase penyebab kematian ibu melahirkan, berdasarkan data tersebut bahwa tiga faktor utama penyebab kematian ibu melahirkan yakni, pendarahan, hipertensi saat hamil atau pre eklamasi, dan infeksi. Pendarahan menempati persentase tertinggi penyebab kematian ibu (30 persen), anemia dan kekurangan energi kronis (KEK) pada ibu hamil menjadi penyebab utama terjadinya pendarahan dan infeksi yang merupakan faktor kematian utama ibu. Di berbagai negara paling sedikit seperempat dari seluruh kematian ibu disebabkan oleh pendarahan.
35.35%
58.59%
4.04%2.02%
Penolong Persalinan
Dukun Perawat/Bidan
Dokter Umum/Kandungan Lainnya
Grafik 3 Sumber: SDKI 2007
Sebagaimana dikemukakan di muka, alokasi anggaran untuk penurunan AKI di Kementerian Kesehatan setidaknya tercantum dalam program/kegiatan yang berada di bawah pengelolaan Ditjen Bina Kesehatan Gizi dan Ibu dan Anak pada program Pembinaan serta Ditjen Bina Upaya Sehat. Meskipun terdapat kenaikan dalam 3 tahun terakhir namun sebenarnya isu kesehatan bukanlah prioritas. Pada APBN 2011 alokasi anggaran untuk kesehatan ibu hanya kurang lebih Rp 53,3 milyar. Kemudian tahun 2012 meningkat menjadi Rp 1.679,5 milyar dan pada RAPBN 2013 meningkat lagi menjadi Rp 1.683,6 milyar. Peningkatan ini terjadi salah satunya karena adanya tambahan program Jaminan Persalinan (Jampersal) bagi warga miskin. Maka, jika dilihat dari proporsi alokasi anggaran program kesehatan ibu terhadap total anggaran di Kemenkes terdapt penurunan sebesar 0,1% pada RAPBN 2013.
Menurut Fitra (2012) pemerintah tidak pernah serius meyelenggarakan pelayanan kesehatan. Selama periode 2005-2015, rata-rata anggaran kesehatan hanya dialokasikan 2,2 persen dari belanja pemerintah. Padahal UU Nomor 36 Tahun 2009 tentang Kesehatan mengamanatkan anggaran kesehatan harus dialokasikan 5 persen dari belanja pemerintah.
masyarakat misalnya belanja untuk penyusunan laporan yang menelan Rp 1,1 triliun. Anggaran ini berarti meningkat dua kali dibandingkan tahun sebelumnya.
Studi Kasus di Kabupaten Ngawi
Dari enam Misi Kabupaten Ngawi, salah satunya adalah meningkatkan pelayanan dasar bidang kesehatan yang berkualitas dan berdaya saing. Kebijakan yang diambil adalah dengan peningkatan aksesibilitas dan kualitas pelayanan kesehatan. Terwujudnya akses pemerataan dan kualitas pelayanan kesehatan ini dicapai dengan satu sasaran yakni meningkatnya akses dan mutu kesehatan ibu, bayi, anak remaja, dan lanjut usia, serta kesehatan reproduksi. Program kesehatan pemerintah daerah dilaksanakan oleh Dinas Kesehatan dan Rumah Sakit Umum Daerah.
