China’s Response to the Myanmar Refugee Crisis
Ⅱ. 탈(脫)사회주의 경제이행과 개혁자발성 2
실현가능한 대안적 경제체제가 실질적으로 부재하다는 점에서 사회주의경제로 부터의 이행이란 결국 시장경제체제로의 전환을 의미한다. 이행의 맹아가 사회부 문에 ‘불법적’ 또는 ‘반(半)공식적’으로 존재해왔다 하더라도, 주도적 경제구조로 서의 시장 경제의 도입 여부 및 규모는 ‘개혁’이라 불리는 광범위한 ‘국가개입’으 로 진행되어 왔다.3
이러한 사회에서 시장 경제의 구축은 ‘결연한 정치적 선택’의 결과물이라 말할 수 있다.4 혁명에 의해 밑으로부터 시도되었든, 구집권층의 위로부터의 개혁이든,
2이 장에서 논의되는 기본 개념과 주장은 다음에서 차용. 최진욱·김진하, ｢탈사회주의 경제이행 국가의 권력구조 유형과 개혁 경로: 포스트-김정일 체제에 대한 시사점｣ (서울: 통일연구원 2010).
3과장하자면 북한경제의 이행은 이미 밑으로부터 장마당 확산과 상행위의 일상화로부터 시작되었 다고 말할 수 있다. 실제로 북한의 경우, 시장화, 화폐경제화, 사유경제화의 진전 등 개혁 친화적 변화의 움직임은 계획·배급경제가 실질적으로 해체된 1980년대 말 이후 생존의 위기에 몰린 하 부계층 주민들의 대응의 산물이며, 즉 극한의 위기가 위로부터의 공포에도 불구하고 밑으로부터 의 이행이 개시되었다고 볼 수도 있다. 다음을 참조. Stephan Haggard and Marcus Noland,
“Reform from Below: Behavioral and Institutional Change in North Korea,” PIIE Working Paper 09-8 (Washington, DC: Peterson Institute for International Economics, September,
2009). 그러나 2009년 화폐개혁 등 일련의 반시장화 정책의 결과, 장마당 경제가 크게 위축 된
사례에서 볼 수 있듯이, 국민경제의 전면적 이행은 국가의 ‘의지’에 결정적으로 좌우되는 것이다.
요컨대, 개혁없는 전면적 이행은 불가능하다.
4Anders Aslund, How Capitalism Was Built: The Transformation of Central and Eastern Europe, Russia, and Central Asia (Cambridge: Cambridge University Press, 2007).
정부 주도의 ‘의도적’ 개혁이 탈사회주의 경제이행을 특징짓는다. 결국 국가가 누 구에 의해 어떻게 운영되는 가에 따라 개혁의 여부와 방향이 달라지는 것이다.
1.
개혁함수왜 집단지도체제나 유효한 귀책제도의 존치가 개혁 친화적 지도부 형성에 유리 하게 작용하는가? 이 질문에 답하기 전에 먼저 위기에 대응한 정치경제제도의 개
혁과 구
(舊)제도(특히 권위주의 체제)
하에서 형성된 지배이익 집단과의 함수관계에 관해 먼저 살펴본다.
개혁의 강도는 위기의 규모와 기득권적 지배이익의 크기에 따라 결정된다. 첫 번째 변수는 위기(Crisis)의 강도이다. 일상화된 구제도의 혁파와 새로운 제도의 도입은 불확실성의 문제를 유발하며, 제도 이전의 거래비용(Transaction Cost)상 승을 수반한다. 주어진 제도의 틀 안에서의 위기 대응 또는 적응비용이 개혁비용 보다 상대적으로 낮을 수밖에 없다.5 따라서, 오직 기존 제도의 전술적 운영이나 적응조치만으로는 감당할 수 없는 정도의 위기만이 개혁을 불러 온다.
위기의 크기와 개혁의 정도는 정비례한다. 또한 개혁에의 요구는 위기의 발생 및 지속 시 가장 큰 불이익을 감수할 수밖에 없는 세력, 특히 밑으로부터 표출될 가능성이 높다.
