ILMU PEMERINTAHAN DI LINGKUNGAN

INSTITUT ItMU PEMERINTAHAN

t. Karrsna"

q{a"l"t-t ^sulit,

^bahkan

barangkali kita tidak

akan menemukan suatu

I I

^formula yang pasti untuk menentukan karakteristik yang ideal bagi suatu keilmuan. Hal

ini

disebabkan oleh berbagai kegiatan yang bersifat keilmuan, pertumbuhan dan perkemban gannya bervariasi tergantung pada orientasi yang berbeda. Ada para ilmuwan yang secara terus-menerus mengembangkan bidang tertentu menjadi suatu generalisasi melalui suatu pengkajian yang diperoleh dari pengalaman dan disusun sedemikian menurut azas-azas tertentu sehingga menjadi kesatuan dengan menggunakan metode-metode tertentu.

Di

lain pihak, ada pula yang menitikberatkannyapada elaborasi sistem deduktif di mana generalisasi tersebut diperoleh dari hipotesis yang belum tentu secara langsung kebenarannya dapat diuji. Mungkin ada pula yang lebih berorientasi pada hal-hal yang bersifat alamiah misalnya sejarah.

Kalau kita melihat pertumbuhan dan perkembangan ilmu pemerintahan bagaimanapunjuga kita akan terpengaruh oleh orientasi aspek-aspek tersebut, baik terjadinya pasang-surut studi pemerintahan dalam lembaga-lembaga pendidikan maupun pandangan yang berbeda terhadap kedudukan

ilmu

pemerintahan dalam rangka keilmuan.

Tidak Perlu Ada Keraguan Terhadap llmu Pemerintahan

Ketidakj elasan mengenai pengertian pemerintahan bermula dari timbulnya bermacam-macam

peristilahan yang penalarannya

dicampuradukkan

(interchangeabla), baik istilah dalam bahasa asing maupun dalam bahasa nasional, seperti gouernment, pemerintahan, public administration,

ilmu

usaha negara, administrasi negara, administrasi pemerintahan, dan lainJain, yang dalam memberikan batasan dan pengertian sangat berlain-lainan, tergantung pada berbagai aspek pandangan yang berbeda-beda.

Guru Besr Univemitas Satya Gma dm dosen tetap pada Institut Ilmu Pemerintahm

Pasang surutnya studi tentang pemerintahan, yang antara ^lrain menimpa

pula

Universitas

Gadjah Maila

yang

pada

sekitar

tahun lima puluhan

mengubah atau menghilangkan-[urusan Pemerintahan yang ^semula bernaung di bawah ^Fakultas HESR yang k.emudian dipecah menjadi beberapa fakultas dan muncullah Jurusan

Ilmu

Llsaha Negara sebagai salah satu

jurusan

di dalam Fakultas Sosial dan Politikyangkemudian diubah menjadiJurusan Ilmu Administrasi Neagra, tampakn'ra bukanlah suatu alasan bagi

UGM

untuk mengurangi usaha pengembangan ilmu pemerintahan. Sebab kenyataannya, beberapa

mata kuliah yang

menggunakan

term

pemerint.ahan masih dipergunakan, seperti antara lzrin Pengantar

Ilmu

Pemerintahan, Analisis Pemerintahan, Perbandingan Pernerintahan dengan menggunakrn buku-buku sebagai literatur yang diwajibkan seperti bukunya Van Poelje, Krannenburg, van Vollenhoven, dan lain-lain. B;ahkan ada beberapamatakuliah tersebut, baik sebagai mata kuliah wajib maupun pilihan yang dikenakan ^kepada yang bukan Jurusan Ilmu Usaha Negara/Administrasi Negara, seperti Jurusan Sosiologi.

Mungkin pada waktu itu, IJrriversitas Gadjah Mada masih mencari bentuk sistem dan konsep tentang pengenrbangan ilmu pemerintahan yang berbarengan dengan diintroduksikannya studi mengenai ^public adrninistration, terutama oleh para ahli dari Amerika Serikat. J)engan diterjemahkannya publit: administration menjadi ilmu usaha negara yang;kemudian diubah menjadi ilmtr administrasi negara, dengan menghapuskanjurusan ilmu pemerintahan, mal<a mulai timbul pertanyaan dalam pikiran

kita

perlukah

ilmu

pemerintahan dikembangkan sebagai disiplin ilmu tersendiri yang mempunyai ciri-ciri fenomena universal.

