Kebijakan publik selalu berhubungan dengan keputusan- keputusan pemerintah yang sangat berpengaruh terhadap kehidupan masyarakat melalui instrumen-instrumen kebijakan yang dimiliki oleh pemerintah berupa hukum, pelayanan, transfer dana, pajak dan anggaran-anggaran. Graham Allison(1971) dalam Lele (1999) menulis, kebijakan publik merupakan hasil kompetisi dari berbagai entitas atau departemen yang ada dalam suatu negara dengan lembaga- lembaga pemerintahan sebagai aktor utamanya yang terikat oleh konteks, peran, kepentingan, dan kapasitas organisasionalnya.
Menurut Carl Friedrich, kebijakan publik adalah suatu arah tindakan yang diusulkan oleh seseorang, kelompok atau pemerintah dalam suatu lingkungan tertentu yang memberikan hambatan- hambatan dan kesempatan-kesempatan terhadap kebijakan yang diusulkan untuk menggunakan dan mengatasi dalam rangka mencapai suatu tujuan atau merealisasikan suatu sasaran atau maksud tertentu. Dalam hal ini, pemerintah berhak memberi hambatan dan kesempatan terhadap kebijakan tersebut. Pemerintah masih bisa dikatakan otoritatif meskipun kebijakan tersebut memiliki tujuan dan sasaran demi kepentingan masyarakat. Kebijakan publik merupakan arahan-arahan yang bersifat otoritatif untuk melaksanakan tindakan- tindakan pemerintahan di dalam yurisdiksi nasional, regional, dan lokal.
William N. Dunn merumuskan, kebijakan publik adalah pedoman yang berisi nilai-nilai dan norma-norma yang mempunyai kewenangan untuk mendukung tindakan-tindakan pemerintah dalam wilayah yurisdiksinya. Selanjutnya, Anderson mengatakan bahwa
public policies are those policies developed by governmental bodies and official (kebijakan negara adalah kebijaksanaan-kebijaksanaan yang dikembangkan oleh badan dan pejabat-pejabat pemerintah).
Charles OJones, istilah kebijakan (policy term) digunakan dalam praktik sehari-hari namun digunakan untuk menggantikan kegiatan atau keputusan yang sangat berbeda. Istilah ini sering dipertukarkan dengan tujuan (goals), standard, proposal, dan grand design.
FORMULASI KEBIJAKAN PUBLIK Formulasi Masalah Kebijakan Publik
Perumusan (formulasi) kebijakan publik merupakan salah satu tahap dari rangkaian proses pembuatan dan pelaksanaan suatu kebijakan publik. Setelah tahapan agenda setting dilalui atau suatu isu telah masuk agenda pemerintah, maka tahapan berikutnya adalah membuat formulasi kebijakan. Beberapa ahli mengemukakan definisi kebijakan publik sebagai berikut:
Anderson yang dikutip oleh Nugroho, menyebut policy formulation is, “The development of patinent and acceptable proposal courses of action for dealing with problem”. Formulasi kebijakan menyangkut upaya menjawab pertanyaan bagaimana berbagai alternatif disepakati untuk masalah yang dikembangkan dan siapa yang berpartisipasi. Sementara Dunn mengatakan, perumusan kebijakan (policy formulation) adalah, “pengembangan dan sintesis terhadap alternatif-alternatif pemecahan masalah”.
Menurut Eugene, The complete formulation is ‘Alternative will very probably lead to Outcome, which we judge to be the best of the possible outcomes; therefore, we judge a alternative to be the best.”
Formulasi yang lengkap adalah menentukan alternatif yang mungkin untuk dibuat kebijakan, di mana kita menilai (mencari) yang terbaik dari kemungkinan yang ada; oleh sebab itu, kita mencari satu alternatif yang terbaik.
Tahapan formulasi kebijakan merupakan mekanisme yang sesungguhnya untuk memecahkan masalah publik yang telah masuk dalam agenda pemerintah. Tahapan ini lebih bersifat teknis dibandingkan tahapan agenda setting yang lebih bersifat politis dengan menerapkan berbagai teknis analisis untuk membuat keputusan terbaik. Pada tahap formulasi kebijakan para pejabat merumuskan alternatif kebijakan untuk mengatasi masalah. Alternatif kebijakan melihat perlunya membuat perintah eksekutif, keputusan peradilan, dan tindakan legislatif.
