기능에 준하는 제도가 있는지를 살펴보도록 한다. 구체적으로는 인
적교류와 관련된 합의서에 상호 주민의 신변안전 보호에 관한 규정
을 마련했는지, 자국민의 신변안전 보호 업무를 수행하기 위해 상대
지역에 파견된 기관과 인원이 있다면 이들에게 부여된 특권과 면제
가 있었는지를 분석한다.
장하고 있다.200) 1969년 서독 브란트(Willy Brandt) 수상의 연립정
부가 출범하고, 할슈타인 원칙의 폐기를 선언한 이후 동서독의 교류
협력은 더욱 확대되었다. 특히 1970년대에 이르러서는 보다 체계적
으로 동서독 정부 차원의 협정이 체결되며 인적교류가 더욱 활발해
졌다. 이하에서는 1970년대 이후 체결된 주요 합의서를 중심으로 인
적교류 과정에서 왕래 인원의 신변안전 보호와 관련된 제도를 살펴
보도록 한다.
가. 동서독의 인적교류 관련 주요 합의서
(1) 1971년 통행협정동서독은 1971년 12월 17일 ｢독일연방공화국과 서베를린 간의
민간인 및 물자의 통행에 관한 독일연방공화국 정부와 독일민주공
화국 정부 간의 협정(Abkommen zwischen der Regierung der Bundersrepublik Deutschland und der Regierung der Deutschen Demokratischen Republik über den Transitverkehr von zivil Personen und Güter zwischen der Bundersrepublik Deutschland und Berlin(West)｣(이하 “통행협정”)을 체결했다. 통행협정은 구동
서독의 정부 차원에서 체결된 첫 번째 협정으로, 서독과 서베를린만
을 대상으로 하고 있지만, 자유로운 왕래를 법적으로 보장함으로써
동서독 간 인적교류의 토대를 마련했다고 평가받는다.201)
통행협정은 21개 조문과 부속서, 의정서메모, 통행교통상의 살아 있는 동물 및 특정 물건의 수송과 휴대를 위한 조건에 대한 통고서,
200) 1963년 통행사증 협정(의정서), 제VII호. 통일원, 동‧서독 교류협력 관계법규집, p. 14.
201) 이장희, “동서독 통행협정에 관한 연구,” 통일문제연구, 제2권 제1호 (1990), p.
253; 이규창, “남한주민의 북한지역 출입‧체류와 신변안전보장,” pp. 249∼250.
서독의 에곤 바르(Egon Bahr) 차관과 동독의 마이클 콜(Michael Kohl) 차관의 성명서로 구성된다.202) 제1조 내지 제7조는 통행에
관한 일반원칙에 대한 규정, 제8조 내지 제10조는 도로교통, 제11조
및 제12조는 철도교통, 제13조는 해로교통, 제14조는 통행교통 시 사고, 돌발사태 시의 대책, 제15조는 동독관청의 의무, 제16조 및
제17조는 통과통행 남용 시의 규정, 제18조는 서독정부의 연간 통행
료 일괄 지불규정, 제19조는 분쟁해결을 위한 공동위원회의 설립규
정, 제20조 내지 제21조는 결론 및 보충규정 등을 다루고 있다.203) 상기 조항 중 왕래 인원의 신변안전 보호와 관련해 의의가 있는 규정은 제2조제2항, 제14조, 제16조 및 제19조가 있다.204) 제2조제
2항은 일반원칙으로서 별도의 규정이 없는 한 통행교통에 있어서는
동독의 공공질서에 관한 법규를 적용한다고 규정하고 있다. 제14조
제1항은 동독의 영토에서 수송수단과 통과여행자들이 불의의 재난
이나 사고를 당할 경우, 예인작업, 의료봉사, 선박 및 공장 서비스 등의 긴급구조를 제공할 것을 보장한다고 정하고 있다. 제2항은 이 러한 재난과 사고가 발생할 경우 그에 대한 조사와 필요한 조서를
작성하는 데는 동독의 규정을 적용하고, 피해복구에 필요한 조서를
서독에 송부할 것을 명시하고 있다. 제16조제1항은 통행로를 이용하
는 통행자가 동독의 법규에 저촉되는 위법행위 또는 범법행위를 할
때, 협정을 위반한 행위로 간주한다고 명시하고, 이에 해당하는 위
반행위를 구체적으로 열거하고 있다. 여기에는 i) 물자를 배포하거
나 적재하는 행위, ii) 사람을 태우는 행위, iii) 불의의 재난이나 질 병의 특수한 상황이 아닌 경우, 동독 당국의 허가 없이 지정된 통행
202) 통행협정.
