법체계에 있어 남한은 사회보장기본법을 중심으로 사회보험, 공공부조, 사회보상, 사회복지서비스 범주별로 여러 법률들이 내용들을 구체적으로 규율하고 있다. 사회보험 분야에는 국민건강보험법, 국민연금법, 공무원 연금법, 사립학교교직원 연금법, 군인연금법, 산업재해보상보험법, 고용보험법, 노인장기요양보험법 등이 제정되어 시행되고 있다. 공공 부조 분야에는 국민기초생활 보장법과 의료보장법이 있고, 사회보상 분야에는 국가유공자법과 범죄피해자보호법이 있다. 사회복지서비스 분야로는 아동복지법, 아동빈곤예방법, 노인복지법, 주거약자법, 장애 인등편의법, 장애인복지법, 발달장애인법이 시행되고 있다. 이에 반해 북한에는 사회보장의 기본법이라고 할 수 있는 사회보장법을 중심으 로 사회보험법, 사회주의노동법, 인민보건법, 의료법, 아동권리보장법, 어린이보육교양법, 연로자보호법, 장애자보호법 등의 법규가 존재하고 있다. 그런데 이 법들은 사회보험 분야, 공공부조 분야, 사회보상 분야, 사회복지서비스 분야로 명확하게 구분되지 않고, 여러 가지 성격을 동 시에 갖기도 한다.
남한의 사회보장 관련 법률들은 구체적으로 규정되어 있다. 보다 자 세한 내용은 시행령과 시행규칙에서 규정하고 있다. 이에 비해 북한의
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사회보장 관련 법규는 남한법과 비교했을 때 선언적·추상적으로 규정 되어 구체적인 규정을 파악하는 데 한계가 있다. 이는 비단 사회보장 분야의 법규만이 아니라 북한법이 전반적으로 가지고 있는 문제이다.
북한의 성문법 체계는 크게 헌법을 정점으로 법령과 기타 규범적 문건 으로 구분되고, 기타 규범적 문건에는 정령, 결정, 명령, 지시가 있다.83) 우리의 시행령, 시행규칙에 해당하는 것이 결정, 명령, 지시라고 할 수 있는데 대부분 우리사회에는 알려져 있지 않다.
남한의 사회보장제도는 북한의 사회보장제도와 비교했을 때 체계 화·전문화되어 있다고 평가할 수 있다. 따라서 남북한의 사회보장제도 통합은 남한제도를 중심으로 통합되어야 함은 물론이다. 몇 가지 생각 해 볼 필요가 있는 점을 살펴보면 다음과 같다.
첫째, 사회보험 분야의 경우 북한은 의사담당구역과 병의 예방원칙 을 천명함으로써 예방의학을 강조하고 있다. 현재 북한의 전반적인 경 제난으로 인해 이 제도가 유명무실하다고 해도 과언은 아니다. 그러나 실태를 떠나 예방의학제도는 통일한국에 수용할 필요는 있다. 우리의 노령연금에 해당한다고 볼 수 있는 연로연금을 북한은 남자 60세, 여 자 55세부터 지급하고 있다. 그러나 통일 이후 노령연금 지급 개시 연 령을 낮추기는 어려울 것이다. 남한이나 북한 모두 고령화되고 있고, 연령을 낮출 경우 재정지출이 그만큼 증가되기 때문이다.
둘째, 공공부조 분야의 경우 현재 남한은 국민기초생활보장제도와 의료급여제도, 기초연금제도를 실시하고 있는데 그 대상은 모든 국민이 아니라 일정한 자격을 갖춘 자들로 제한하고 있다. 이에 비해 북한은 무상의료와 무상교육을 모든 주민들을 대상으로 삼고 있고, 배급제와
83) 북한 성문법(규범적 문건)의 체계 및 상하관계에 대한 자세한 내용은 김찬규·이규창,
북한국제법연구 (파주: 한국학술정보, 2009), pp. 89〜92.