Dalam pada

itu,

bagaimana

kita

mendudukan

ilmu

pemerintahan dalam hubungannya dengan ilmu administrasi negara dan ilmu politik.

Bagaimanajuga fenomena premerintahan terutama di negaril dunia ketiga merupakan objek studi yang mcnarik, di mana perhatian para Sarjana

Ilmu

Politik terhadap lapangan ini memberi dampak meluas pada era lima puluhan.

Di

masa itu pengkajian atas lapangan studi

ini

dapat dikatakan

relatif

masih baru, sehingga merupakan peluang yang baik untuk mengemba.ngkannya.

Apabila kita bertitik tolak dari teori pembagian kekuasaan dalam pemerintahan, tampaknya tidak begitu sulit untuk mendudukkan ilmu pemerintahan dalam hubungannya dengan

ilmu

adnLinistrasi negara dan ilmu politik. Teori yang dikembangkan oleh Van Vollenhoven misalnya, membagi 4 ^kekuasaan dalam pemerintahan (bahntr,pemerintahan dalam arti sempit);lolitiz;kekuasaanperadilan;

dan kekuasaan perundang-undangan. Beshturharus disebut pertamzL, karena tugas beshur dalam suatu negara modern mempunyai tugas yang lebih luas daripada

Lt4 Dialektika Ilmu Pemerintahan

hanya melaksanakan undang-undang saja, seperti dalam teoi- hitls p4liti^ca. Tirgas bestuur dalam suatu negara hukum modern meliputi penyelengaraan segara sesuatu yang tidak termasukmempertahankan ketertiban hukum secarapreventif,, mengadili dan membuat aturan perundang-undangan. Karena pemerintahan modern turut serLa secara aktif dalam pergaulan sosial, maka lapangan pekerjaan/

fungsi beshtur yang dapat disebut sisa lapangan pekerjaan b)*indron*, setelah diambil lapangan pekerjaan/fungsi-fun gsipolitb,peradlan _{dan pembuatan} aturan perundangundangan _adalah lebih luas daripada lapangan ketiga kekuasaan lain itu bersama-sarna. Prof van vollenhoven menyatakan, sifat bistuur sebagat ^,,em ur! oucrlrci'dnn sebagaaAazdrilf _@at) atlnminst _ann ruetu|,ljlw uoorschrfim gektuisterd (u)"

d*

"/ut spontaan en <p&tnndtg betmrtigm uan lat belnng uan lnnd m uolk door hoogere m hnere oanludm". Sebagai fungsi yangkeduaadarahpolitiz,yangmenurutvan Vollenhoven menjalankan prnmtime rechts4rg, yatitmemalsa penduduk suatu wilayah menaati ketertiban hukum serta mengadakan perjagaan sebelumnya (preventif) supaya tata tertib masyarakat tetap terpelihara. Fungsi membuat peraturan disebut oleh van vollenhoven sebagai

funpi

terakhir yang dianggapnya tidak mengherankan, karena perkembangan cepat negara modern telah memperlihatkan bahwajustru pekerjaan pembuat peraturan bukanlah pekerjaan terpenting dibanding _dengan fungsi beshmryang dipandang luas itu.

Kalau

kita memperlihatkan imbangan kekuasaan antara badan-badan kenegaraan tersebut, hal

itu

tergantung pada corak demokrasi dan sistem pemerintahan negara )ang bersangkutan, misalnya negara yang bercorak demokrasi Barat pada umumnya melukiskan kecenderungan suatu sistem pemerintahan demokrasi parlementer, sehingga imbangan kekuasaan

ini

terletak pada

titik

berat kepada siapa kekuasaan pemerintah negara itu lebih dipusatkan. Apakah itu dipusatkan di tangan badan legislatif ataukah berpindah-pindah antara badan legislatif dengan elsekuti{ berganti-ganti menurutkemungkinan tercantum dalam konstitusi, seperti antara lain di ^perancis, atau sebaliknya, titik berat kekuasaan terpusat di tangan pihak eksekutif yakni di tangan presiden, seperti di Amerika serikat atau di tangan perdana menteri, seperti di Inggris, dan lainlain.

