제3장
5. 독일
가. 원조정책의 기본방향
지난 50년간 매우 적극적인 공여국의 입지를 굳혀온 독일은 2007년 기준
세계 제2위 ODA 공여국이다. 독일은 전통적으로 원조에 있어서 인도주의적
책임과 자국의 실리를 동시에 고려한다. 2차 대전 후 마샬 플랜을 통한 원조 수혜로 경제발전을 이룩한 역사적 배경을 바탕으로 선진국으로서의 책임 차원에서 원조를 중시한다. 그러나 다른 한 편으로는 자국의 경제적 이익에 도움이 될 수 있는 국가에 대한 인프라 및 생산 부문 원조에 집중하는 방법으 로 실리를 추구한다. 1952년 UN 지원 프로그램에 참여하며 원조를 시작한
이래, 50년대 말 남북문제 해결을 위해 보다 활발한 개발원조 활동을 전개하
였다. 50~60년대에는 국제사회에서의 독일의 위상을 높이기 위해 거의 모든
개도국을 대상으로 원조를 확대하였다.
독일은 전통적으로 개도국의 경제, 사회발전 지원을 개발원조의 목표로,
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이를 위해 개발원조의 개념, 정책 및 활동 우선순위를 주기적으로 조정하여 왔다. 그러나 90년대 초부터는 빈곤퇴치에 보다 중요성을 두기 시작, UN MDG 목표 선언에 적극적으로 호응한 최초의 DAC 회원국 중의 하나이다. 국제사회 공통의 책임으로서 개발 원조를 인식, MDG 이행과 파리선언, 몬테 레이 재원확대 선언 등 국제적 개발논의에 적극 참여하였다. 2001년 마련된
‘2015 행동 프로그램 - 국제적 책임(Programme of Action 2015 on Poverty Reduction - A Global Responsibility, PA2015)’은 빈곤퇴치를 궁극적 목표로 하는 독일 원조 정책과 비전을 포괄하는 연방정부 부처 간 행동계획이다.
PA2015는 자국‧국제사회‧수원국 차원73)의 개발정책을 구분한다. 또한 본
계획에서는 낮은 소득, 박탈, 취약성, 불의 등 빈곤의 다양한 측면에 대한 종합적 접근을 통해, 2015년 까지 전 세계 빈곤인구의 반감을 위한 10대 우선 분야를 제시하고 있다.
<2014 행동 프로그램 10대 우선분야>
•경제 성장과 빈곤층 적극적 참여 지원(Boosting the economy and enhancing active participation of the poor)
•식량권과 농업개혁(Realising the right to food and implementing agrarian reforms)
•개도국을 위한 공정한 무역환경 조성(Creating fair trade opportunities for developing countries)
•부채삭감 및 개발재원확보(Reducing debt-financing for development)
•기초사회서비스 보장 및 사회적 보호 강화(Guaranteeing basic social services- strengthening social protection)
•기초자원 접근권 보장 및 환경보호 지원(Ensuring access to vital resources - fostering an intact environment)
•인권보장, 주요노동기준 보장(Realizing human rights - respecting core labour standards)
•양성평등 지원(Fostering gender equality)
•빈곤층의 정치참여 지원, 바람직한 거버넌스 강화(Ensuring the participation of the poor - strenthening good governance)
•평화적인 분쟁 해소, 인간안보 보장 및 비무장화 지원(Resolving conflict peacefully - fostering human security, and promoting disarmament)
자료: BMZ. “Poverty Reduction - A Global Responsibility, Programme of Action 2015, The German Governments Contribution toward Halving Extreme Poverty Worldwide.” BMZ-Materialien. No. 108. Bonn: BMZ. 2001.
73) 자국에는 파트너쉽과 공동 책임 원칙에 따른 국제빈곤퇴치 전략을 제시하고, 국제사회에는 국제 체제, 조약 및 법령을 개도국에 우호적인 방향으로 개선하도록 촉구한다. 수원국에 대해서는 국제사회의 논의 및 의사 결정 과정에 보다 적극적으로 참여할 수 있도록 지원하는 것을 목표로 한다.
