Instrumental Knowledge

To govern properly, one might contend, does not require moral knowledge. Therefore my criticisms of claims to such knowledge are irrelevant. For what governing  requires is only instrumental knowledge, that is, a correct understanding of the most efficient means for achieving widely or even universally accepted ends like human  happiness or well­being. Instrumental knowledge, the argument might continue, is primarily, perhaps exclusively, empirical knowledge about mankind, society, nature,  human and social behavior, tendencies, laws, processes, structures, and the like. In principle, then, the instrumental knowledge necessary to govern well could be a  science like other empirical sciences.

Some such view is meant to support claims that guardians should be drawn from the ranks of scientists, engineers, technicians, experts in public administration,  experienced civil servants, or others who are presumed to possess specialized empirical knowledge. In the psychologist B. F. Skinner's utopia, Walden Two, the  guardians would be, naturally, behavioral scientists (specifically Skinnerians, it seems). With Leninists, the guardians during the transition to true democracy are to be  those who uniquely understand the laws of history and economics, and who, it turns out, are exclusively Marxist­Leninists. Natural scientists are predisposed to  assume that policymakers would be far better qualified if only they followed the methods of natural science. (For a recent example, see the editorial by Daniel E. 

Koshland, Jr. in Science, 25 October 1985, 391.) Engineers would prefer . . .

Copyright © 1989. Yale University Press. All rights reserved. May not be reproduced in any form without permission from the publisher, except fair uses permitted under U.S. or applicable copyright law.

EBSCO Publishing : eBook Collection (EBSCOhost) - printed on 9/20/2022 12:28 PM via UNIVERSITE DE LILLE AN: 52831 ; Dahl, Robert Alan.; Democracy and Its Critics

Account: ns002060

   

 

Page 68 engineers. And so on. The underlying assumption is that the task of deciding on the best public policies depends essentially on empirical knowledge; if so, then the  necessary knowledge is, or could be, an empirical science, theoretical or practical.

As an example, take decisions about American nuclear weapons strategies. These, it might be argued, are in essence purely instrumental, because virtually everyone in  the United States agrees on the primacy of certain ends: survival of the human species, survival of a civilized world, survival of the United States as we know it, and so  on. The difficult questions, then, are not about ends; they concern means. But the choice of means (the argument runs) is strictly instrumental, not moral; the question is  how best to achieve the ends that everyone agrees on. The knowledge required for these decisions is therefore technical, scientific, instrumental, empirical. Because  this knowledge is extraordinary complex, and much of it unavoidably secret, it is inherently far beyond the reach of ordinary citizens. Consequently, decisions about  nuclear strategy should not be made by public opinion or through democratic processes; they should be made by experts who have special knowledge of nuclear  weapons strategies. Sadly for democracy, these experts are necessarily a small minority of American citizens.

Plausible as the argument might appear, it is fundamentally mistaken. To begin with, to suppose that decisions about nuclear weapons are purely instrumental and  devoid of crucial and highly controversial moral questions is a profound misunderstanding. Consider some of the issues: Is nuclear war morally justifiable? If not, is a  strategy of deterrence permissible? If so, in what circumstances, if any, should nuclear weapons be used? What targets are morally permissible? For example, should  cities and other population centers be targeted? If not, how would it be possible to destroy an opponent's command and control centers, much less industry,  transportation, and other economic centers, or even military forces? Finally, in what circumstances short of "victory" would it be best to end a nuclear war—in the  extreme case, to accept defeat as preferable to annihilation?

Clearly, decisions about matters like these are not merely instrumental. They also involve moral choices, some of which are extraordinarily difficult and perplexing. 

Although for decades strategic decisions were made with little attention to their moral presuppositions either by key decisionmakers (Bracken 1983, 239) or the  general public, a pastoral letter of American Catholic bishops in 1983 brought many of the moral issues to public attention ("The Challenge of Peace," 1983). 

Subsequently, others undertook to explore the moral dimension of strategic decisions from other, sometimes conflicting, perspectives (e.g., Russett 1984; MacLean  1986). Whatever one's judgment on the moral issues may be, the fact that strategic decisions do depend on moral judgments completely undermines the assumption  that they are purely instrumental and could be made wisely on purely empirical, scientific, or technical considerations.

Nor are strategic decisions unique. Decisions about crucial public policies rarely, if ever, require knowledge only of the technically most efficient means to ends that can  be taken as given because they are self­evidently right or universally accepted. Because "scientific" knowledge about the empirical world cannot be a

Copyright © 1989. Yale University Press. All rights reserved. May not be reproduced in any form without permission from the publisher, except fair uses permitted under U.S. or applicable copyright law.