Di dalam paham administrasi modern

sekarang

dianut pendirian

bahwa betapa pun bervariasinya sistem yang dianut, maka penyelengg araan pemerintahan dalam suatu negara selalu

dijalankan oleh

dua golongan perangkat pemerintahan,yaitu: pertnrna,perangkat pemerintahan yang bertugas menentukan politik negara; dan ludua,perangkat pemerintahan yang tugasnya menjalankan atau melaksanakan

politik

negara yang telah ditentukan _oleh perangkat pemerintahan yang pertama. Jadi, pada lapangan yang perrama

Ilmu Pemerintahan di Lingkungan Institut llmu pemerintahan

115

adalah lapangan yang menentukan tujuan, sedangkan lapangan yang kedua adalah lapangan yung

-.r.ulisasikan

tujuan yang telah ditentukan

itu.

Para p..rgun,ripendirian

ini,

antara lain Hans Kelsen,

A'M'

Donner; dan FrankJ' Goodnow. Gambaran tentang kedua lapangan

ini

sesuai dengan adanya ^d]ua

fase kegiatan yang biasanya dilalui oleh setiap pemerintahan ^negara, yaitu ^fase pertama menentukan "apa" yalrg akan ditempuh oleh penghidupan negara' yang dalam menjalankan ^usaha ini orang berada dalam lapangan politik. Fase

yurr! k.drru adalah menentukan bagaimana" menyelenggarakan keputusan '(pokl)yang

telah ditetapkan dalam lapangan

politik

tadi dilaksanakan; pada

f.r.-yu.rg

^k.drru

ini

orang

tidak lagi

menentukan

jurusan

pr:rkembangan penghidupan negara, melainkeLn berusaha untuk merealisasikan keputusan yurrg t.tul, diambil mengenaijurusan perkembangan penghidupan ^negara itu, agar tercapai dengan sebaik-barLknya.

Kalau kita

mengikuti pendirian bahwa segala kegiatan pemerintahan negara merupakan ^kegiatan politik, maka dalam penggolongan di ^atas dapatlah dikatakan bahwa golongan pertama merupakan kegiatan

p6litik

als ethiek,

yaitu menetapkan staatsdoeleillm ratau menyatakan kehendak ^{negzrra, sedangkan} golongan kedua adalah ^p ohnkak ttchnfuk" dalam arti melalsanakan haluan ^negaxa atau melalsanakan kehendak nel4ara (E. Koswara, Hubrmgan antnra EftsekuQf daryan

I"g"ktf

Tindaknn sehinr ^Kedudukan Izmbaga Pmt:akilan ^{Rafu,tat, I} 968).

Dari

uraian

di

atas, barangkali kita dapat menyatakan bahwa kegiatan yang dilakukan oleh perangkat'pemerintahan yang kedua ^atau kegiatan dalam fase kedua

itu

adalah lapanga.n

ilmu

administrasi negara ata1o bestuur, dan mungkin atas dasar pendirian ini pula ^{men gapa} bestutnslantds menurut Van ^Poelje dipersamakan ^dengan ilmu adnrinistrasi negara. Perbedaan titik berat mungkin bisa dilihat, misalnya pendirian Leonard

D' White

yang lebih menekankan bahwa the immedinte obj)ctiue of public administration is the most ffict"mt utiliaation

of

resnurces at the disposal of

fficink

^{md unplo2ees} (L.D. White _, Introduction to the Study

of ^fubtic Adrninistration,lg55), tetapi di bagian lain ia tetap menyatakan bahwa unsur public administrati.on adald6' execution of public ^policy'

Pembahasan dalam bagiarr ini sekedar melengkapijawaban ^{atas sebagian} pertanyaan yang diajukan pcnyaji pada halaman

7

dan B serta berbagai pendekattn yangdiajukan penyaji yang ^sangat mendalam yang;didukung oleh pembuktian referensi literatur yang cukup relevan'

Pada bagian lain dalam pembahasan, kami ingin menyarankan ^agar untuk penkajian lebih lanjut kiranya perlu dikembangkan berbagai alternatif dalam -.rrgu.lrrkun pendekatan-pendekatan tersebut yang kiranya relevan untuk

116 Dialektika Ilmu Pemerintahan

diterapkan dalam rangka mengembangkan konsep-konsep ilmu pemerintahan pada Institut Ilmu Pemerintahan.

