제4장
3. 사회개발
가. 사회개발 개념의 등장 배경
개발개념에서 경제개발에 대한 반성에서 인간개발과 더불어 사회개발 개 념이 정립되어 오고 있다. 사회개발은 국민의 복지 향상을 위해 경제개발을 보완하는 개념으로 정립되어 왔다. 사회개발 개념은 경제개발과의 균형을 염두에 두고 국민복지의 향상을 도모하는 계획으로 1950년대 유엔에서 제기 된 용어이다. 공업을 중심으로 하는 각종 산업의 경제적 측면의 개발만으로 는 개발의 의미를 충족시키는 데는 부족하다는 인식에서 비롯되었다. 개발의 효과가 극대화되기 위해서는 경제개발과 아울러 사회개발이 병행되어야 할 필요성이 제기되었던 것이다.88)사회개발의 목적은 인간의 능력과 복지 향상 의 도모라는 점에서 인간개발과 사회개발 개념은 상당부분 중첩되고 있다. 그런데 인간개발이 선택과 역량 등 개인에 초점을 맞추고 있다고 한다면 사회개발은 인간을 중심으로 개발의 사회적 성격에 주목하고 있다.
초기의 개발지원이 직접적인 경제지원을 과도하게 중시했던 데 대해 후기 로 갈수록 교육, 보건 등 인적 자원의 양성을 통한 사회적 기반 구축이 선행되 어야 한다는 반성이 널리 공감대를 얻게 되었다.89)경제개발의 전제조건, 개 발의 결과가 복지를 강화하기 위해 사회개발이 필요하다는 인식은 실제로 국제기구의 지원 비중에서도 나타나고 있다. 양자 간 공적개발지원과 세계은 행 대출의 부문별 구성을 살펴보면 1970년대부터 개발지원의 초점이 점차 사회개발 및 행정 분야 지원으로 옮겨가는 추세에 있다. 사회개발 및 행정부 문의 비중은 양자간 공적개발지원의 경우 2005년도 30.5%, 세계은행 대출의 부문별 구성의 경우 2005년도 53.4%에 달하고 있다.
88) 조한범, 북한 사회개발협력방안 연구 (서울: 통일연구원, 2007), pp. 50-51.
89) 김석진·김계환, 산업부문 국제개발 지원 경험과 북한에 대한 시사점: 체제전환국 사례를 중심으로 (서울: 산 업연구원, 2007), pp. 23-24.
개 발 이 론 현 황
<표 Ⅳ-1> 세계은행 대출의 부문별 구성
(단위: %)
1960 1970 1980 1990 2000 2005
사회개발 및
행정 - 5.0 13.0 23.5 54.1 53.4 경제적 인프라 69.0 56.0 35.0 32.0 23.3 23.1 생산 31.0 36.0 47.0 29.0 22.6 23.5
기타 - 3.0 5.0 15.5 - -
출처: 김석진·김계환, 산업부문 국제개발 지원 경험과 북한에 대한 시사점, p. 22
나. ‘사회’ 개발과 사회부문별 개발
사회개발은 경제개발을 위한 환경을 창출하며 인적 자원 양성 등 경제개발 을 위한 투입요소를 만들어낸다는 점에서 경제개발의 전제조건이라고 할 수 있다. 뿐만 아니라 사회개발 그 자체가 궁극적 가치요 목표라는 점을 강조 하고 있다. 사회개발에 대한 강조는 빈곤문제에 대한 우선적인 관심을 의미 하기도 한다. 사회개발은 경제성장에도 불구하고 광범위한 빈민층이 유지될 가능성이 높은 경제개발보다는 개발효과가 훨씬 더 일반적이고 광범위하며 빈민에게 유리한 결과를 가져올 수 있다. 효율적 시장경제의 작동을 위한 각종 제도개혁은 바로 이러한 광범위한 사회개발의 기반위에서 더욱 원활하 게 진행될 수 있다.90)
사회개발은 친빈곤적(pro-poor)이고 지속가능한 경제성장, good governance 와함께 빈곤감축 노력의 세 번째 기둥으로 인정되어 왔다. 사회개발은 개념 적 불명료성으로 인해 인간개발, 사회부문 개발(social sector development) 과 총괄적으로 언급되기도 하고 사회개발과 사회적 보호(social protection) 가 혼용되어 사용되기도 하였다. 건강, 교육과 같은 부문(sectors)을 다루는 사회부문 개발과 달리 사회개발은 비가시적인(intangible) 사회적 관심사를 다루고 있다. 사회개발 개입은 부문별 접근을 보완하고 인간개발에 대한 지
90) 박형중, 구호와 개발, 그리고 원조: 국제논의 수준과 북한을 위한 교훈 (서울: 해남, 2007), pp. 7-8.