Program pada Dinas Kesehatan meliputi: 1. Pelayanan admininstrasi perkantoran
2. Peningkatan sarana dan prasarana aparatur 3. Peningkatan disiplin aparatur
4. Peningkatan kapasitas sumber daya aparatur
5. Peningkatan pengembangan sistem pelaporan capaian kinerja dan keuangan 6. Obat dan perbekalan kesehatan
7. Upaya kesehatan masyarakat 8. Pengawasan obat dan makanan
9. Promosi kesehatan dan pemberdayaan masyarakat 10. Pengembangan lindungan sehat
11. Pencegahan dan penanggulangan penyakit menular 12. Standarisasi pelayanan kesehatan
13. Pelayanan kesehatan penduduk miskin
14. Pengadaan, peningkatan, dan perbaikan sarana dan prasarana puskesmas/puskesmas pembantu dan jaringannya
15. Peningkatan pelayanan kesehatan anak balita 16. Peningkatan pelayanan kesehatan lansia.
17. Peningkatan keselamatan ibu melahirkan dan anak.
3. Peningkatan kapasitas sumber daya aparatur
4. Peningkatan pengembangan sistem pelaporan capaian kinerja dan keuangan 5. Standarisasi pelayanan kesehatan
6. Pelayanan kesehatan penduduk miskin
7. Pengadaan peningkatan sarana dan prasarana rumah sakit/rumah sakit jiwa/rumah sakit paru-paru.
Anggaran belanja fungsi kesehatan pada tahun 2011 sebesar Rp 116.139.063.769,00 yang terdiri dari Belanja Tidak Langsung sebesar Rp 58.058.270.351,00 dan Belanja Langsung sebesar Rp 58.080.793.408,00. Jika total anggaran belanja Pemerintah Kabupaten Ngawi pada tahun 2011 sebesar Rp 1.087.064.750.847,68 maka alokasi untuk kesehatan mengambil porsi 10,68%. Hal ini berarti telah memenuhi amanat UU Nomor 39 Tahun 2006 tentang Kesehatan di mana anggaran untuk kesehatan minimal dialokasikan sebesar 10 persen dari anggaran pendapatan dan belanja daerah di luar gaji. Namun demikian data di bawah ini akan menunjukkan bahwa ada alokasi yang kurang baik.
Belanja Kesehatan Tahun 2011
No Program Jumlah (Rp) Persentase 1 Pelayanan Administrasi Perkantoran 17.280.292.750,00 31,35 2 Upaya Kesehatan Masyarakat 11.114.333.050,00 20,16
3
Pengadaan, Peningkatan, dan Perbaikan Sarana dan
Prasarana Puskesmas 10.873.455.650,00 19,73 4 Pelayanan Kesehatan Penduduk Miskin 9.109.315.950,00 16,53 5 Obat dan Perbekalan Kesehatan 3.216.775.000,00 5,84 6 Peningkatan Sarana dan Prasarana Aparatur 1.401.625.000,00 2,54 7 Promosi Kesehatan dan Pemberdayaan Masyarakat 1.057.270.000,00 1,92 8 Standarisasi Pelayanan Kesehatan 226.105.000,00 0,41 9 Peningkatan Disiplin Aparatur 220.633.000,00 0,40 10 Peningkatan Kapasitas Sumber Daya Aparatur 185.000.000,00 0,34
Alokasi terbesar adalah pelayanan administrasi perkantoran yakni Rp 17,28 milyar atau 31,35 persen. Hal ini jauh lebih besar dibandingkan dengan anggaran untuk peningkatan keselamatan ibu melahirkan yang hanya sebesar Rp 43,3 juta atau 0,08 persen. Isu kesehatan ibu memang benar-benar tidak menjadi prioritas. Beberapa kegiatan dalam program administrasi mendapatkan alokasi yang jauh lebih banyak, misalnya penyediaan alat tulis kantor sebesar Rp 180,42 juta, belanja cetak dan penggandaan sebesar Rp 186,74 juta, penyedian makanan dan minuman untuk tamu sebesar Rp 125 juta, rapat dan konsultasi ke luar daerah sebesar Rp 230 juta.
