Model teori ini mengedepankan gagasan bahwa kebijakan publik sebagai maximum social gain berarti pemerintah sebagai pembuat kebijakan harus memilih kebijakan yang memberikan manfaat optimal bagi masyarakat. Model ini dikembangkan dari model cost- benefit analysis, sebuah model yang diawali di US Corps and Engines (semacam Departemen Pekerjaan Umum) pada tahun 1930-an dalam rangka membangun bendungan dan jembatan. Tidak dipungkiri, model ini adalah model yang paling banyak diikuti dalam praktik formulasi kebijakan publik di seluruh dunia.
Model ini mengatakan bahwa proses formulasi kebijakan haruslah didasarkan pada keputusan yang sudah diperhitungkan rasionalitasnya. Rasionalitas yang diambil adalah perbandingan antara pengorbanan dan hasil yang dicapai. Dengan kata lain, model ini lebih menekankan pada aspek efisiensi atau aspek ekonomis. Cara- cara formulasi kebijakan disusun dalam urutan berikut (Wibawa, 1994, 10; Winarno, 2002, 75; Wahab, 2002, 19).
1. Mengetahui preferensi publik dan kecenderungannya 2. Menemukan pilihan-pilihan
3. Menilai konsekuensi masing-masing pilihan 4. Menilai rasio nilai sosial yang dikorbankan 5. Memilih alternative kebijakan yang paling efisien
Apabila dirunut, kebijakan ini merupakan model ideal dalam formulasi kebijakan, dalam arti mencapai tingkat efisiensi dan efektivitas kebijakan. Studi-studi kebijakan biasanya memfokuskan pada tingkat efisiensi dan keefektifan kebijakan. Namun demikian, kebijakan ini mempunyai beberapa kelemahan pokok, yakni maximum social gain yang berbeda-beda di antara kelompok kepentingan. Di Indonesia, para pelaku usaha di sektor mobil -Astra dan Indomobil, misalnya- berkepentingan pada adanya proteksi sebagai penjaga agar usahanya tetap berjalan secara optimal, mampu mempekerjakan warga secara maksimum, memberikan pajak perusahaan, pajak pendapatan, hingga pajak yang digerakkan melalui pajak mobil dalam negeri dan pakal impor mobil, sementara Bakrie dan Texmaco berkepentingan untuk mendapatkan dukungan agar bisa mengembangkan mobil nasional yang berkualitas dan harganya terjangkau.
Pusri memerlukan harga gas kurang dari US$1/MMBTU agar bisa memproduksi urea dengan harga jual kurang dari Rp.1500,-/kg di seluruh Indonesia agar petani mampu menjangkaunya, namun Pertamina berkeberatan sebab harga ekspor gas alam mencapai US$3/MMBTU. Pemerintah kabupaten/kota berkepentingan agar pelaksaanan desentralisasi segera diterapkan ditingkat Kabupaten/
Kota, namun provinsi berkepentingan untuk tidak segera diturunkan karena dengan demikian, koordinasi pembangunan sulit dilaksanakan, selain karena porsi bagi provinsi akan sangat menyusut dan kehilangan kontrol atas kabupaten/kota.
Kedua, sangat sulit dicapai kebijakan yang maximum social gain mengingat patologi birokrasi yang cenderung melayani diri sendiri daripada melayani publik. Kenyataan ini sulit diingkari mengingat pegawai negeri adalah institusi yang kurang memberikan insentif yang memadai sehingga menciptakan kecenderungan korupsi, termasuk mengorupsi kebijakan publik. Di Indonesia masa lalu, kenyataan ini terjadi dengan menyolok, antara lain proteksi terhadap perusahaan asing (Chandra Asri), pemberian lisensi kepada keluarga elit (Mobil Timor), monopoli industri terigu (Kelompok Salim), hingga model- model yang lebih kecil dan tidak tampak.
Kekuasaan cenderung melestarikan dirinya sendiri sehingga banyak cara dipakai untuk melestarikan kekuasaan itu, termasuk dengan cara ‘menjual’ kebijakan publik. Tidak mengherankan jika praktisi manajemen Tanri Abeng pernah mengemukakan bahwa pada masa itu pengusaha lebih suka melakukan manajemen lobi (kepada penguasa) daripada menerapkan manajemen professional sehingga
yang terbentuk adalah pengusaha-pengusaha yang besar karena menempel dengan kekuasaan. Di zaman Soekarno terdapat sejumlah pengusaha yang lekat dengan kekuasaan, dan sekali kekuasaan itu jatuh, keseluruhannya juga jatuh. Tidak banyak berbeda dengan di zaman Soeharto.
Namun demikian, idealism dari model rasional ini perlu diperkuat dan ditingkatkan karena di sepanjang sejarah kenegaraan, selalu ada negarawan-negarawan dan birokrat-birokrat professional yang mengabdikan diri secara tulus pada kemajuan bangsanya daripada sekadar mencari keuntungan pribadi. Oleh karena itu, model rasional ini perlu menjadi kajian dalam proses formulasi kebijakan. Model rasional ini juga dikenal dengan model ‘rasional-komprehensif’.
Ada beberapa penulis yang memilih menggunakan konsep rasional komprehensif dengan memasukkan faktor ‘Kekomprehensifan’ di dalamnya. Unsur-unsur dalam model R-K tidak jauh berbeda dengan rasional (Wahab, 2002, 19: Winarno, 2002, 75) yaitu:
1. Pembuat keputusan dihadapkan pada suatu masalah tertentu yang dapat dibedakan dari masalah-masalah lain, atau setidaknya, dinilai sebagai masalah-masalah yang dapat diperbandingkan satu sama lain.
2. Tujuan-tujuan, nilai-nilai, atau sasaran yang memedomani pembuat keputusan amat jelas dan dapat diterapkan rankingnya sesuai dengan urutan kepentingannya.
3. Teliti secara seksama berbagai alternative untuk memecahkan masalah tersebut.
4. Teliti akibat-akibat (biaya dan manfaat) yang ditimbulkan oleh setiap alternative yang dipilih.
5. Setiap alternative dan masing-masing akibat yang menyertainya dapat diperbandingkan dengan alternative lain yang ada.
6. Pembuat keputusan akan memilih alternative dan akibat- akibatnya, yang dapat memaksimasi tercapainya tujuan, nilai atau sasaran yang digariskan.
Pada akhirnya, model ini berhadapan dengan kritikan bahwa para pengambil keputusan tidak mampu merumuskan ‘masalah’ itu sendiri sehingga kebijakannya justru tidak rasional. Contohnya, di Indonesia ada masalah kemiskinan, namun pemecahannya adalah dengan membentuk Komite Penanggulangan Kemiskinan. Demikian juga dengan masalah pupuk. Kelangsungan pupuk karena pabrik yang tua, ‘ditembak’ dengan cara merayonisasi distribusi pupuk. Kedua, pada praktiknya pengambil keputusan acap kali tidak mempunyai cukup kecakapan untuk melakukan syarat-syarat dari model ini, mulai dari analisis, penyajian alternative, memperbandingkan alternative, hingga penggunaan teknik-teknik analisis computer yang paling maju untuk menghitung rasio untung rugi.
Studi dari Herbert Simon dalam The Administrative Behavior (1965) menunjukkan bahwa rasionalitas itu sendiri selain terbatas juga mengandung irasionalitas. Studi dari Allison tentang keputusan Kennedy berkenaan dengan krisis nuklir di Kuba, menunjukkan bahwa teori ‘rasional’ tidak cukup untuk memahami pembuatan keputusan kebijakan publik.