Dengan demikian, keraguan terhadap eksistensi keilmuan ilmu pemerintahan tidak perlu ada.

Bagainana ltlendudukkan dan lrlengembangkan llmu Pemerintahan pada Institut llmu Pemerintahan

Sejak didirikannya IIP pada tahun 1967, yang disahkan dengan Keputusan Presiden

Nomor

119

Tahun

1967, pengembangan pemikiran _tentang ilmu pemerintahan menunjukkan progres yang cukup maju berkat para pengasuh

IIp

yang terus-menerus memikirkan tentang pengembangan ilmu pemerintahan, baik melalui seminar-seminar, diskusi-diskusi maupun penulisan makalah-makalah.

Sementara,

_ada

anggapan bahwa pengembangan

konsepsi

ilmu

pemerintahan,

baik

sebagai

ilmu

pengetahuan maupun sebagai seni dan teknik pemerintahan, secara hipotetis masih dipandang sebagai suatu konsepsi yang berlaku umum, sehingga belum dapat menjawab tantangan tugas pokok dan fungsi Departemen

Dalam

Negeri yang walaup.r.,

dulu-

konstelasi Pemerintahan

RI,

mempunyai kedudukan yang sama dengan departemen sektoral lainnya, yaitu menyandang tugas dekonsentrasi horizontal sebagai Pembantu Presiden, namun secara vertikal ke daerah, posisi, fungsi dan peranan Departemen Dalam Negeri mempunyai karakter tersendiri. Misalnya saja penjabaran Pasal22

UU

No. 5

Tahun

1974 yangmenyatakan bahwa dalam menjalankan hak, wewenang dan kewajiban pemerintah daerah, kepala daerah menurut hierarki bertanggungjawab kepada presiden melalui Menteri Dalam Negeri' Dalam praktiknya, nilai pertanggungjawaban tersebut terletak juga pada Menteri Dalam Negeri, dalam arti tidak hanya sekedar lewat, melainkan memerlukan pembinaan _, guid.mtce melalui sistem dan pola yang secara konseptual maupun operasional benar-benar dapat dipertanggungjawabkan, sehingga pembinaan umum yang dilakukan oleh Departemen Dalam Negeri t..huJup perangkat

di

daerah dapat diandalkan. Belum

lagi

pembinaan _terhadap pelaksanaan Pasal80,

Bl

dan 85

uu

No. 5 Tahun rgT4yangjuga membawa implikasi yang cukup luas dan rumit. Dalam statuta

IIp

sebagaimana ditetapkan dalam Keputusan Menteri Dalam Negeri

Nomor

_{lB Tahun} 1973 ditegaskan bahwa tugas pokok dan fungsi

IIp

adalah: tugas pokok

IIp

adalah membentuk pejabarpejabat _sarjana ilmu pemerintahan dalam lingkungan Departemen Dalam Negeri, agar menjadi pejabarpejabat yang berjiwa plncasila, berilmu pengetahuan, ahli dan cakap dalam melaksanakan _{tugasnya, serta} mempunyai

Ilmu Pemerintahan di Lingkungan Institut Ilmu pemerintahan

t17

kesetiaan terhadap negara dan pemerintah, keinsyafan bertanggung jawab untuk tercapainya tujuan ^{negarzr dan} pemerintah. Ada ⁴ fungsi utama berikut yang dibebankan kePada IIP.

L

Menyelenggarakan pendiclikan ^akademis

tertinggi bagi

kader-kader pemerintahan dalam negeri

2. 'M.ty.l.tggarakan

penelitian dan pengembangan, baik penelitian ^dan penge-bu.rgan kurikulum ^pada

llP,

maupun penelitian pengembangan penyelengg araanpemerintahan dalam negeri'

I

Memberikan konsultasi masalah-masalah pemerintahan ^da1am nege'.