203) 통행협정.
204) 이규창, “남한주민의 북한지역 출입‧체류와 신변안전보장,” pp. 248∼249.
로를 이탈하는 행위, iv) 기타 범죄행위를 저지른 경우, v) 도로통행
규정에 저촉되는 불법행위를 한 경우가 포함된다. 제2항은 ‘의심할
만한 충분한 근거’의 기준을 제시하고 있다. 제3항은 제재수단을 명
시하고 있는데, 이에 따르면 제16조제1항에 열거된 위반행위의 ‘의
심할 만한 충분한 근거’에 기초해 혐의사실이 확인되는 경우 동독
당국은 1) 견책 또는 반질서범으로 처벌, 경고와 벌금 부과, 대상물
몰수, 2) 대상물의 압류 또는 몰수, 3) 범법자의 퇴거 또는 일정기간
통행로 이용 불허, 4) 범법자 체포 등의 조치를 취할 수 있다.205)
제16조제3항에 기초한 제재조치를 취하고자 하는 경우, 구체적인
절차로서 조서를 해당자에게 교부해야 하고, 대상물을 몰수 및 압류
하는 경우 해당자에게 대상물 명세를 교부해야 하며, 동독 당국은
서독 당국에게 여행자 체포, 통행로 이용불허조치 및 조치의 근거에
대한 내용을 즉각 통보해야 한다.206)
기본적으로 통행협정은 동독과 서독 정부 간 체결된 협정으로, 협
정에서 규율되고 있는 사항에 대한 연락 상대는 동독과 서독 당국임
을 확인할 수 있다. 다만 제19조제1항은 통행협정의 해석이나 시행
과정에서 발생한 난점 및 견해차가 발생할 경우에는 위원회를 설치
하도록 규정하고 있는데, 실제 1972년 7월 설립된 통행위원회 (Transitkommission)는 협정의 이행과 관련한 세부사항을 논의하 는 장이 되었다.207) 서독 교통상과 동독 교통상이 각각 전권을 위임
한 대표로 구성된 위원회는, 일방의 요청으로 소집될 수 있으며, 구
체적인 절차는 위원회가 확정하도록 정하고 있다.208) 한편 위원회
가 조정을 해결하지 못하는 경우, 쌍방 정부에게 문제를 이관하고
205) 통행협정 제16조제3항.
206) 통행협정 제16조제5항.
207) 통행협정 제19조제1항.
208) 통행협정 제19조제2항, 제3항, 제4항.
동서독 양 정부는 협상을 통해 문제를 조정하도록 규정하고 있
다.209) 실제 통행위원회는 상호 방문 도중 사망사건이 발생할 경우
사체나 유골의 반입 및 반출에 관한 문제를 포함해, 차량교통사고
처리, 차량세 면제, 도로사용료 등의 문제를 다뤘다.210)
(2) 1971년 여행방문협정 및 의정서
통행협정에 이어 1971년 12월 20일 서베를린시 당국과 동독 정부
는 서베를린 시민의 여행 및 방문 교류를 보다 원활하게 보장하기
위하여 ｢여행 및 방문교류의 완화와 개선에 관한 독일민주공화국과
서베를린 당국간 협정(Die Vereinbarungen zwischen dem Senat und der Regierung der Deutschen Demokratischen Republik über Erleichterungen und Verbesserungen des Reise- und Besucherverkehrs)｣(이하 “여행방문협정”)을 체결했다.211) 동 협 정은 총9조로 구성되며, 서베를린에 상주하는 시민이 인도적, 가족적,
문화적, 관광적인 목적으로 1년에 1회 또는 수회에 걸쳐 30일 이내
의 한도 내에서 동독 내의 지역을 여행할 수 있음을 정하고 있다(제1조).
여행방문협정은 입출국과 관련된 통행증과 절차 등 행정 사항을 규
정함을 주요 내용으로 한다. 이에 따르면 서베를린 시민이 동독을
입국할 때에는 신분증명서와 통행증이 필요하며, 출국 시에는 동독
정부의 출국허가가 요구된다(제2조). 입출국 시는 모두 지정된 국경
통과지점을 경유해야 한다(제3조). 기본적으로 단체 여행과 개별 여
209) 통행협정 제19조제5항.
210) 통일부, 독일통일 총서: 교통‧통신 분야 관련 정책문서 (서울: 통일부, 2017), pp.
34∼35.