양 자 간 개 발 기 구 의 체 계 와 활 동
나. 운용체제 및 추진기관
독일은 다원적 원조운용 체제를 가진 대표적인 공여국이다. 연방경제협력 개발부(BMZ, Federal Ministry for Economic Co-operation and Development) 가 주축이 되어 양자간, 다자간 원조와 분야별 원조를 총괄한다. BMZ 산하에 기술협력부(Agency for Technical Co-operation: GTZ)와 KfW 개발은행 (Development Bank)의 2개 시행기관이 있다. 이들 주무 기관 외에 다른 연방 부처, 공공기관, 비정부 기구, 주정부기관 등 30여개 기관에서 원조를 시행하 고 있다.
파리선언과 함께 파트너쉽과 주인의식이 강조되면서 독일식 다원적 원조 운용 체제는 많은 논쟁과 비판의 대상이 되어 왔다. 가장 자주 지적되는 문제 는 공여국 위주 원조, 기관 간 협력에 지나친 역량 집중, 수원국 입장에서 여러 기관과 절차를 거쳐야 하는 부담감 등이 있다. 이에 대해 다양한 개선 노력이 추진되어 왔으나 현 체제‧구조 하에서 효율성 강화는 제한적일 수밖 에 없다. 이에 대해 OECD/DAC은 보다 근본적이며 총체적인 원조운용체제 의 개선을 권고하였다.74)
<그림 Ⅲ-19> 독일 개발원조 운용체제
자료: OECD/DAC, Peer Review-Germany (Paris: OECD, 2006), p. 23.
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105 (1) BMZ(연방경제협력개발부)
BMZ는 전체 독일원조의 54%를 집행하며 원조정책 수립 및 시행을 전담
하는 정부부처이다. BMZ는 독일의 개발정책 가이드라인과 방향성, 장기적 원조전략을 설정하고 이에 따른 시행상의 원칙을 수립한다. 이를 바탕으로 수원국 및 국제사회에서의 원조 수행을 위한 프로젝트를 개발한다. 원조 초 기에는 15개 내외의 정부부처가 개발원조정책을 수행하였으나 원조규모가 증가하며 다양한 부처 간 권한과 직무범위가 충돌함에 따라 원조 전반을 총괄하는 주무부처인 BMZ가 1961년 설립되었다. 전체 ODA 예산의 절반 이상이 BMZ를 통해 시행기관, 시민사회 및 국제사회에 지원된다.
(2) GTZ(기술협력공사)
1975년 연방정부 산하 기관으로 설립된 GTZ는 기술협력을 주로 담당한다.
BMZ 외에도 연방부처, 다른 국가 정부, EU, UN, 세계은행 및 민간 기업으로 부터 의뢰를 받아 기술협력 원조를 수행한다. GTZ는 공공이익을 추구하는 비영리 기관으로 수익은 다시 자체 원조 프로젝트에 사용된다.75) GTZ는 경 제‧고용, 정부‧민주주의, 빈곤퇴치, 교육, 보건, 농업개발, 환경‧인프라 등 다양한 분야에 대한 기술협력 및 컨설팅 서비스를 제공한다. 과거에는 기술 원조에 초점을 두었으나 점진적으로 역량개발(capacity development)로 그 범위를 확대하였다. 2007년 기준 GTZ는 총 11억 유로 규모의 계약 체결하였 고 이중 81% 가량이 BMZ와 다른 연방부처로부터 재원 및 사업범위를 위임 받은 것이다. 나머지 19%는 EU, UN 기구, 국제금융기관, 민간기업 등으로부 터 의뢰받은 사업이며, 이는 상업적 베이스로 노하우와 서비스를 제공하는 GTZ 국제서비스(GTZ International Services)를 통한 것이다. 성과 관리에 대한 중요성이 커지면서 BMZ의 프로젝트는 계약 시 해당사업의 구체적인 목표, 수단 및 결과추정치를 상세히 명시하도록 하고 있다.
GTZ 조직은 지리적, 분야별로 구분되어 있으며 부서 간 협력은 긴밀히 이루 어진다. 규모면에서는 전체 독일 원조의 9% 정도만을 집행하지만 전문성과 노하우를 바탕으로 독일의 기술협력을 주관하는 역할을 한다. 전 세계 69개국에
75) <http://www.gtz.de/en/unternehmen/1698.htm>.