Menyelenggarakan usaha-usaha kemasyarakatan

yang positif ^untuk

kepentingan pembangunan,

Dalam melihat kedudukan, ^tusas pokok dan fungsi Departemen Dalam Negeri yangmempanyaikaraktertersendiridalamkonstalasinasional,dihubungkan

;."g."

^{tugas pokok} dan fungsi

'tama

^{dari IIP} sebagaimana tersebut tadi, maka pertlnyaan sebag.i-ana

di{uka'

daiam apayang ^disebut Keblaksanaan Menteri

buU*

^{Negeri 9}

D"re-b.,

tgt;+, yang dikutip oleh penyaji ^pa'da halaman ³ makalahnya, adalah tantangan yzmg harus htajawab ^{bagi penentuan} strategi dasar dalam mendudukkan ilmu pemerintahan ^pada institut llmu Pemerintahan ataupun pada akademi-akademi pemerintahan lainnya dalam lingkungan Departemen Dalam Negeri.

Kalau IIP mendidik dan menelorkan kader-kader pemerintahan ^{yang khusus} bersifat kedalamnegerian, apakah berarti kita ^akan menciptakan sarjana-sarjana ilmu pemerintahan yang berp redtkat specinlistdalam kualifikasi seperti yang dikatalan obh L.D. lVhite dalam-buku ^nya Inhoducti,on tn tlu Stub 0f Publix Adrninisnatinnbahwa spuinlist adalah a man who know.; more and more about kss and lcss? Padahal dalam kenyataan di lapangan, boleh dik*akan hampir ^seluruh departemen teknis/sektoral yangmelakukankegiatan ^di daefifi, baikdalam tingkatkebijaksanazLn, perencanaan maupunpelaksanaan,selalunrengadakanhubunganfungsionalbaikdengan

D.purte-en

Dalam Negeri di t,ngkat pusat maupun dengan pemerintah ^daerah di tingkat daerah, sehingga kalz,u seseorang pejabat Departemerr Dalam Negeri dirrrdurrg oleh Departemen Pertambangan untuk membicarakan masalah galian C -isaltrya, maka betapa pun juga pejabat Departemen Dalam Negeri ^tersebut harus menguasai tentang galian C, sekalipun hanyaserba sedikit'

Kalau demikian ^halnYa,

sB ecinlist, melainkan gmeralist

kader ilmu pemerintahan yang diperlukan bukan

u,ho knows less and ^{less about more and more'}

Dalam

hubungan

ini,

ada sementara orang berpendapat

justru

karena dibutuhkan

k.-u-prrun

dalam rangka fuubungan inter dan ^cross sekto'al, maka pada

118 Dialektika Ilmu Pemerintahan

Departemen Dalam Negeri diperlukan tenaga-tenaga teknis spesialis. Pendirian

ini

barangkali kurang beralasan, karena

kalau

demikian, seolah-olah di lingkungan Departemen Dalam Negeri akan terbentuk departemen sektoral bayangan, kecuali bagi tenaga-tenaga pelaksana operasional pada dinas-dinas teknis yang urusannya sudah diserahkan kepada pemerintah daerah menjadi urusan rumah tangga daerah (otonom), misalnya dinas pertanian, pekerjaan umum, dinas kesehatan, dan lainJain.

Alternatif lain

untuk mendudukkan

ilmu

pemerintahan yang bersifat kedalamnegerian adalah berorientasi pada fungsi masing-masing komponen di lingkungan Departemen Dalam Negeri, terutama komponen direktoratjenderal yang secara substantif mempunyai fungsi operasional

di

daerah. Mengenai pertanyaan yang kedua, apakah benar bahwa orang yang telah mempunyai predikat kesarjaan benar-benar cakap untuk memimpin Pemerintahan Dalam Negeri. Pertanyaan ini muncul dari sikap yang apriori bahwa untuk menjalankan tugas di lingkungan Departemen Dalam Negeri tidak perlu seorang sarjana.