Menurut Dunn, dalam formulasi kebijakan dilakukan proses peramalan, yaitu menguji masa depan yang pleusibel, potensial, dan secara normatif bernilai, mengestimasi akibat kebijakan yang diusulkan, mengenali kendala yang mungkin terjadi dalam pencapaian tujuan, dan mengestimasi kelayakan politik (dukungan dan oposisi) dari berbagai pilihan. Proses ini terkait dengan proses pemilihan alternatif kebijakan oleh pembuat kebijakan yang biasanya mempertimbangkan besaran pengaruh langsung yang dapat dihasilkan dari pilihan alternatif utama tersebut. Proses ini biasanya akan mengekspresikan dan mengalokasikan kekuatan dan tarik
menarik diantara berbagai kepentingan sosial, politik dan ekonomi.
Dalam formulasi kebijakan pendidikan, pendekatan teori kelompok mengumapamakan bahwa kebijakan pendidikan merupakan titik keseimbangan (equilibrium). Inti gagasannya adalah bahwa interaksi dalam kelompok akan menghasilkan keseimbangan, dan keseimbangan adalah sesuatu yang terbaik. Berdasarkan teori kelompok, individu dalam kelompok kepentingan berinteraksi baik secara formal maupun informal, dan secara langsung atau melalui media massa menyampaikan tuntutannya kepada pemerintah untuk mengeluarkan kebijakan yang diperlukan.
Sedangkan pendekatan teori rasional mengedepankan gagasan bahwa kebijakan pendidikan sebagai maximum social gain yang berarti pemerintah sebagai pembuat kebijakan pendidikan harus memilih kebijakan pendidikan yang memberikan manfaat optimal bagi masyarakat. Proses formulasi kebijakan harus memilih kebijakan yang memberikan manfaat optimal bagi masyarakat dan haruslah didasarkan pada keputusan yang sudah diperhitungkan rasionalitasnya. Rasionalitas yang diambil adalah perbandingan antara pengorbanan dan hasil yang dicapai. Jadi pendekatan rasional lebih menekankan pada aspek efisiensi atau aspek ekonomis.
Secara fondamental tahapan formulasi terjadi tatkala pemerintah mengakui keberadaan masalah-masalah publik dan menyadari adanya kebutuhan dan tuntutan untuk melakukan sesuatu dalam rangka mengatasi masalah tersebut. Karenanya dalam perumusan kebijaksanaan publik, persoalan mendasar adalah merumuskan
masalah kebijakan (policy problems) dan merancang langkah-langkah pemecahannya (solution).
Aktor-aktor yang terlibat dalam proses formulasi kebijakan menurut Peters (1985) antara lain sebagai berikut:
1. Birokrasi publik merupakan aktor yang menonjol peranannya dalam setiap proses formulasi kebijakan, bureaucracies are central to the process of policy formulation, karena birokrasi mempunyai pengalaman yang paling banyak dalam prosedur formulasi kebijakan.
2. Tangki-tangki pemikir dan kabinet bayangan yang berada di sekitar birokrasi merupakan alternatif lain sebagai formulator kebijakan publik diluar birokrasi pemerintah, karena bisa disebabkan oleh kepakarannya.
3. Kelompok kepentingan (interest groups) dengan memberikan tekanan kepada pemerintah agar suatu masalah dapat masuk dalam agenda pemerintah dan berlanjut pada proses formulasi kebijakan.
4. Anggota dewan secara individual juga merupakan salah satu aktor yang cukup berperan dalam proses formulasi kebijakan, kadangkala bertujuan menunjang karir politik mereka sebagai perumus kebijakan.
Berdasarkan pengertian pendapat ahli di atas dapat disimpulkan bahwa formulasi kebijakan merupakan cara untuk memecahkan suatu masalah yang dibentuk oleh para aktor pembuat kebijakan dalam menyelesaikan masalah yang ada dan dari sekian banyak alternatif pemecahan yang ada maka dipilih alternatif kebijakan yang terbaik.