제3장
4. 스웨덴
가. 원조정책의 기본 방향
스웨덴은 1971년 국제개발협력법(Act on International Development
Co-operation)을 제정하며 원조에 대한 법적, 정치적 기반을 마련하였다. 최
근 스웨덴 개발원조 정책은 빈곤퇴치의 구현에 집중되어 있으며, 이는 의회 개발파트너쉽 2000 선언에 명백히 나타나 있다. 2003년의 국제개발정책 (Policy for Global Development, PGD)은 현재 스웨덴의 원조 정책의 근간을 제공하는 개혁 어젠다로서, 빈곤퇴치를 궁극적인 개발협력 목표로 명시한다. PGD에는 지속가능하고 평등한 개발에 대한 전 정부 차원의 접근을 통해
ODA/GNI 비율 1%를 달성하고자 하는 국가차원의 의지가 표명되어 있고,
매년 이에 대한 이행성과가 국회에 보고된다.
식민지 역사가 없는 스웨덴은 2차 대전 이후부터 아프리카 및 아시아 지역 에서 개발 원조를 활동을 펼쳐왔다. 오랜 사회민주주의(social democracy)의 정치적 전통에 따른 국제적 연대주의(solidarity)가 원조의 방향에도 많은 영향을 주었다. DAC 회원국 증 ODA/GNI 비율이 가장 높은 국가 중 하나로, 국제사회의 원조의 양적확대, 질적 제고에 앞장서온 모범 공여국으로 평가된 다. 빈곤퇴치를 중시하는 스웨덴의 개발원조 정책 방향은 아프리카 지역을 중심으로 한 최빈국에 대한 지원강화 노력, 인도적 지원(humanitarian aid)과 사회 인프라 부문에 대한 중점 지원이라는 정책으로 구체화된다.60)
나. 운용체제 및 추진기관
외교부(Ministry of Foreign Affairs, MFA)는 원조정책 수립과 다자간 원조 수행을 담당하고, 외교부 산하의 스웨덴 국제개발청(Swedish International Development Cooperation Agency, SIDA)은 양자간 원조를 수행한다.
외교부는 개발정책과 함께 외교‧무역정책을 총괄함으로써 대외정책의 일
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관성과 효율성을 확보한다. 또한 외교부는 의회, 민간기업, 시민사회 등 다양 한 개발주체와 지속적인 대화를 통해 원조에 대한 사회각계각층 간 합의를 이끌어낸다. 2003년부터는 SIDA 본부에서 16개 주요 수원국(일명, 프로그램
국가)내 대사관으로 양자간 원조 시행의 책임과 권한을 배분하는 탈중앙집권
화 정책을 실시하였고, 이에 따라, 원조 수행의 많은 부분을 현지 대사관에서 담당한다.61) 의회는 원조관련 법령을 제정하는 한편, 원조예산을 편성한다. 또한 정부가 선임하는 SIDA 이사회 회원을 구성한다. 그밖에 스웨덴 수출신 용보증기관, 환경부 등도 일부 원조를 수행하고 있다.
<그림 Ⅲ-11> 스웨덴 개발원조 주요 기관
자료: OECD/DAC, Peer Review-Sweden, p. 19.
(1) 외교부
외교부는 원조정책 수립, 원조주체 간 협력을 관장함과 동시에 재정부,
SIDA 등과 함께 다자간 원조 수행을 담당한다. 2005년 기준 전체 원조의
약 36.8%가 외교부를 통해 지원되었다. 외교부는 취약국 또는 정치적으로 민감한 분야에 대한 양자간 원조에서의 역할도 점차 강화하기 위한 정책을 추진 중이다.
외교부에는 개발협력, 외교, 이민을 담당하는 3명의 장관이 있다. 이중 개
61) 2000년 탄자니아, 베트남, 니카라과에서의 3개 파일럿 프로젝트를 시작으로 2004년 SIDA 현장 오리엔테이 션 강화를 위한 계획(Vision for a strengthened field orientation)를 통해 본부와 현장과의 조화를 통한 탈 중앙집권화 노력을 강화하였다. 대사관마다 SIDA 직원을 파견. 수행 프로젝트의 규모, 성격에 따라 1~5명의 직원을 파견하였다.
