Majority Rule in Democratic Countries

Since theoretical reasoning evidently cannot be made to yield a firm conclusion that majority rule is necessarily superior or inferior to some alternatives to it, it would be  surprising if associations whose members are committed to the democratic idea had arrived at a single solution to the problem of decision rules. Casual observation of 

"democratic" organizations appears to confirm this judgment, since they seem to follow a tremendous variety of different practices.

One relevant body of evidence bearing on this conclusion is Arend Lijphart's analysis of patterns of majoritarian and consensus government in twenty­one countries,  which comprise all that have been "continuously democratic since about World War II" (Lijphart 1984).  ⁷  Lijphart's democracies are essentially what I define as 

"polyarchies" in chapter 15. Anticipating chapter 15, I am going to call these countries "stable polyarchies." ⁸

Lijphart contrasts two models of democracy—the "Westminster model," derived from an idealized version of Great Britain's parliamentary system, ⁹  and the 

"consensus" model, represented, for example, by Switzerland and Belgium. By "consensus" Lijphart does not necessarily mean unanimity. Consequently the systems of  decisionmaking in the countries that fit his consensus model are for the most part not open to the objections to unanimity that were discussed in the last chapter, though  like all supermajority rules their arrangements do privilege the status quo with respect to at least some issues. Thus while "the essence of the Westminster model is  majority rule'' (4), the guiding principle of the consensus model is to achieve the explicit consent of the major social groups in the country. ¹⁰

The details are illuminating. For example, if majoritarianism were the norm in

Copyright © 1989. Yale University Press. All rights reserved. May not be reproduced in any form without permission from the publisher, except fair uses permitted under U.S. or applicable copyright law.

EBSCO Publishing : eBook Collection (EBSCOhost) - printed on 9/26/2022 12:39 PM via UNIVERSITE DE LILLE AN: 52831 ; Dahl, Robert Alan.; Democracy and Its Critics

Account: ns002060

   

 

stable polyarchies, on theoretical grounds one would expect that in countries with cabinet systems (that is, all but the United States) cabinets would typically include  only members of the majority party or party coalition. To include members of minority parties whose votes were not strictly necessary to passing laws would be an  overture to consensualism. Yet in only eight countries are cabinets limited to the minimal winning size more than 85 percent of the time (table 11.1). Likewise, in a  strictly majoritarian system a second chamber makes little sense; indeed, precisely because each chamber virtually duplicated the other, the Scandinavian countries  abolished the redundant second house. But bicameralism remains far and away more common in democratic countries (table 11.1).

Advocates of the Westminster model as the very epitome of modern democratic institutions have long lauded two­party systems as essential to majority rule. The party  that gains a majority of votes and seats is entitled to govern, while the minority party constitutes the loyal opposition. Yet two­party systems are a rarity; today only  New Zealand and the United States can be so characterized (and the fragmented parties of the United States are a far cry from the centralized parties of the original  Westminster model). Even the original home of the two­party system, Britain, is no longer so (table 11.1).

Supporters of a majoritarian system also tend to assume that party conflict will tend to occur over a single type of issue (typically socioeconomic questions) that allows  voters to array themselves pretty consistently at about the same place on the political spectrum from left to right. Thus the outcome of an election will reflect a  consistent majority and minority in the electorate, and it will produce a majority government and a minority opposition in parliament. Moreover, since the policy  alternatives are typically framed to require one to vote either for or against a proposal, the defects of majority rule in the face of more than two alternatives are  avoided. By contrast, when political activists disagree along two or more issue dimensions, such as socioeconomic matters and religious issues, a majority on one issue  is likely to differ in composition from a majority on another issue. Forming a parliamentary majority capable of maintaining itself over a series of different questions  therefore requires leaders to extend themselves to build coalitions and consensus; at the limit, the outcome may be a grand coalition of all the major parties. In such a  political environment, then, the majoritarian Westminster model is likely to give way to a consensus system. By Lijphart's measure, in only five countries with polyarchal  governments is partisan conflict predominantly along a single­issue dimension (table 11.1).

Although the Westminster model prescribes a plurality or majority electoral system—parliamentary seats go to candidates who win the most votes in single­member  districts—this feature seems to me an historical peculiarity of the English­speaking countries rather than a strict requirement for majoritarianism.  ¹¹  It is often argued,  however, that the Westminster electoral arrangements favor two parties, while PR tends to generate multiparty systems. Two parties will ensure that voters, confronted  by only two alternatives, will coalesce into a majority, represented by the majority party, and a minority, represented by the loyal opposition. By reward­

Copyright © 1989. Yale University Press. All rights reserved. May not be reproduced in any form without permission from the publisher, except fair uses permitted under U.S. or applicable copyright law.