211) 여행방문협정의 원문은 <http://www.verfassungen.de/ddr/besucherverkehrber lin71.htm>. 김승조, “동서독간의 교류협력의 활성화를 위한 법제검토,” 2000년도 남북법제연구보고서 (서울: 법제처, 2000), pp. 282∼283.
행을 모두 허용하고 있으며, 여행허가서 발급에 관해서는 서베를린의 방문 및 여행사무소(Büros Für Besuchs- und Reiseangelegenheiten)
를 이용하도록 정하고 있다(제5조). 여행방문협정에는 두 개의 의정
서가 첨부되어 있다. 첫 번째 의정서의 경우 긴급한 경우의 방문일 연기, 서베를린 시민이 동독에 입국할 때의 신청절차 및 절박한 경 우의 자가용 자동차의 이용 등을 규정하고 있다.212) 두 번째 의정서
는 제5조에 명시된 방문 및 여행사무소 업무의 구체적 내용을 정하
고 있다.
통행증 발급 등의 행정적인 절차를 정함을 목적으로 하고 있는 여 행방문협정은 동독 지역을 여행하는 서베를린 시민의 신변안전 등
에 관한 구체적인 규정은 마련되어 있지 않다. 다만, 입출국이 서베
를린시 당국과 동독 정부 차원에서 관리된다는 것을 볼 때, 상호 방
문자의 신변안전에 관한 문제가 발생하였을 시에는 서베를린시 당
국과 동독 정부 차원에서 협력을 했을 것으로 보인다. 서베를린 지 역의 방문 및 여행사무소에 파견된 동독 직원에게 부여된 신변안전
보장과 관련된 내용은 이하 파견 인원의 특권 및 면제 부분에서 살펴
보기로 한다.
(3) 1972년 교통조약
한편 동서독은 1972년 5월 26일 ｢동‧서독간 교통에 관한 조약 (Vertrag zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik über Fragen des Verkehrs)｣
(이하 “교통조약”)을 체결했다.213) 교통조약은 양국의 돈독한 우호
212) 김승조, 위의 글, p. 283; 통일원, 동‧서독 교류협력 관계법규집, pp. 64∼66.
213) 교통조약의 원문은 <http://www.verfassungen.de/ddr/verkehrsabkommen72.htm>
을 참고. 교통조약의 번역문은 법무부, 동서독 교류협력 법제연구, pp. 71∼81 참고.
관계를 발전시키려는 의도 아래 인적 통행 및 물적 통행 문제를 규율 하고 있다. 총 33조로 구성된 교통조약은 제1장 일반조항, 제2장 철
도통행, 제3장 내륙선박통행, 제4장 자동차통행, 제5장 해로통행,
제6장 종결조항으로 구성되며, 기술적 성격이 강하다. 여행교통 제
한조치를 철폐한 교통 분야의 정상화는 동서독 주민 간의 상호방문
과 여행의 기회를 확대시켰다. 특히 동독은 1972년 10월 17일 ｢동독
인민의 여행에 관한 규정｣과 ｢서독 주민의 동독 여행에 관한 규정
및 동독 통행증 법에 대한 제11차 시행령｣을 제정하여 동독 주민의
서독 지역 방문을 확대 및 개선했다.214)
교통조약은 동서독 인적교류의 법적 기반을 이루고 있으며, 동 조 약을 통해 다양한 목적의 여행이 가능해짐에 따라 독일 내 긴장을 완화시켰다고 평가된다. 그러나 기술적 성격이 강한 동 조약은 다양
한 교통수단의 통행문제를 규율하는 데 목적을 두고 있으므로, 왕래
인원의 신변안전 보호에 관한 규정이나, 문제가 발생하였을 경우 처
리 절차 등에 관한 명시적인 규정을 두고 있지는 않다. 다만, 제1조
제2항은 조약의 체약국이 상호주의와 불간섭주의에 관한 국제관습에
따라 각국의 통치영역 내로 통과하는 통행을 가능한 넓은 범위에서
보장하고, 편의를 제공하며, 가능한 유효한 상태가 되도록 할 의무가
있음을 확인하고 있다. 별도의 규정이 없는 한 체약국의 법에 의거
그 범위에서 시행됨을 명시하고 있으며(제2조), 체약국은 그의 영역
에서 발생한 재난과 해난 시 고장서비스, 운반서비스, 위생보호 등의
필수적인 보조를 제공하도록 배려할 것을 정하고 있다(제7조제1항).
(4) 1972년 동서독기본조약 및 1974년 상주대표부 설치 의정서 교통조약을 통해 상호협력의 가능성을 확인한 동서독은 관계를
214) 위의 책, p. 269.