제3장
2. 빈곤에 대한 접근
빈곤감축은 개발에 있어 중추 역할을 감당한다. 안정된 정치‧경제 제도는 1인당 국내총생산과 상호 연관되어 있다. 민주화가 진행되는 국가에서는 1인 당 소득이 일정한 수준에 도달하거나, 빈곤이 퇴치될 경우 민주주의가 지속 될 가능성이 높아진다. 빈곤감축은 가난한 나라들의 개발에 관심이 있는 이 들에게 있어 최대 관심사일 뿐만 아니라, 국제적인 개발공동체가 표방하는 개발정책의 주요목표이기도 하다. 뉴욕 유엔정상회의에서 149국의 동의를 얻어 채택된 유엔 ‘새천년개발목표(Millennium Development Goals)’도 2015 년까지 빈곤을 절반으로 감소시키는 것을 핵심목표로 한다. 세계은행(World Bank)이나 주요 공여자들의 정책적 접근도 점차적으로 빈곤에 미치는 영향 과 결부되어 이뤄지는 추세이다. 이와 같이 빈곤감축이 개발정책의 핵심목표
48) Jakob Kirkmann Boesen & Tomas Martin, Applying a Rights-based Approach (The Danish Institute for Human Rights, 2007), p. 6.
장 - 빈 곤과 개발 로 자리 잡은 반면에, 과연 빈곤이 무엇을 의미하고, 또 그것이 어떻게 이해되
어야 하는지에 대한 논란은 끊이지 않고 있다.
빈곤에 대해 논하는 데 있어서 세 가지 변화를 주목할 수 있다. ‘경제성장 중심에서 반빈곤 중심으로의 정책의 변화’, ‘가난한 사람들을 수동적이기 보 다 능동적인 주체로 바라보는 시각의 변화’, ‘상명하복(top‐down)에서 상향
식(bottom up)방법으로의 접근방식의 변화’이다.
최근 들어 빈곤이 많은 국제 개발 기구들과 NGO들의 핵심과제로 자리 잡긴 했지만, 초기 개발 이론들과 정책들은 빈곤이나 경제성장 과정의 사회 적 함의에 크게 관심을 기울이지 않았다. 1950～1960년대에는, 국제개발의 핵심목표가 경제성장이었다. 빈곤의 중요성과 개발의 사회적 측면이 주목 받기 시작한 것은 정책 생산자들과 연구자들이 경제 성장이 자원이 부족한 집단에게는 거의 영향을 미치지 않으며 그로 인한 불평등의 증가가 사회 불안정으로 이어지기도 한다는 것을 인식한 1960년대에 이르러서다.49)개도국 에서의 경제성장은 빈곤층보다는 기존의 기득권층에게 이익을 안겨 주었던 것이다.50) 이와 같은 인식의 변화로 인해 빈곤감축과 개발의 사회적 측면에 많은 관심이 모아졌다. 국제노동기구(ILO), 유엔개발계획(UNDP), 세계은행 과 같은 대규모 국제기구들이 빈곤을 평가하고 분석하기 위한 수많은 전략들 을 개발해냈다. 그러나 이러한 관심은 안정화 및 정착지원 정책들과 시장기 능의 확대에 대한 논의가 국제개발정책을 장악해 버린 1980년대에 접어들어 사라져버렸다. 그러나 이와 같은 정책들의 등장에도 불구하고, 많은 나라들 이 경제부진과 더불어 빈곤을 경험하게 되었고 이로 인해 국제사회는 빈곤에 대해 다시금 관심을 가지게 되었다. 1987년 유니세프의 “인간의 모습을 가진
조정(Adjustment with a Human Face)”이라는 보고서의 출판을 시작으로,
1990년에는 유엔개발계획의 “인간개발보고서(Human Development Report)”
와 세계은행의 “빈곤에 관한 보고서(World Development Report on poverty)”
가 출판되었고, 빈곤감축은 다시 한 번 개발 어젠다의 핵심으로 떠올랐다.
49) Robert. Chambers, Whose Reality Counts?: Putting the First Last (London: ITDG Publishing, 1997);
John. Martinussen, State, and Market (New York: Zed Books, 1999); Amartya. Sen, “Development:
Which Way Now?” The Economic Journal, Vol. 93 (1983); Development as Freedom (New York: Sage, 1999).
50) Robert. Chambers, Ibid; John. Martinussen, Ibid; Amartya. Sen, Ibid.