EBSCO Publishing : eBook Collection (EBSCOhost) - printed on 9/20/2022 12:28 PM via UNIVERSITE DE LILLE AN: 52831 ; Dahl, Robert Alan.; Democracy and Its Critics

Account: ns002060

   

 

sufficient qualification for ruling, pure empirical "science" is not and cannot be enough to constitute a "royal science" of ruling.

Experts As Policymakers

It is surely true, however, that, although moral judgments are always necessary to intelligent decisions, as they obviously are in decisions about nuclear forces, they are  never sufficient. One must also make judgments about the empirical world—how it operates, what feasible alternatives it allows, the probable consequences of each,  and so on. At least some of these judgments require specialized knowledge of a sort we cannot reasonably expect most people to possess: instrumental knowledge. If  nuclear weapons policy is perhaps unrepresentative in the extreme difficulty of its moral choices, it is less atypical in its requirements for technical knowledge. Though  decisions about nuclear weapons do pose technical questions, these may be no more demanding than technical questions related to many other complex issues.

Because both moral understanding and instrumental knowledge are always necessary for policy judgments, neither alone can ever be sufficient. It is precisely here that  any argument for rule by a purely technocratic elite must fail. As in the case of nuclear forces, technocrats are no more qualified than others to make the essential moral  judgments. They may be less so. For technocrats suffer from at least three other defects that are probably irremediable in a world where knowledge is as complex as it  is in ours. In the first place, the specialization required in order to acquire a high degree of expert knowledge is today inherently limiting: one becomes a specialist in  something, that is, in one thing, and by necessity remains ignorant of other things.

Second, Plato's royal science simply does not exist, and therefore its practitioners cannot exist. Thus, pace Plato, there is no single art or science that can satisfactorily  demonstrate a claim to unite in itself the moral and instrumental understanding required for intelligent policymaking in today's world. Perhaps a few philosophers, social  scientists, or even natural scientists might make such an extravagant claim for their own specialty. But a simple test would, I believe, quickly expose the weakness of  any such claims: let those who assert such claims be subjected to examination by experts in each area, and let us be the judges of their performance.

The third weakness of technocrats as policymakers is that, on a great many questions of policy, instrumental judgments depend on assumptions that are not strictly  technical, scientific, or even very rigorous. Often these assumptions reflect a kind of ontological judgment: the world is like this, not that, it tends to work this way, not  that way. With nuclear weapons, for example, ordinary people, as Bracken points out (1983, 50), are likely to believe in Murphy's famous law: If things can go  wrong, they probably will. Although supported by a great deal of experience (in fact probably as well supported by experience as most generalizations in the social  sciences), Murphy's law is of course not a well­validated

Copyright © 1989. Yale University Press. All rights reserved. May not be reproduced in any form without permission from the publisher, except fair uses permitted under U.S. or applicable copyright law.

EBSCO Publishing : eBook Collection (EBSCOhost) - printed on 9/20/2022 12:28 PM via UNIVERSITE DE LILLE AN: 52831 ; Dahl, Robert Alan.; Democracy and Its Critics

Account: ns002060

   

 

Page 70

empirical law in the strict sense. It is a commonsense judgment about a tendency of things, an ontological view about the nature of the world.

Because of these defects in specialized knowledge, experts often utterly fail to comprehend how the real world may stubbornly refuse to play by their rules.  ⁵  Although  the gaffes of specialists in nuclear weapons planning tend to be hidden from public view and may never be known until it is too late, enough is known to indicate that  specialists in nuclear weapons are no exception to the general experience.

Thus the decision to increase the destructive power of launchers by adding multiple, independently targeted re­entry vehicles (MIRVs) carrying nuclear warheads is  now understood to have been a mistake. The Russians naturally undertook to deploy MIRVs on their launchers, and the problem of arms control became even more  difficult. Much later, the Pentagon proposed that perhaps the launchers armed with MIRVs should be replaced on both sides by smaller launchers, each carrying a  single warhead, thus making verification easier. Yet at the time the MIRV decision was made, many critics, arguing from a commonsense point of view—and a certain  ontological judgment about the way the world works—contended that what has happened would surely happen. Nor is one's confidence in the implicit assumptions of  decisionmakers much strengthened by knowing that as late as 1982 the North American Aerospace Defense Command (NORAD) warning center lacked a reliable  emergency power supply. Somehow that simple problem had "just slipped through the cracks" (Bracken 1983, 113).

Experience with nuclear weapons decisions thus lends additional support to the conclusion of common sense that technocrats ought to be not rulers but ruled over. 

This conclusion is summed up in Georges Clemenceau's famous aphorism that war is too important to be left to the generals, a principle amply justified by the slaughter 

that highly trained general staffs managed to bring about during the First World War. Human experience, codified in Clemenceau's comment and Murphy's law, 

provides little ground for counting on experts to possess the wisdom to rule that is promised by the theory of guardianship. ⁶