4.2 Catur Rangkai Teori Administrasi Negara
4.2.4 Teori Instrumental
Jika pada teori deskriptif berkenaan dengan apa dan kenapa, teori normatif berkenaan dengan "should" dan "good", teori normatif berkenaan dengan prekondis, kemungkinan, maka teori instrumental berkenaan dengan pertanyaan bagaimana kapan.
Teori ini merupakan pelaksanaan "maka" dari dalil "jika maka". Jika desentralisasi akan menaikkan unjuk kerja (performance), jika motivasi uang akan menaikkan produktivitas, jika ini dan itu akan begini begitu dst. dst. maka teknik apa dan alat apa yang harus dipakai, serta kapan waktu yang tepat? Teori ini dengan demikian, banyak berkenaan dengan bagaimana caranya mengajarkan sesuatu, how to do it. Buku Dale Carnegie yang berjudul How to Win Friends and Influence People banyak berisi tentang petunjuk resep how to do it tersebut.
Dengan paparan di atas maka tujuan teori administrasi negara adalah mengungkapkan realitas, mempostulatkan sifat baik, mencanggihkan asumsi tentang kapasitas manusia dan institusi serta mengembangkan instrumen yang workable (dapat dipakai), menyempurnakan, meningkatkan baik alat maupun tujuan administrasi negara yang demokrasi.
BA B V
SISTEM ADMINISTRASI NEGARA
Lahirnya paradigma administrasi negara sebagai ilmu administrasi sebenarnya merupakan kristalisasi dari keinginan untuk mendudukkan administrasi negara sebagai disiplin yang berdiri sendiri, terlepas dari ilmu yang lain utamanya dari ilmu politik.
Salah satu implikasi dari paradigma tersebut ialah munculnya pendekatan sistem, pendekatan ekologis dan studi Comparative Public Administration. Adapun salah satu aspek yang menjadi fokus perhatian dari comparative public administration adalah Sistem Administrasi Negara.
Sistem administrasi negara, menurut Leonard Dupee White adalah the composite of all the laws, regulations, practices, relationships, codes, and customs that prevail at any jurisdiction for the fulfillment or execution of public policy. Dengan demikian maka yang dimaksud dengan sistem administrasi negara adalah perpaduan dari semua ketentuan perundangan, peraturan-peraturan, praktek-praktek, hubungan-hubungan, nilai-nilai dan adat kebiasaan yang berlaku pada waktu dan dalam yurisdiksi tertentu untuk melaksanakan haluan negara/kebijaksanaan negara.
Kentara sekali bahwa pengertian sistem administrasi negara sebagaimana dikemukakan oleh Leonard D. White tersebut memakai pendekatan ekologis, walaupun ditulis oleh seorang yang termasuk penganut faham dikotomi politik administrasi, dan bahkan termasuk protagonisnya. Hal ini berarti bahwa keberlakuan sistem administrasi negara itu dibatasi oleh ruang dan waktu, oleh wilayah hukum dan oleh faktor lingkungan yang lain. Dan apabila diikuti proses terjadinya maka sistem administrasi negara itu merupakan buah hasil dari daya tarik menarik antara administrasi negara di satu pihak dan faktor intern dan ekstern di lain pihak. Karena faktor intern dan ekstern yang berpengarub terhadap sistem administrasi negara itu berbeda-beda, maka warna sistem administrasi negara itu sedikit banyak dipengaruhi pula oleh perubahan yang terjadi faktor intern dan ekstem tersebut. Itu pula sebabnya, kenapa sistem administrasi negara itu dari waktu ke waktu dan dari tempat ke tempat berbeda satu sama lain. Atas dasar itulab maka terjadilah berbagai macam klasifikasi sistem administrasi negara.
Salah satu "environment" yang turut mernberi warna kepada sistem administrasi
negara adalah gradasi pembangunan. Untuk kebanyakan negara, derajat pembangunan yang dicapai oleh suatu negara akan memberi warna yang dominan kepada sistem administrasi negaranya. Namun juga harus diakui bahwa walaupun suatu negara mempunyai tahap kemajuan pembangunan yang sama, tak selamanya akan mempunyai karakteristik yang sama di dalam sistem administrasi negaranya. Demikianlah maka walaupun antara Amerika Serikat dan inggris termasuk dalam negara yang apabila dilihat dari derajat pembangunannya sama, yakni termasuk negara yang maju, namun keduanya mempunyai sistem administrasi negara yang berbeda, yang disebabkan oleh tradisi dan kultur yang berbeda.