개 발 이 론 현 황
1990년대 초, 당시 세계은행총재였던 Lewis Preston은 ‘빈곤은 우리가 평가 받는 기준이 되어야 한다’고 단언하기도 했다.
빈곤의 다면성에 중점을 둔 명시적 정책을 통해 빈곤을 다루어야 한다는 인식과 더불어, 정책 생산자, 정부 및 기관들이 빈곤을 인식하는 방식에도 변화가 생겼다. 전통적으로 빈곤층은 수동적이고 무력한 것으로 인식되어, 이론 형성과 통계 자료에 영향을 미치거나 비중을 차지하지 못했다. 그러나 이들은 점차적으로 가시화되었고, 자신들의 문제를 분석하고 적절한 해결방 안을 모색할 수 있는 적극적이며, 독립적인 행위자로 인식되기 시작했다.51) 빈곤층을 수동적이기 보다 능동적인 행위자로 바라보는 이러한 시각의 변화와 더불어, 상명하복적(top down)이고, 논리적이며, 과학적인 방식을 통한 개발에서 개별 시민들의 사회생활과 시민사회에 초점을 맞춘 상향적 (bottom up)이고, 참여자 중심적(participatory)이며, 민중 중심적(grassroots) 인방식으로의 전환이 일어났다. 이러한 변화는 공동체 참여를 통해 보다 지속적이며, 그 지역의 사회경제적‧문화적 필요를 적절히 충족시키는 개발 결과를 이끌어낼 수 있다는 것을 전제로 한다.
본연구는 ‘재정(monetary)’, ‘역량(capability)’, ‘사회적 배제(social exclusion)’
그리고 ‘참여(participatory)’라는 네 가지 측면에서 빈곤을 이해하고자 한다. 재정적 빈곤에서 삶의 질과 복지(wellbeing)를 포괄하는 개념에 이르기까지 빈곤을 정의하는 것에 대한 논쟁은 그칠 줄 모른다.
빈곤에 관한 경험적 조사는 일반적으로 소득과 소비를 측정하는 것과 관련 이 깊다. 이러한 연구는 누군가의 소비나 소득 수준이 기본적 욕구를 충족시 킬 수 있는 최소 기준 혹은 ‘빈곤선(poverty line)’에 못 미칠 때, 그 사람을 가난하다고 구분 짓는다. 빈곤선은 절대적인 조건뿐만 아니라 상대적인 조건 에 의해 결정될 수 있는데, 여기서의 절대적 빈곤은 최소 기준의 자원이나 삶을 위한 본질적인 것들이 부족하다는 것을 일컫는다. 반면에 상대적인 빈 곤은 개체의 빈곤을 그가 속한 사회의 구성원들과 비교하여 판단한다. 빈곤 선이 오늘날까지도 빈곤을 정의하고 평가하는 대중적인 기준으로 통용되고 있지만, 이러한 전통적인 방법 외에 새로운 이론들도 속속 등장하기 시작했
51) Robert. Chambers, Ibid.
장 - 빈 곤과 개발 다. 최근 이삼십 년 사이에 삶의 질과 복지의 관점에서 빈곤을 이해하는 것에
대한 관심이 증폭되었다. Amartya Sen52)은 역량 상실의 관점에서 빈곤을 정의하는 것을 주창해왔고, Robert Chambers53)는 빈곤층 스스로의 인식에 의거해 빈곤을 이해하는 것을 활성화시켰다. 재정 접근법은 빈곤이 빈곤층의 소득을 증대시키는 것을 주축으로 하는 재정적 방법을 통해 해결될 수 있다 는 것을 내포한다. 이와 달리 역량 접근법은 좀 더 광범위한 접근법으로서, 건강관리, 교육, 및 기타 기초 역량의 부족을 다룬다. 원칙적으로 참여 접근법 은 빈곤층의 관점에 따라 위에 언급된 두 가지 접근법을 포함한 그 외의 접근법들의 기조가 된다고 볼 수 있다. 실질적으로는 위의 두 접근법의 요소 들을 포함하되, 안정된 직장이나 도로 상태 등과 같이 다른 접근법에서는 중요하지 않은 것으로 간주될 수 있을 것들에 비중을 둔다. 본 연구는 빈곤과 빈곤감축을 이해하기 위해 상대적 및 절대적 기준에서 빈곤을 논하고, 위에 언급된 네 가지 주요 접근법을 평가 및 분석하고자 한다.
