Di era otonomi daerah, masyarakat sungguh berharap agar aparatur birokrasi Pemerintah Daerah dalam pemberian pelayanan publik lebih sebagai “abdi rakyat” daripada sebagai “abdi negara”. Birokrat sebagai abdi rakyat menunjukkan hubungan principal-agency antara warga dan birokrat dalam pemberian pelayanan publik. Dalam teori keagenan, warga sebagai pemilik kedaulatan harus mendapat pelayanan utama, sementara birokrat menjadi agen yang memberikan pelayanan. Warga adalah principal yang dilayani dan birokrat adalah agency yang melayani.
Sedangkan birokrat sebagai abdi negara menunjukkan hubungan patron- klien antara warga dan birokrat dalam pemberian pelayanan publik.
Birokrat adalah patron dan warga adalah klien.
Akan tetapi setelah lima tahun otonomi daerah dijalankan, birokrat masih lebih condong memosisikan dirinya sebagai “abdi negara”
daripada sebagai “abdi rakyat”. Kalaupun ada pemosisian aparatur birokrasi sebagai abdi masyarakat ternyata tidak langsung diikuti oleh adanya pengakuan yang bersifat “total” dari pemerintah daerah dan para aparaturnya bahwa warga masyarakat adalah pemilik kedaulatan yang paling sah, dan oleh karena itu harus diposisikan sebagaimana layaknya raja yang harus dilayani dengan penuh keiklasan (Prianto. 2006: 68).
Dengan memposisikan diri sebagai “abdi Negara” maka hubungan negara-warga diperlakukan sebagai hubungan patron-klien. Birokrat
173 adalah patron dari masyarakat sedangkan masyarakat adalah klien dari birokrat. Dalam perspektif ini, aparat birokrasi merasa ada dalam posisi penguasa yang lebih menempatkan diri sebagai pengreh daripada pamong sehingga melihat masyarakat sebagai objek pasif dalam pelayanan publik. Karena birokrat atau aparatur birokrasi memposisikan dirinya sebagai “abdi negara” (dalam lingkungan kerja yang teratur atau birokratis) maka sikap, perilaku dan tindakan pelayan publik berpihak kepada pemerintah daerah.
Slogan birokrasi sebagai “abdi masyarakat” dalam pelayanan publik ternyata baru sebatas ucapan dan hanya menjadi retorika dan wacana, belum dalam tindakan. Dalam tindakan, birokrasi lebih memperlihatkan jati dirinya sebagai “abdi negara” atau “abdi untuk dirinya sendiri”. Jika aparatur birokrasi menyadari dirinya sebagai abdi masyarakat sudah tentu dalam diri mereka ada kesadaran tentang hak atau siapa yang mendapatkan hak untuk dilayani dan kewajiban atau siapa yang berkewajiban untuk melayani. Kesadaran akan hak dan kewajiban oleh warga dan pemerintah daerah penting agar warga dan pemerintah daerah mampu menempatkan diri pada posisi yang sesungguhnya agar dapat dihindarkan pertukaran posisi antara warga masyarakat dan aparatur birokrasi dalam pemberian pelayanan publik. “Bila kita cermati dari kegiatan pelayanan publik, betapa selama ini nyaris tidak ada kejelasan posisi antara para pegawai pemerintah dengan warga masyarakat. Siapa yang berkewajiban untuk melayani dan siapa yang berhak untuk dilayani semuanya serba samar-samar. Adanya pengakuan dari pejabat pemerintah bahwa para pegawai adalah abdi masyarakat sesungguhnya secara jelas hendak mendudukkan para pegawai sebagai pelayan (abdi) masyarakat. Pengakuan tersebut jelas menunjukkan bahwa para pegawai berkewajiban untuk melayani masyarakat; sebaliknya, masyarakat berhak untuk dilayani oleh para pegawai (Prianto. 2006: 66).
Birokrasi Pemerintah Daerah pasca orde baru yang menamakan diri sebagai abdi negara berkecenderungan hierarkis-elitis. Mereka mengacu ke “atasan”: harus bertanggung jawab dan mengabdi kepada kepentingan negara dan atasan dan segala tugas dan target dilaksanakan sesuai dengan perintah. Dalam konteks ini masyarakat pengguna jasa publik
174
ditempatkan bukan sebagai subjek pelayanan melainkan sebagai objek pelayanan yang harus patuh terhadap setiap kehendak aparat birokrasi pelayan publik. Itu karena birokrat memosisikan diri sebagai aparatur penguasa yang paling tahu ketika “melayani“ masyarakat. Sementara pengguna jasa menganggap aparatur birokrasi sebagai pihak yang paling tahu sehingga apapun yang dilakukan oleh aparatur birokrasi dianggap wajar dan harus diterima. Oleh karena itu hubungan birokrat sebagai pelayan publik dan warga sebagai pengguna pelayanan publik menjadi tidak fair dan tidak adil.
Otonomi daerah atau desentralaisasi demokratis menuntut hubungan warga-birokrat sebagai hubungan keagenan atau hubungan principal- agency. Dalam hubungan keagenan, birokrat atau aparatur birokrasi akan memposisikan dirinya sebagai “abdi rakyat” sehingga sikap, perilaku dan tindakan mereka sebagai pelayan publik akan berpihak kepada masyarakat yang dilayaninya. Bilamana birokrat memosisikan diri sebagai “abdi masyarakat” maka mereka dituntut untuk memiliki semangat mengabdi dan berbakti yang tinggi kepada kepentingan rakyat.