Dalam kaitannya dengan taksonomi kemajuan pembangunan, negara maju versus negara sedang berkembang, sistem administrasi negara pun juga dapat diklasfikasikan ke dalam:
- Sistem Administrasi Negara-negara maju;
- Sistem Administrasi Negara negara sedang berkembang
Negara maju biasanya diasosiasikan dengan negara Eropa Barat dan Amerika Utara, ditambah dengan Rusia dan Jepang.
Negara yang maju ini biasanya mempunyai karakteristik pokok sebagai berikut:
1. Mempunyai derajat spesialisasi pekerjaan yang sangat tinggi. Peran-peran di dalam organisasi didasarkan pada prestasi dan bukan pada status, kelas sosial, maupun pertimbangan etnis yang lain.
2. Keputusan politik dan keputusan negara yang lain didasarkan pada pertimbangan rasional murni, sedangkan elit tradisional sudah tidak mempunyai pengaruh guna mempengaruhi keputusan pemerintah.
3. Keterlibatan masyarakat di dalam urusan kenegaraan sangatlah besar.
Beberapa karakteristik tersebut terderivasi ke dalam ciri-ciri birokrasinya, yang meliputi:
1. Birokrasinya besar dan mempunyai unit yang banyak dan khas, serta diisi dengan pegawai yang sudah mempunyai keahlian di bidangnya;
2. Birokrasi cenderung menerima arahan kebijaksanaan yang berasal dari
cabang pemerintah yang lain. Hal ini menunjukkan bahwa birokrasinya memang telah betul-betul terspesialisasi.
3. Birokrasinya merupakan birokrasi yang betul-betul profesional, baik anggota maupun pembuat kebijaksanaannya. Hal ini dapat dilihat dari recruitment yang didasarkan pada kualifikasi pendidikan dan spesialisasi keahlian.
Ciri-ciri yang disebutkan di atas adalah ciri-ciri yang bersifat umum, yang biasa ditemui di negara maju. Namun, sebagaimana dikemukakan di atas, bahwa karena berbagai macam perbedaan tradisi, kultur dan sejarah, negara-negara maju tersebut tak selamanya mempunyai sistem administrasi negara yang sama.
Sistem administrasi negara di negara maju, biasanya terwakili oleh 2 (dua) kutub besar yakni Sistem administrasi negara Perancis dan Jerman di satu pihak, dan Sistem Administrasi Negara Inggris dan Amerika di lain pihak.
Para pejabat tingkat atas di Perancis dan Jerman mempunyai kedudukan klausul, terpisah secara tegas dengan kelompok pegawai yang lain yang bukan pejabat tingkat atas.
Mereka mengalami periode pelatihan yang panjang di suatu institusi pendidikan tinggi yang terpandang (elit). Recruitment terhadap pegawai baru dikontrol secara ketat oleh administrator sendiri, sedangkan untuk eselon tingkat atas dipilih melalui promosi dari dalam berdasarkan sistem karier.
Di Inggris dan khususnya di Amerika Serikat, tradisi untuk memisahkan secara tegas antara administrator tingkat atas dan pegawai lain tidaklah biasa. Sedangkan recruitment dilakukan dengan jalan mengambil orang-orang yang berlatar belakang pendidikan umum. Di Inggris biasanya diambil dari lulusan universitas terkenal, sedangkan di Amerika yang mempunyai tradisi "jacksonian", memberi kebebasan kepada setiap orang untuk memasuki setiap pekerjaan yang lowong. Secara sosiologis, walaupun di Inggris memakai sistem recruitment terbuka, namun biasanya para pegawai tingkat atas diambil dari kelas sosial atas. Kejadian seperti ini tak mungkin terjadi di Amerika.
Sedikit perbedaan yang ada antara sistem administrasi negara Inggris dan Amerika, walaupun berada dalam klasifikasi yang sama, disebabkan antara lain oleh perbedaan struktur politik. Inggris memakai sistem parlementer, sementara Amerika
memakai sistem pemisahan kekuasaan, ada check and balance. Kepala eksekutif di Inggris (Perdana Menteri) dipilih oleh House of Common dan mendapat dukungan dari partainya di lembaga legislatif. Oleh karenanya di Inggris jarang ditemui konflik yang berarti antara eksekutif dan legislatif. Hal yang sebaliknya justru terjadi di Amerika Serikat.