Belanja ATK di atas tersebut jumlahnya hampir menyamai program peningkatan kapasitas sumber daya aparatur yang kegiatannya adalah pendidikan dan latihan (diklat) formal dengan anggaran sebesar Rp 185 juta. Kegiatan diklat bertujuan untuk mencapai tenaga kesehatan yang profesional. Sebagaimana disebutkan dalam SDKI 2007, persalinan oleh tenaga kesehatan dan persalinan dengan fasilitas kesehatan memiliki kontribusi yang cukup besar dalam penurunan angka kematian ibu. Jika tenaga kesehatan semakin profesional maka penanganan kesehatan termasuk terhadap ibu yang melahirkan juga semakin baik. Namun sayang, anggaran yang tersedia hanya 0,34 persen. Bahkan anggaran ini lebih kecil dibandingkan dengan Program Peningkatan Disiplin Aparatur yang kegiatannya adalah pengadaan pakaian kerja lapangan dan pengadaan pakaian khusus hari-hari tertentu yang menelan biaya Rp 220,63 juta.
Kemudian, mirip dengan yang dilakukan oleh pemerintah pusat (Kemenkes) yang menyediakan anggaran lebih besar untuk penyusunan laporan, hal inipun dilakukan oleh Pemkab Ngawi. Belanja ini tidak berdampak bagi pelayanan kesehatan masyarakat karena hanya berakhir di atas kertas berisi laporan pelaksanaan kegiatan yang tidak jelas pengaruhnya pada perbaikan pelayanan kesehatan. Bila Kemenkes menyediakan anggaran Rp 1,1 triliun, maka Pemkab Ngawi mengalokasikan Rp 135 juta untuk laporan.
Kesimpulan
Dari uraian tentang anggaran kesehatan Pemerintah Kabupaten Ngawi di atas dapat diambil kesimpulan sebagai berikut:
2. Alokasi anggaran terkait kesehatan ibu masih sedikit. Dari 17 program kesehatan daerah, peningkatan keselamatan ibu melahirkan menempati urutan 14 dengan anggaran hanya 0,08 persen.
3. Alokasi anggaran terkait peningkatan kapasitas tenaga kesehatan juga masih sedikit. Program ini menempati urutan kesepuluh dengan alokasi 0,34 persen. Padahal persalinan oleh tenaga kesehatan memiliki kontrubisi yang cukup besar dalam penurunan angka kematian ibu.
4. Pemerintah lebih memprioritaskan beberapa program yang tidak terkait langsung dengan upaya mengurangi angka kematian ibu melahirkan, misalnya pelayanan administrasi perkantoran yang merupakan komponen terbesar dalam belanja kesehatan. Alokasi anggaran untuk kegiatan di dalamnya bahkan jauh lebih besar daripada alokasi untuk kesehatan ibu, yakni penyediaan jasa komunikasi, sumberdaya air, dan listrik sebesar Rp 795 juta, penyediaan jasa pemeliharaan kendaraan dinas sebesar Rp 203 juta, penyediaan administrasi keuangan sebesar Rp 4,6 milyar, penyediaan ATK sebesar 180 juta, penyediaan barang cetakan dan penggandaan sebesar Rp 186 juta, penyediaan makanan dan minuman tamu sebesar Rp 125 juta, rapat-rapat sebesar Rp 230 juta, dan lain-lain.
Rekomendasi
Beberapa rekomendasi bisa diberikan kepada Pemerintah Kabupaten Ngawi, yakni sebagai berikut:
1. Tetap mempertahankan alokasi anggaran kesehatan daerah sesuai dengan amanat UU Kesehatan, yakni minimal 10 persen selain gaji.
2. Memperbesar alokasi anggaran terkait kesehatan ibu dan menambah alokasi anggaran untuk peningkatan kapasitas tenaga kesehatan khususnya terkait dengan kesehatan ibu dan pertolongan persalinan, caranya adalah dengan mengurangi komponen-komponen belanja yang tidak memiliki keterkaitan langsung dengan penurunan kematian ibu seperti belanja ATK, belanja penggandaan, penyediaan makan dan minum tamu, rapat-rapat, pengadaan pakaian seragam.
Referensi
Direktorat Bina Kesehatan Anak, 2012, Upaya Percepatan Penurunan Angka Kematian Ibu dan Bayi Baru Lahir di Indonesia, http://www.kesehatananak.depkes.go.id.
Laporan Keterangan Pertanggungan Jawaban Bupati Ngawi 2011.