Itu tampak bilamana mereka membuat keputusan dan tindakan pemberian pelayanan yang tanggap terhadap kepentingan dan aspirasi masyarakat. Sebagai “abdi masyarakat”, birokrasi juga harus menjadi
“representatif” untuk kepentingan masyarakat dan memiliki etos dan motivasi pengabdian kepada kepentingan rakyat dengan bekerja berdasarkan “the spirit of publicness”.
Ini sangat jelas bilamana memperlakukan hubungan pemerintah daerah-warga daerah sebagai hubungan principal-agency seperti dalam administrasi publik demokratis. Dalam administrasi publik demokratis, hubungan antara birokrat dan warga digambarkan sebagai suatu hubungan keagenan (agency relationship). Dalam hubungan keagenan maka Pemerintah Daerah dan agensi-agensinya termasuk birokrat publik berfungsi sebagai agen yang diberi otoritas untuk melaksanakan kewajiban tertentu yang ditentukan oleh warga daerah sebagai prinsipal baik secara langsung atau melalui representatifnya. Pemerintah Daerah dan birokrasi daerah sebagai agen harus melaksanakan apa yang menjadi kepentingan warga daerah sebagai prinsipalnya. Bilamana birokrat
175 daerah sebagai pelayan publik daerah tidak bekerja untuk kepentingan warga daerah, maka warga daerah sebagai prinsipal menjadi tidak percaya kepada birokat daerah dan untuk kemudian dapat memberikan sanksi kepada agennya melalui pemilihan atau tekanan politik (Mahmudi.
2005:8).
Tetapi dalam praktek menjadi berubah. Pertama, pemerintah daerah ditempatkan sebagai prinsipal sedangkan birokrat sebagai agen. Oleh karena itu negara menjadi pihak yang harus dilayani oleh birokrat sebagai agen. Kedua, warga pengguna jasa sebagai prinsipal didikte oleh keinginan aparat birokrasi pemberi pelayanan sebagai agen. Seharusnya masyarakat pengguna jasa sebagai prinsipal yang menentukan kualitas pelayanan yang diinginkan dan apa yang harus dilakukan oleh aparat birokrasi sebagai agen. Tetapi mereka justru menjadi pihak yang tidak memiliki peran dan posisi tawar yang menentukan dan bahkan cenderung tereksploitasi oleh aturan main yang diciptakan sendiri oleh birokrasi secara sepihak tanpa keterlibatan atau partisipasi warga (Dwiyanto, dkk.
2002:60). Oleh karena itu prinsip kontraktual pelayanan dalam teori prinsipal-agen masih jauh dari praktek pelayanan publik. Mestinya agen melayani dan mewujudkan harapan prinsipal. Warga sebagai prinsipal harus dilayani oleh negara sebagai agen melalui pemerintah daerah dan birokrasi daerah.
Jadi, hubungan prinsipal-agen dalam pelayanan publik dimungkinkan terjadi jika dilakukan perubahan hubungan manajemen- warga. Perubahan hubungan manajemen-warga dalam pandangan administrasi publik baru berangkat dari otoritas dari bawah transisi ke otoritas dari kelompok menuju otoritas dalam kelompok; dari pekerjaan sebagai nafkah sehari-hari transisi ke pekerjaan sebagai mata pencaharian yang lebih tinggi menuju pekerjaan sebagai pengalaman yang memuaskan; dari lingkungan kerja yang teratur transisi ke lingkungan kerja yang konsultatif menuju ke lingkungan kerja yang demokratis (Fredrickson. 2003:108). Dalam suatu lingkungan kerja demokratis di daerah, maka hubungan pemerintah daerah-warga daerah digambarkan sebagai suatu hubungan prinsipal-agensi (principal-agency relationship), bukan hubungan patron-klien. Dalam hubungan prinsipal-
176
agensi, masyarakat daerah menjadi prinsipal dari pemerintah daerah atau birokrat daerah menjadi agensi dari masyarakat daerah. Pemerintah daerah bertindak dan berfungsi sebagai agen yang diberi otoritas oleh warga sebagai prinsipal untuk melaksanakan kewajiban tertentu yang ditentukan baik secara langsung oleh warga atau tidak langsung melalui perwakilannya. Dalam hubungan prinsipal-agensi, pemerintah daerah atau birokrat sebagai agen harus melaksanakan apa yang menjadi kepentingan masyarakat sebagai prinsipalnya.
Bahwa dalam hubungan prinsipal-agensi mengandung makna bahwa agensi harus partisipatif, responsif, transparan dalam pelaksanaan kegiatan dan akuntabel atas apa yang sudah dikerjakan dan dicapai.
Sekalipun demikian tidak ada jaminan bahwa agen atau pemerintah daerah selalu bertindak atas kepentingan prinsipal atau masyarakat.
Sebab seringkali pemerintah daerah sebagai agen memiliki perilaku oportunistik (opportunistic behavior), yaitu bertindak untuk kepentingan dan kesejahteraannya sendiri bukan kesejahteraan masyarakat yang menjadi prinsipalnya (Mahmudi. 2005:8). Sebagai aktor, agen memilih tindakan yang dapat memaksimalkan kegunaan atau yang memuaskan keinginan dan kebutuhan mereka. Agen dipandang sebagai manusia yang mempunyai tujuan atau mempunyai maksud. Artinya, agen mempunyai tujuan dan tindakannya tertuju kepada upaya untuk mencapai tujuan itu.
Aktorpun dipandang mempunyai pilihan (atau nilai, keperluan) dan setiap tindakannya ditujukan pada upaya untuk memenuhi pilihan (nilai, keperluan) itu. Jika agen berkata-kata, bertindak atau berperilaku atau memaksimalkan kegunaan atau yang memuaskan keinginan dan kebutuhan mereka serta memutuskan secara oportunistik maka hal itu akan menimbulkan distrust (Robbin. 2000:147).