장 - 인간 개발 과 사회 개발 지 노력을 강화한다. 예를 들어 교육과 건강부문별 접근은 사회·문화적 맥락
에 맞게 하지 않을 수 있고, 가난한 사람과 취약집단의 요구에 적응시키지 않으며, 깊이 침투한 사회·문화적 불평등을 다루지 않아 충분하지 않을 수 있다. 사회개발은 이러한 노력을 보완할 수 있다.91)
다. 과정, 제도변환으로서의 사회개발
사회개발 의제에서 ‘사회적(social)’이라는 용어는 다양한 인간집단 사이의 관계뿐만 아니라 사회와 사회조직을 의미한다. 사회개발은 사회적 과정
(social process)과 어떤 사회적 집단(social relations)을 포함하거나 배제하
는 사회적 관계, 정보의 유통과 자원에 대한 접근을 통제하거나 가능하게 하는 사회구조(socal structures), 문화적 수용성뿐만 아니라 사회적 지속가 능성과 주인의식(ownership)을 지지하는 문화, 사회적 가치, 제도에 대한 이해를 필요로 한다. 사회개발은 응집력 있고 안정적이며, 공정하고 잘 기능 하는 사회, 사회 구성원의 사회적, 인종적, 문화적 다양성을 존중하는 사회를 증진시키는 것을 목표로 한다. 따라서 개발에 대한 새로운 접근방법은 경제 개발보다 사회개발을 중시하고 있다. 즉, 교육, 보건, 남녀평등, 법치제도, 사회적 관습 등의 측면에서 진보적인 사회적 변화를 유도하는 것을 매우 중시하고 있다. 사회적·경제적으로 고도로 양극화된 사회는 모두에게 장기적 이득을 갖는 정책을 추구하지 않는 경향이 있다. 또한 투자 환경과 경제성장 을 해롭게 하는 사회적 갈등을 야기하는 경향이 있다. 그런데 사회관계, 제도 및 제도 개선이 핵심 개념으로 구성된 사회개발은 전체 개발에 기여하고 있다.92)
사회개발은 크게 2가지 의미를 담고 있다. 첫째, 사회개발은 개인의 복지와 삶의 질 향상을 의미한다. 둘째, 사회개발은 모든 구성원들이 동등하게 개발 의 혜택을 받고 개발에 포섭(inclusive)될 수 있도록 사회규범과 제도에서의 변화를 의미한다. 즉, 사회개발은 사람들에게 역량을 개발(empower)하기 위해 제도를 변환(transform)하는 것을 의미한다. 사람의 역량을 강화하고
91) Antia Kelles-Vittanen, “Social Development: Goal and Challenges,” pp. 15-16.
92) Ibid., p. 16.
개 발 이 론 현 황
복지와 삶의 질 향상을 위한 사회규범과 제도적 측면에 중점을 두는 접근방 식이라고 할 수 있다.93) World Bank의 홈페이지 Social Development 사이트 에서는 사회개발은 개발과정에서 사람들을 우선적으로 설정(putting people first)하고 책무성 있는 제도와 사회를 창출함으로써 사람들에게 권한을 부여 하는 것이라고 설명하고 있다.