양 자 간 개 발 기 구 의 체 계 와 활 동
발협력 업무는 국제개발부(Department of Global Development)에서 주로 담당하며, 국제개발부 장관 하에 차관, 국장, 과장 등이 관련 업무를 총괄한다. 외교부는 현장에서 원조를 수행하는 전 세계 102여개의 대사관, 영사관 및 대표부를 관리하는 중요한 역할을 한다. 아래 그림<Ⅲ-12>에서 볼 수 있다 시피 외교부는 매우 복잡하고 방대한 조직으로, 개발협력 외에도 다양한 기 능과 역할을 수행한다.
<그림 Ⅲ-12> 스웨덴 외교부내 국제개발부 조직
자료: OECD/DAC, Peer Review-Sweden, p. 48.
(2) SIDA
양자간 원조 시행을 전담하는 중추기관인 SIDA는 2005년 기준 55.8% 가 량의 원조를 집행하였다. 외교부가 원조 정책의 수립과 추진을 관리하고 있기는 하나, SIDA 역시 의회와 정부 정책의 수행에 대한 정책 선언(policy statement)을 발표하고 정책방법론부(Department for policy and methodology,
POM)를 수립하는 등 정책에도 상당히 관여하고 있다.
(3) 재정부 및 기타 기관
2005년 기준 전체 원조의 12% 정도를 관장하는 재정부는 주로 국제금융기
구에 대한 지원을 담당한다. 재정부내의 담당 부서에서 외교부 및 중앙은행 과의 협력 하에 세계은행, IMF, 유럽개발부흥은행에 대한 지원을 담당한다. 부채 관리 업무는 수출신용보증청(Swedish Export Credit Guarantee Board,
EKN)과 함께, 재정 지원 업무는 SIDA 및 외교부와 협력 하에 수행한다.
산업무역부(Ministry for Industry and Trade) 산하 정부기관인 EKN에서 는 민간 기업, 은행, 금융기관을 대상, 수출‧외국인투자로 발생할 수 있는 손실에 대해 프리미엄을 담보로 정부차원에서 신용을 보증한다. EKN은
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SIDA를 대리하여 개발원조 신용을 관장하며 이는 전체원조의 약 7% 정도를 차지한다.
(4) NGO
스웨덴의 NGO는 개발업무 수행, 여론 형성, 국민 공감대 강화에 있어 비중 있는 역할을 하는 핵심 원조 주체로 전체 원조의 약 5분의 1가량을 집행한다. 정부는 빈곤퇴치, 취약국 원조, 인도주의 원조, 개발조사 및 국민지지 강화 등의 다양한 부문에 대한 NGO 활동을 재정 지원한다. NGO 활동의 대부분은 SIDA로부터의 무상원조를 바탕으로 하지만 외교부와 다른 공공기관과의 협력도 상당수 이루어진다. SIDA는 14개의 프레임워크 협정(framework
agreements)을 토대로 750여개의 스웨덴 NGO와 1500여개의 수원국 NGO의
원조활동을 지원한다. SIDA로부터의 막대한 재정지원에도 불구하고 스웨덴
NGO는 정책 중립성을 굳건히 유지하고 있다는 평가를 받고 있다.
다. 주요 원조기관
스웨덴 국제개발청(SIDA)은 1995년, 5개 기관을 통합하여 만들어진 기관 으로, 다양한 기능을 수행한다. 이전까지 독립적인 원조활동을 수행하던 국 제개발국(Swedish International Development Authority: SIDA), 국제기술 경제협력기관(Swedish Agency for International Technical and Economic Cooperation: BITS), 개도국 리서치 협력 기관(Swedish Agency for Research Cooperation in the Developing Countries: SAREC), Swedecorp과 국제개발 교육센터(Swedish Centre for Education in International Development) 등을 하나로 흡수, 통합 하였다. 이와 함께 외교부의 조직개편도 이루어져서 지역 부서가 국가원조 전략의 수립과 기획을 총괄하게 되었다. 이러한 변화는 기 존 다원화된 원조체제로 여러 시행기관과 협력해야 했던 수원국에 일원화된 창구를 제공하여 원조 효율성을 높이는 계기가 되었다. 현장에서는 대사관이 외교부의 정책과 SIDA의 수행기능을 총괄하는 역할을 하였다.