구제도 하에서 형성된 기득권적 지배이익의 집중 정도가 개혁의 강도를 좌우하 는 두 번째 변수이다. 비록 개혁의 실행이 공공선일지라도 이것이 독점적 기득권 을 가진 엘리트 그룹의 지배이익에 반한다면 개혁이 회피될 가능성이 커진다.
지배적 기득권과 개혁가능성은 반비례한다. 지배이익의 구성이 집중적·배타적·
독점적·동질적일수록 개혁 친화도가 떨어질 수밖에 없다. 위기 시 반개혁의 기회 비용 및 체제유지비용이 상승하게 되는데, 지배 엘리트의 배타성과 독점 정도가 클수록, 또한 정치경제 권력이 이들에 집중되어 있을수록, 증가된 비용이 피지배 층에 전가될 가능성이 높아진다.6 엘리트층의 지배이익의 수익루트가 제한적이며
단일적
·동질적일수록,
집단내부에서 개혁 반대 컨센서스의 확립, 반개혁 집단행동(Collective Action)의 결집 면에서 유리해지기 때문에 가용통치자원의 조직적 동
5이 때문에, 어떤 경제 제도나 조직이 매우 낮은 생산성에도 불구하고 상당기간 유지·존속되는 경향이 있다. Douglas C North, Institutions, Institutional Change, and Economic Performance (New York: Cambridge University Press, 1990) 참조.
61990년대 북한의 ‘고난의 행군’ 과정은 탈사회주의화에 대한 반개혁 비용의 보통 주민에 대한 전가 과정이었고, 최대 300만에 이르는 아사자는 비용 지불에 갈음한 것으로 볼 수 있다.
원이 용이해진다. 기존의 소비에트 체제하에서 국가 조직이 비대해진 반면 시민 사회 부문의 발전이 저조했었다는 점을 감안한다면 개혁과 반개혁 세력 간의 힘 의 불균등은 더욱 자명해진다.
정리하면, 위기 상황에 대응한 제도적 개혁가능성은 위기의 크기와 비례하고 지 배이익의 독점성과 반비례한다
.
사회주의 국제체제의 붕괴 이후 북한이 감내해 오 고 있는 ‘위기’상황이 여타 구공산권 국가들의 경험에 견주어 보아 그 규모나 심도 면에서 볼 때 개혁에의 압박에 크게 노출될 수밖에 없는 상황임에도 불구하고 개 혁진척이 더딘 주원인은 북한 지배계급의 독점력으로 설명될 수 있다.2.
리더십 구조와 개혁자발성개혁함수는 경제적 위기상황이 지속되면 지배층과 피지배층 간의 갈등과 대립 의 정치적 위기상황으로 전이됨을 예고하는데 위기 이전의 리더십 구조에 따라 통치엘리트의 상이한 대응양상이 나타나게 된다.
탈사회주의 경제이행의 주도권은 국가가 가질 수밖에 없다. 사회주의 계획경제 자체가 국가통제 하에 제도화되고 운영되어온 태생적 제한 때문이다. 개혁에 대한 요구는 기존의 생산 분배 구조에서 ‘강제적으로’ 불이익을 받아온 집단
,
즉 밑으로 부터 제기될 수밖에 없는 반면, 기존 사회주의체제에서 기득권을 누려온 세력은 개혁에 소극적일 수밖에 없다.어떠한 조건 하에서 구체제에서 기원한 권위주의 통치엘리트들이 ‘자신들의 이 익에 반하여 개혁을 추진하는가? 본 논문에서는 다음의 대안적 설명이 제시된다.
즉, 민주제에 비해서는 상대적으로 제한적이긴 하지만 권위주의 체제에서도 정치 적 책임 제도가 존재한다. 이러한 제도가 활성화된 국가에서는 통치자의 정치적 책임성이 상대적으로 높아질 수밖에 없으므로 지배구조 외곽에 상수로 존재하는 개혁에 대한 공공적 요구가 정책결정과정에 투영될 가능성이 높아지게 된다. 이에 따라, 이행기 구사회주의 국가들 중 상대적으로 정치적 책임성 제도가 활성화된 국가들에서는 보다 급진적인 시장화 개혁이 추진될 개연성이 커진다.