양 자 간 개 발 기 구 의 체 계 와 활 동
사무소가 있는 GTZ는 2007년 기준 약 12,000명 직원이 있으며, 이중 1,500명이 에쉬보른(Eschborn) 본부에 근무한다. 전체 직원 중 9,000명 정도가 독일 국적 이며 탈중앙집권화 정책에 따라 나머지는 현지 인력을 활용한다. GTZ 인력은 아프리카, 아시아, 중남미, 동유럽의 120여 개국에서 활동한다. GTZ는 차츰 프로젝트 사업을 줄이고 프로그램 사업을 늘리는 방향으로 나아가고 있다.
<그림 Ⅲ-20> GTZ 조직도76)
자료: Ibid., p. 96.
(3) KfW 개발은행
KfW는 1960년 설립된 이래, BMZ의 시행기관으로서 금융협력을 담당한 다.77) 전통적으로 BMZ로부터 재정지원을 받아 개도국에 대한 인프라 프로젝
76) <http://www.agenz.de/agenz/eng/177_ENG_HTML.html>.
77) 독일원조는 무상원조(증여)와 유상원조(차관)의 구분보다 기술협력과 금융협력으로 크게 구분되며, 금융협 력은 차관, 증여, 대출과 증여의 혼합으로 디시 구분됨. 기술협력의 경우 대부분이 무상원조인 증여의 형태
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트 차관 형태로 유상원조를 제공하여 왔다. 최근에는 영역을 확대하여 최빈 국에 대한 무상원조 금융협력도 지원하고 있다. KfW는 개도국의 빈곤퇴치, 자원 보호, 사회 경제 인프라 개발과 효율적인 금융시스템 구축을 목표로 투자와 컨설팅 서비스를 제공한다. 보다 구체적으로는 교육‧보건‧상수도 등 사회 인프라, 전력‧도로‧교통 등 경제 인프라, 소액금융 및 중소기업지원을 위한 효율적 금융시스템 개발, 농업개발‧자원보호 등에 대한 금융협력을 제 공한다.
KfW 개발은행은 총 5개 기관을 포함하는 KfW은행그룹(KfW Banking
Group)78)에 속하며, 독일 내 공공 부문 및 민간 부문의 43명 대표 인사들로
구성된 감독이사회(Board of Supervisory Directors)가 관리한다. 경제협력 개발부 장관이 KfW의 이사회에 소속되어 있으며, 현재는 재정부 장관이 의장직을 맡고 있다. <그림 Ⅲ-21>의 조직을 보면 2개의 지역별 본부 아래 지리적, 분야별 팀이 적절히 구성되어 있으며 조직업무담당 부서(cross- cutting teams)도 효율적으로 배치되어 있다. 2005년 기준으로 전체 독일 ODA 중 KfW 개발은행이 차지하는 비중은 15%로 가장 높다. 직원은 약 370명 정도이고 대부분이 프랑크푸르트 본부에서 근무한다. 최근에는 탈중 앙집권화 및 사업대상국 확대로 점차 많은 수의 직원이 수원국 현장에 파견 되어 현지직원과 협력하여 업무를 수행한다. GTZ 등 다른 시행기관과의 협력을 추진 중이어서, 많은 수원국에서 다른 시행기관과 함께 독일 하우스
(German Houses)라는 명칭의 한 건물에 현지 사무소를 두고, 협력하여
원조활동을 수행한다.
2004년 기준 BMZ가 재원을 부담한 금융협력의 규모는 13억 유로였으며,
이 중 절반 이상이 증여, 나머지는 프로젝트 차관이었다. 같은 해 이중 6억2 천유로 정도를 개발 차관 및 지원 차관으로 지원하였다. 지역별로는 아시아
40%, 유럽 20%, 아프리카 13%, 중남미 11%로 배분되었다. 부문별로는
2005년 기준, 총 1500여 프로젝트 중 60% 정도가 사회, 경제 인프라에 집중
되었다.
78) KfW은행그룹은 KfW 중소기업은행(SME bank), KfW 지원은행(promotional bank), KfW 프로젝트/기업금 융은행(IPEX-Bank), KfW 개발은행과 독일투자개발공사(German Investment and Development Company, DEG)를 포함한다.