가. 재정적 접근법(Monetary Approach)
빈곤에 대해 일반적이고 보편적인 개념들은 재정적 혹은 소득/소비 접근 법에 의거한 것이다. Lipton은 소득/소비 접근법을 다음과 같이 정의했다.
“개인은 시기를 막론하고 자원에 대한 접근성이 불충분할 때 가난 하며, 기본적인 물질적 필요를 충족시키기 위한 충분한 필수품들을 필요로 한다.”54)
이 접근법에서 빈곤은 소득이나 기초소비에 대한 필요를 충족시킬 수 있는 자원의 개념에서 정의 내려진다. 소득과 소비를 기준으로 한다면, ‘빈곤층’이
52) Amartya. Sen, “Development: Which Way Now?”; “Poor, Relatively Speaking.” Oxford Economics Paper, Vol. 35 (1983); Development as Freedom.
53) Robert. Chambers, “Poverty and livelihoods: “Whose Reality Counts?” Environment and Urbanization, Vol. 7, No. 1 (April, 1995), pp. 173-204.
54) M. Lipton, “Defining and Measuring Poverty: Conceptual Issues,” in UNDP Human Development Papers (1997), p. 127.
개 발 이 론 현 황
란 소득이나 소비가 빈곤선 이하인 사람들을 지칭한다. 이와 같은 경우, 빈곤 이라는 것은 ‘기초적인’ 필요의 불충족으로 이해될 수 있을 것이다. 빈곤선은 최소한의 소비능력과 개인이나 가정이 기본수준에 달하는 생존을 위해 필요 로 하는 것들을 나타내기 위해 설정되었다. 이와 같은 소득/소비 빈곤에 따르
면, ‘빈곤층’이란 소득이나 소비 역량이 조사자들이 최소한의 필요라고 책정
한 빈곤선에 못 미치는 사람들을 일컫는 것이다.
빈곤 분석가들은 가구의 소득이나 지출에 관해 조사한 자료들을 생존에 필요한 최소 기준과 비교하는 빈곤의 금전적 평가에 초점을 둠으로써, 어떤 부분이 식량, 주거, 의복 및 건강 관리를 위한 그들의 기초적인 필요를 충족시 키지 못했는지를 가늠할 수 있게 되었다. 이 접근법은 가구의 규모와 구성에 따른 재화와 용역의 소비를 측정하는 것으로 이어진다.55) 예를 들어, 미국에 서는 빈곤선이 다양한 규모의 가구들의 기본적인 필요를 조사하고 측정한 자료에 의해 정해졌다. 빈곤선의 설정은 특정 규모의 가정에서 최소한으로 필요한 식료품의 ‘마켓 바스켓(market basket)’ 비용을 계산하는 방식으로 이뤄졌다. 그 후, 가정들이 소득의 정도와 무관하게 소득의 1/3 정도를 식료품 에 소비한다는 것을 보여주는 조사자료를 바탕으로, 정부는 빈곤선을 정하기 위해 마켓 바스켓 비용을 세 가지로 분류하고, 가정에서 예상되는 필요를 측정하기 위해 경제 침체에서 폭등상황까지 지표화했다. 비록 비판이 많이 따르고 또 부정확한 면도 있지만, 이 방법을 통해 최소한의 영양과 주거를 위한 필요를 측정하여, 기초적인 필요를 충족시키기 위해 절대적으로 필요한 자원을 파악한 후 빈곤선을 설정하는 것이 가능해 졌다.
재정적 빈곤을 측정하는 조금 덜 복잡하면서도 필적할 만한 방법은 “1일
1달러(dollar a day)” 기준이다. UN은 여러 가지 방법으로 빈곤을 측정하는
데, 이 방법이 가장 자주 언급된다. 개인의 구매능력이 하루 1~2달러(1년 기준으로는 365~730달러)에 못 미치는 경우 가구의 규모와 무관하게 빈곤선 아래에 있다고 판단한다.
금전적 접근법은 적절히 고안된 도구, 다시 말해, “동형의 재정 매트릭스 (matrics)는 개인 및 상황과 관련된 이질성을 참작할 수 있다”는 것을 핵심
55) M. Ravallion, Poverty Comparisons: Fundamentals of Pure and Applied Economics (London: Routledge, 1994).