Ini

adalah suatu pendirian yang keliru, karena

justru

dengan beban yang semakin berat bagi Departemen Dalam Negeri yang secara vertikal ke daerah memikul tugas dan tanggung jawab membina penyeleng garaan pemerintahan umum dan otonomi daerah dengan aspek-aspek pembangunanny% sedangkan secara horizontal harus mampu menciptakan koordinasi antarsektor di tingkat pusat sebagai prasyarat terwujudnya penyelenggaraan pemerintahan dan pelaksanaan pembangunan terpadu

di

daerah, baik

di

tingkat perencanaan maupun pelaksanaan, dan sebagai konsekuensi pelaksanaan azas desentralisasi dan dekonsentrasi serta tugas pembantuan, yang harus secara simultan di laksanakan

di

daerah, maka kemampuan ilmiah,

berpikir

analitis, bersikap objektif dan bertindak rasional bagi para pejabat di lingkungan Departemen Dalam _Negeri, baik

di

tingkat pusat maupun

di

daerah, bahkan sampai ke tingkat pemerintahan, yang paling rendah adalah mutlak diperlukan, di samping kemampuan keterampilan (Departemen Dalam Negeri mungkin departemen yang sangat sedikit memiliki tenaga-tenaga sarjana yang berkualitas S-2 dan S-3). Masalahnya apakah pendidikan akademis tertinggi bagi kader-kader pemerintahan dalam negeri yang diselenggaralran oleh IIP mempunyai derajat yang sama dengan kesarjaan

S-l? Kalau

memperhatikan statuta

IIP

^tegas

dinyatakan bahwa IIP melakukan pengajaran lanjutan atas akademi-akademi di lingkungan Departemen Dalam Negeri, dan merekayang telah lulus ujian sarjana lengkap memperoleh sebutan Sarjana Ilmu Pemerintahan dan berhak memakai gelar Drs. atau Dra., bahkan IIP dapat menyelenggarakan promosi doktor atau memberihan gelar doktor honoris causa dalam bidang ilmu pemerintahan.

Ilmu Pemerintahan di Lingkungan Institut Ilmu Pemerintahan r19

Masalahnya, sekarang mungkin soal status dan kewenarlgan' apakah bagi perguruan tinggi kedinasar, ^sesuai dengan ketentuan yang berlaku dapat diberikan kewenangan untuk me nyelenggarakan pendidikan gelar? Sedangkan mengenai penyelengg ar aan pendidikannya sendiri di lingkungan IIP, melihat perkembangan sampai ^sekarang dengan perangkat personil tenaga pengajar dan sarana yang ada, kiranya tirlak perlu ada keraguan bagi kernampuan

IIP

untuk menyelenggarakan pendi,Jikan tinggr ilmu pemerintahan,

Mengenai

metodologi dan

sistematik

keilmuan

yang

kiranya

dapat diterapkan dan dikembangkan dalam pendidikan ilmu pemerintahan

di IIR

sebaiknya dikaji lebih mendalam ^dengan menghubungkan dan mengidentifikasi tugas pokok dan fungsi Departemen Dalam Negeri

di

tingkat pusat, yang ditetapkan atas dasar Kepprer; terbaru,

yaitu

^Keppres

Nomor

47

Tahtn

1985 yang dituangkan ke dalarn Keputusan Menteri Dalam Negeri ^sebagai pengganti/penyempurnaan SK Mendagri Nomor

72'[ahrn

^1981.

Di

tingkat daerah, perlu diidentifikasi benbagai peraturan dan Keputusan Mendagri yang menetapkan tugas dan fungsi perangkat pemerintah daerah, baik dalam

I ingkungan sekretariat wilayah

/

daerah, dinas-dinas daerah maupun unit- unit pelaksana wilayah sebagai perangkat dekonsentrasi departemen dalam negeri. Hal ini dipandang perlu ^sebagai konsekuensi logis dari penyelenggaraan pendidikan akademis tertinggrL

di

lingkungan IIP, yang berorientasi pada terlaksananya tudas dan fungsi,Departemen Dalam Negeri.

Dialektika llmu Pemerintahan

ILMU PEMERINTAHAN