사회적 특성에 입각하여 사회적 장벽, 배제, 차별을 제거하는 것이 사회개 발의 목표이다. 또한 사회적 리스크를 밝혀내고 다루는 것이 중요한 목표이 다. 이러한 사회개발 목표는 사회적 관심을 개발개입으로 주류화하고 부정적 인 사회적 영향을 완화함으로써 달성될 수 있다. 구체적으로 기회의 평등,
안전, 역량개발(empowerment)의 확대를 통해서 이루어질 수 있다. 사회개발
접근은 복합적이고 축적적인 박탈, 주변화, 사회적 배제로 이어지는 사회적 과정을 이해하고 리스크, 불확실성, 취약성을 다루는데 도움이 된다.94)
라. 취약성과 사회개발
사회개발에서 취약성(vulnerability)이 중요한 요소로 도입되고 있다. 취약 성은 다음의 3가지로 대별할 수 있다. 첫째, 사회적 취약성으로 경제·문화·사 회영역에서 권력불균형, 다양한 사회집단 간 영향력과 자원을 위한 경쟁에서 연유한다. 결과적으로 일부 집단은 다른 집단을 지배하게 된다. 둘째, 문화적 취약성으로 사회적 취약성의 하나의 부분인데, 소수의 견해를 희생한 지배 사회집단의 가치와 견해의 우월한 위상에서 연유한다. 셋째, 경제적 취약성 으로 자유화, 자유로운 시장정책, 구조조정, 경제 전환, 경제위기와 같은 거시 과정으로부터 발생한다. 사람들은 실향과 재정착, 고용 비친화적인 정책, 사 회 서비스의 상업화, 노동자 조직과 같은 다양한 연대망의 약화, 노동 비친화 적 정책에 의해 취약해질 수 있다. 여성, 장애인, 원주민, 소수자 이주자, 난민 등과 같은 취약집단은 개발 계획가들에 보이지 않을 수 있고 공공 목소리가 결여되어 있으며, 자신들의 견해를 대변할 조직이 결여되어 있다. 가난한
93) Gloria Davis, “A History of the Social Development Network in The World Bank, 1973-2002,” World Bank, Social Development Papers No. 56 (2004); World Bank, Empowering People by Transforming Institutions (Washington: World Bank, 2005), pp. 1-2.
94) Antia Kelles-Vittanen, “Social Development: Goal and Challenges,” p. 17.
장 - 인간 개발 과 사회 개발 사람들은 취약 집단 사이에서 발견되므로 취약성과 빈곤은 밀접하게 연관되
어 있다.
마. 배제와 사회개발
또한 사회개발에서 사회적 배제(exclusion) 개념이 중요하다. 박탈, 취약 성, 빈곤을 이해하는 데 사회배제(social exclusion)의 개념이 유용하다. 사회 배제의 개념은 이전의 박탈과 빈곤의 개념과 비교하여 2가지 분명한 장점을 갖고 있다. 첫째, 박탈(deprivation)의 복합적이고 다면적이고 축적적인 측면 을 분석의 중심으로 만든다. 둘째, 사람을 배제하는 행위자뿐만 아니라 사회 적 과정, 제도, 메커니즘에 집중한다. 배제의 과정은 포섭(포함 inclusion)에 반대되는 단순한 이원적(binary) 과정은 아니다. 그것은 사람들이 사회적·경
제적·정치적·문화적 제도, 과정, 시설로부터의 배제될 뿐만 아니라 개발의
다양한 이득과 다양한 자원(지식, 정보, 기술, 토지와 대출, 식수, 에너지, 가축, 고용, 인프라)으로부터 배제될 수 있는 복합과정이다. 사회적 배제는 가난한 사람과 취약한 사람의 생계와 참여를 지지하거나 손상하는 구체적인 관계망, 제도, 과정에 대한 분석을 도입한다.95)
바. 양성 평등과 사회개발
사회개발에서 양성 평등의 문제가 중요한다. 성에 대한 관심은 단순히 빈 곤 관심으로만 환원되어서는 안 된다. 자원과 자산에 대한 여성의 불평등한 접근, 다양한 수준에서의 정책결정력의 결여는 빈곤에 관계된 핵심 이슈이다. 여성의 역량개발(empowerment)는 세계빈곤의 일소를 위한 근본 전제로 인 정되고 있다. 예를 들어 초등·중등 교육에서 양성 평등을 획득하는 것은 여성
의 정치·경제적 역량개발(empowerment)를 증진하는 정책 조치에 의존한다.
그러나 교육에 관한 노력만으로 충분하지 않다. 남녀 간 불평등은 아주 뿌리 깊고 경제·정치·사회·문화적 삶을 가로질러 다룰 필요가 있다. 여성의 역할과
95) Ibid., pp. 17-18.