EBSCO Publishing : eBook Collection (EBSCOhost) - printed on 9/26/2022 12:39 PM via UNIVERSITE DE LILLE AN: 52831 ; Dahl, Robert Alan.; Democracy and Its Critics

Account: ns002060

   

   

Page 158

Table 11.1. Majoritarian and Nonmajoritarian Systems in Twenty­Two Stable  Polyarchies

    Number of Countries

    Majoritarian Mixed Consensus

Size of Cabinets

^a

Minimal winning 

size      

  More than 85 

percent of the time

8    

  85 percent of the 

time or less   ⁶  

  Oversized cabinets     ⁷

Unicameral and  Bicameral  Parliaments

^b

Unicameral 6    

Hybrid   ²    

Bicameral     ¹⁴  

Party Systems

^c

Two parties 2    

  More than two, 

fewer than three

^d

  ⁶  

  Three or more     ¹⁴

Number of Issue  Dimensions  Involved in  Partisan Conflicts

^e

Predominantly one  issue dimension

^f

5    

Two or more issue 

dimensions     ¹⁷  

Electoral Systems

^g

Plurality and  majority systems

6    

  Semiproportional

^h

  ¹  

  Proportional 

representation     ¹⁵

Unitary and  Federal Systems

ⁱ

Unitary 16    

Federal     ⁶  

Judicial Review  and Minority Veto

^j

Neither 4    

Judicial review, no 

minority veto   ⁶    

Minority veto, no 

judicial review   ⁵    

Minority veto and 

judicial review     ⁷  

a

Excludes United States. Source: Lijphart 1984, 152.

b

Source: Lijphart 1984, 92.

c

Source: Lijphart 1984, 121, 122.

d

Systems in which the third party is weaker than the other two.

e

Source: Lijphart 1984, 130.

f

Includes all countries scoring less than 2 on Lijphart's measure of issue  dimensions: Canada, Ireland, New Zealand, United Kingdom, and the United  States.

g

Source: Lijphart 1984, 152.

h

Japan.

i

Source: Lijphart 1984, 178.

j

Source: Lijphart 1984, 193.

Copyright © 1989. Yale University Press. All rights reserved. May not be reproduced in any form without permission from the publisher, except fair uses permitted under U.S. or applicable copyright law.

EBSCO Publishing : eBook Collection (EBSCOhost) - printed on 9/26/2022 12:39 PM via UNIVERSITE DE LILLE AN: 52831 ; Dahl, Robert Alan.; Democracy and Its Critics

Account: ns002060

   

   

 

Table 11.2. National Referendums (1945–80) Number of Referendums Number of Countries

169 1 (Switzerland)

20–169 0

10–19 3

2–9 5

1 4

0 9

ing the winning party with more seats than its percentage of popular votes would warrant, the Westminster arrangement also enhances the majority party's prospects  for a stable cabinet that is capable of carrying out the policies that a majority of voters had presumably supported, in broad outline at least. Although these arguments  are of doubtful validity,  ¹²  the fact is that outside the English­speaking countries proportional representation is the norm (table 11.1). PR and multiparty

Table 11.3.

Majoritarian  

  New Zealand

  United Kingdom

  ^Ireland

  ^Luxembourg

  ^Sweden

  ^Norway

Majoritarian­Federal  

  United States

  ^Canada

  ^Germany

  ^Austria

  ^Australia

  ^Japan

Consensual­Unitary  

  ^Israel

  ^Denmark

  ^Finland

  France (Fourth Republic)

  ^Iceland

Consensual  

  Switzerland

  ^Belgium

  Netherlands

  ^Italy

  France (Fifth Republic)

Source: Lijphart 1984, 216.

Copyright © 1989. Yale University Press. All rights reserved. May not be reproduced in any form without permission from the publisher, except fair uses permitted under U.S. or applicable copyright law.

EBSCO Publishing : eBook Collection (EBSCOhost) - printed on 9/26/2022 12:39 PM via UNIVERSITE DE LILLE AN: 52831 ; Dahl, Robert Alan.; Democracy and Its Critics

Account: ns002060

   

 

Page 160 systems do tend to go together.  ¹³  Typically in PR countries electorates are fragmented. A single party rarely wins a majority of seats, much less a majority of electoral  votes. Coalition cabinets are the rule. And stable coalitions typically require consensus building.

The political institutions of some countries impede majority rule in still other ways. In federal countries national majorities cannot always prevail over minorities  concentrated in certain states or provinces. Though only six countries have federal systems, these include several of the oldest "stable polyarchies" (table 11.1). Other  forms of minority veto over majority decisions are even more widespread. In most democratic countries the political system allows minorities to exercise a veto over  policies by means of judicial review, which allows a high court to set aside legislation that in its view contravenes the constitution, or by pacts and understandings that  create consociational arrangements of some sort, or sometimes by both (table 11.1).

The various limits on the scope of majoritarian government might be transcended if referenda were commonly employed. But national referenda are confined almost  exclusively to Switzerland. Elsewhere they are either rare or nonexistent (table 11.2).

Most stable polyarchies, then, have not adopted strictly majoritarian systems. Of the twenty­one countries analyzed by Lijphart, he judges only six to be more or less 

fully majoritarian. An additional six are "majoritarian­federal," that is, national majorities are limited by federalism. All the rest are "consensual" rather than majoritarian 

(table 11.3).