SIDA는 급변하는 개발원조 환경의 변화에 대응하기 위해, 2008년 10월
1일자로 조직개편을 단행하였다. SIDA는 본 개편의 배경으로 2012년까지
양 자 간 개 발 기 구 의 체 계 와 활 동
보다 효율적이고 성과중심적인 조직, 국제개발협력의 선두하는 국가가 되기 위한 것이라고 목표를 설명한다.62)과거 지역별, 분야별, 조직기능부의 구성 에서 정책, 운영 및 관리의 3개부 체제로 개편되었다. 정책 부서는 새로운 전략을 수립, 시행할 때 원조정책이 제대로 반영되도록 하며 원조수행에 충 분히 역량이 있는 인적자원이 투입될 수 있도록 책임을 진다. 정책 부서는 개발 주제, 국제협력 및 일관성 위원회, 조사협력 위원회와 인력개발, 역량제
고, 환경/기후/지역사회, 경제기회, 인간안보팀으로 나뉜다. 운영부는 정부의
새로운 원조전략 수립을 지원하고 원조 계획, 수행 및 모니터링을 담당한다. 운영부 내에는 장기프로그램협력, 분쟁 및 전후협력, 유럽개혁협력, 개발파 트너쉽팀 등이 있다. 관리부는 전략적 목표, 성과위주 관리, 인적자원개발, 재정모니터링, 원조방법론 개발, 평가 및 IT, 홍보 등을 담당하며, 조직관리, 방법론 및 효과성, 인적자원, 법무서비스및 조달, 홍보, IT, 평가팀 등으로 나뉜다.
SIDA의 2006년 예산은 총 158억 SEK(약 23억 달러)로 2005년의 139억
SEK(약 20억 달러)에 비해 1.2% 가량 증가했다. 2007년 기준 직원 수는 약
900명으로 이 중 약 144명이 현장에서 근무하고 있다.63)
재정적 제약 속에서 보다 효율적인 탈중앙집권화를 위해 스웨덴은 대사관 에서 수원국 프로그램 담당관(National Programme Officers: NPO)을 고용 하는 제도를 도입하였다. 현지직원으로서 SIDA를 대표하여 활동하는 NPO 는 원조수행에 대한 책임과 권한이 스웨덴 국적의 SIDA 직원과 거의 동등 하다.64) 또한 2000년에는 대사관이나 현지사무소가 없는 지역에 대해서는 서로대표할 수 있도록 노르웨이 개발청(Norwegian Agency for Development Cooperation)과의 공동협력(joint delegation) 등의 새로운 원조방법을 시도 하는 등, 파리선언에 따른 조화를 앞장서서 실천하고 있다.65) SIDA는 부서 및 기관 차원의 앞선 평가기능을 바탕으로 모든 원조활동에 대해 주기적으로 모니터링하고, 과거 사례로부터의 교훈을 적극적으로 활용한다.
62) SIDA website <http://www.sida.se>.
63) SIDA website <http://www.sida.se>.
64) 2008년 7월 SIDA 관계자 인터뷰에 따르면, NPO는 자유로운 예산 사용에 대한 권한이 없는 것 외에는 SIDA 직원과 동등한 지위 및 권한을 가진다.
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SIDA는 국제개발정책(PGD)의 8대 핵심주제를 근간으로, 빈곤층이 삶의 질을 개선할 수 있는 환경 조성을 목표로 한다. 인간 중심, 인권 중심 접근을 통해 원조 기획에서 시행, 모니터링, 평가 모든 단계에서 빈곤의 다양한 측면 을 고려하고 반영하도록 하고 있다.
<국제개발정책(PGD)에 따른 8대 핵심주제>
•인권존중(Respect for human rights)
•민주주의와 바람직한 거버넌스(Democracy and good governance)
•양성평등(Gender equality)
•천연자원의 지속가능한 사용과 환경보호(Sustainable use of natural resources and protection of the environment)
•경제성장(Economic growth)
•사회개발과 사회안보(Social development and social security)
•분쟁관리와 인간안보(Conflict management and human security)
•국제공공재(Global public goods)
자료: Swedish Government, Shared Responsibility-Sweeden’s Policy for Global Development (2003), pp. 23-31 참조 필자 작성.
<그림 Ⅲ-13> SIDA 조직
자료: SIDA website<http://www.sida.se>.