주택제공도 명목상으로는 국가가 보장하고 있다. 이 점이 남북한 사회 보장제도의 가장 큰 차이점이라고 할 수 있다. 통일한국은 복지국가, 모든 구성원이 어울려 사는 행복한 국가를 지향해야 한다. 이 점에서 무상교육과 무상치료를 비롯한 공공부조를 확대해 나가는 것이 바람 직하다. 그러나 장기적인 관점에서는 이런 방향성을 가지고 나가야 하 지만 처음부터 공공부조를 전면적으로 실시하기는 사실상 어렵다. 교 육제도, 주택제도, 보건 및 의료제도의 구체적인 운영방향은 통일한국 의 제반 여건과 조화를 이루며 추진되어야 한다.
셋째, 사회보상 분야에서는 현 상황에서 통일한국에 수용할 만한 북 한의 관련 제도를 찾아보기 어렵다. 따라서 우리의 사회보상제도를 통 일 이후 북한지역에 확대 적용하는 방향성을 가지고 사회보상 분야 통 합정책을 추진하여야 한다.
넷째, 사회복지서비스 분야의 경우 아동, 노인, 장애인 분야 모두 남 한의 관련 법제가 북한의 제도보다 우월성을 갖는 것으로 평가된다.
다만, 장애인 분야의 경우 북한이 장애자에 대한 무상치료를 보장한다 고 명목상 규정하고 있는 점이 우리의 장애인법제에 비해 긍정적으로 평가받을 수 있는 요소라고 할 수 있다. 이 내용도 앞에서 언급한 바와 같이 통일한국의 장애인복지 차원에서 수용할 만하지만 여러 가지 상 황이 고려되어야 함은 물론이다.
이상에서 몇 가지 예외적인 요소들을 제외하면 현행 남한의 사회보 장제도가 통일 이후 북한지역에 확장 적용되는 방식으로 사회보장제 도 통합이 이루어져야 함을 살펴보았다. 그러면 현재 남한에서 시행되 고 있는 사회보장제도가 통일 이후, 즉시 모든 북한주민에게 동일하게 적용되어야 하는가? 남북한 주민 간의 사회통합을 위해서는 이 같은 방향성을 가지고 사회보장제도 통합이 이루어져야 함은 말할 나위가
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없다. 그러나 사회보장제도의 전면적 확대 실시에 따르는 재정적 부담 을 비롯하여 통일 이후 제기될 수 있는 여러 가지 상황이 고려되지 않 을 수 없다. 이 같은 점에서 사회보장제도를 전면적으로 통합할 것이 아니라 점진적·부분적·단계적인 통합을 추진해야 한다는 목소리가 늘 고 있다.84) 그런데 법적·정치적인 측면에서 문제는 사회보장제도의 점진적·단계적 통합, 바꿔 말해 통일 이후 남한지역 (출신) 주민과 북 한지역 (출신) 주민 간의 사회보장 차등 적용이 헌법상 평등권을 침해 할 수 있고, 그 결과 위헌의 소지가 발생할 수 있다는 점이다. 이는 사 회통합 관점에서 상당한 갈등의 요소로 작용할 것임은 쉽게 예상할 수 있다. 그러면 남한지역 (출신) 주민과 북한지역 (출신) 주민 간의 차등 적 사회보장제도 적용, 나아가 기본권의 차등 적용은 어떠한 경우에도 허용되지 않는 것인가? 제3장에서는 통일 이후 사회보장제도 한시적 분리 운영 필요성과 이에 따르는 문제점을 헌법상의 평등권 문제 중심 으로 살펴본다. 그리고 제4장에서는 통일 이후 사회보장제도 분리 운 영의 구체적인 방안과 이에 필요한 법·정책적인 고려 요소들을 살펴본다.
84) 이철수, “남북한 사회복지 제도통합 쟁점과 전략,” 한반도선진화재단·한국보건사회 연구원 편, 통일복지 무엇을 어떻게 할 것인가? (통일사회복지포럼 세미나, 2015.2.12.), p. 16; 김원식, “남북한 통일 후 사회보험 모델,” 위의 글, pp. 95〜96; 최규완, “사회보장 관점에서 본 통일: 통일 이후 사회보장 문제,” pp. 464〜474; 강동조, “남북한 사회보 장제도의 비교 및 통합 방안,” pp. 79〜84.