정치 책임성(Accountability)이란 정치적 권력의 담지자(즉, 정책 결정자)들이 나 그러한 기관에 대해 공적책임을 부과할 수 있는 ‘공적(公的)’ 구속력을 말하는 데, 보다 정확한 번역은 정치적 귀책성(歸責性)이다. 시민들의 선호에 반응하여 정책결정과정에 반영하고 이를 실행해야하는 정치인(또는 정책 결정자)의 책임을 강제할 수 있는 가능성을 말한다.7
정치적 귀책제도는 정책집행의 결과물을 바탕으로 선택권자가 사후제재를 (또 는 그러한 위협을 실현가능성 높게) 가함으로써 정책결정권자를 통제하는 제도적 장치를 말한다.8 정책 결정자의 선별과 정책 결정 과정을 규율하는 제도는 일회성 게임의 룰이 아니다. 정치체제가 안정적으로 정착될수록 이러한 엘리트 선별 및 정책결정 제도가 예측 가능한 확실한 패턴으로 고착된다. 이에 따라 정책결정자의 선별과정은 단순 선별이 아닌 사전(ex ante) 귀책 제도로 기능하게 된다.9
리더십 구조는 정책결정 엘리트의 구성과 규모 그리고 견책 제도 유무의 두 차 원에서 살펴 볼 수 있다. 대부분의 사회주의 국가는 일당지배체제의 권위주의 구 조를 가지나 귀책제도들의 존재여부와 그 활성화 정도에 따라
‘밑으로부터의 요
구’에 대해 상이한 정책 탄력성을 보이게 된다.비록 다당제와 의회제도 및 자유선거의 원칙에 기반 한 제도적 민주주의에 직 접 비교될 수는 없다하더라도 정당과 정부 조직 내에 엘리트의 선별 및 상승, 최 고 지도부의 구성과 견제, 그리고 국민의 여론반영을 목적으로 하는 공식적 절차 들이 활성화된 권위주의 국가들에서는 이러한 귀책제도들이 제도적 민주주의 하 에서의 견제와 균형 장치들에 대한 부분적 대체 효과를 발생하게 된다. 중국이나 베트남 개혁 사례의 경우가 이러한 부분적 귀책 및 대의 기제를 통해 비교적 성공 적 이행을 위로부터 추진하게 된 좋은 예들이라 할 수 있다.10
사회주의 국가군의 최고 정책결정체제는 집단지도체제와 일인독재체제의 양대 형태로 분류해 볼 수 있다. 스탈린식 인치는 최고지도자와의 거리에 따라 공적 조 직의 권위가 수직분배 되므로, 제도화된 공적책임보다는 독재자에 대한 충성과 인 적 책임이 통치엘리트들의 운명을 좌우하게 된다. 체제전환이 요구되는 탈사회주 의 요구에 대한 거부도 커지게 된다.11
7Adam Przeworski, Susan C. Stokes, and Bernard Manin, eds., Democracy, Accountability, and Representation (New York: Cambridge University Press, 1999).
8Jon Elster, “Accountability in Athenian Politics,” In: Adam Przeworski, Susan C. Stokes, Bernard Manin, eds., 위의 책, p. 254.
9James D. Fearon, “Electroal Accountability and the Control of Politicians: Selecting Good Types versus Sanctioning Poor Performance,” In: Adam Przeworski, Susan C. Stokes, Bernard Manin eds., Democracy, Accountability, and Representation, pp. 70-72.
10Regina Abrami, Edmund Malesky, and Yu Zheng, “Accountability and Inequality in Single-Party Regimes: A Comparative Analysis of Vietnam and China,” Harvard Business School Working Paper 08-099 (2008; Forthcoming in Comparative Politics).
11일인지배구조가 세습화 또는 가산화(家産化)되는 경우들, 예컨대 북한, 혁명전 루마니아, 쿠바 와 같은 ‘가족승계 방식의 개인통치구조’가 제도화된 국가들에서는 지배이익의 동질화 정도가 심화되고 공적 조직의 사유화 현상이 보다 강해짐에 따라 변화에의 저항이 더욱 강화된 형태를