가. 기본구상과 추진 과제 (1) 추진 환경 평가
2017년 미국과 한국에서는 새로운 정부가 들어섰다. 미국의 트럼프 정부는 취임 이전부터 오바마 정부의 대북 정책 ‘전략적 인내’를 실패로 규정하면서 필요할 경우 대북 선제타격도 가능하다는 입장을 주기적으 로 표명했다. 취임 이후 3개월이 지난 시점에서 트럼프 정부는 북핵문제 해결을 위해 ‘최대치의 압박-관여(maximum pressure-engagement)’
프레임을 강조하면서 다음과 같은 대북 정책기조를 발표했다. 첫째, 북 한을 핵보유국으로 인정하지 않는다. 둘째, 모든 대북제재와 압박을 가 한다. 셋째, 북한의 레임 체인지(정권교체)를 추진하지 않는다. 마지막으 로 최종적으로는 대화로 문제를 해결한다는 것이다.110)
한편, 한국의 문재인 정부는 북핵 문제 해법으로 ‘제재-대화 병행’ 프 레임을 강조하면서도 남북관계 발전과 한반도 평화정착을 위한 종합적 플랜으로 7월 6일 베를린 구상을 발표했다. 문재인 대통령이 밝힌 베를 린 구상의 정책방향은 다음과 같다. 첫째, 문재인 정부가 추구하는 것은
재 및 압박을 지속적으로 강제하고 있다. 정성윤, “북핵 정세의 특징과 우리의 대응전 략,” 제2차 KINU 평화포럼(기조 발제문, 2017.08.07.), p. 2.
109) 정성윤, “북한의 IRBM 실험 발사 평가와 북미관계 전망,” (통일연구원 Online Series CO 17-06, 2017.02.24.), pp. 4~5, <http://kinu.or.kr/www/jsp/prg/report/report_view.
jsp?menuIdx=351&category=000+CO&thisPage=1&searchField=auth_1&search Text=%ec%a0%95%ec%84%b1%ec%9c%a4&contId=1478169> (검색일: 2017.05.09.).
110) “‘4대 기조’ 담은 美 대북정책안 확정… “최종적으론 대화로 해결”,” 연합뉴스, 2017.
05.26, <http://www.yonhapnews.co.kr/bulletin/2017/05/26/0200000000A KR20170526006252071.HTML?input=1195m> (검색일:2017.06.02.).
102 한반도 평화체제 구상과 대북정책
오직 평화임을 재확인한다. 둘째, 북한체제의 안전을 보장하는 한반도 비핵화를 추구할 것을 약속한다. 북한이 핵 도발을 전면 중단하고 비핵화 를 위한 대화에 나선다면 북한의 안보‧경제적 우려와 북미, 북일 관계 개 선 등 현안들을 함께 해결해 나가겠다. 셋째, 1953년 이래 불안한 정전상 태에 있는 한반도에 항구적 평화체제를 구축해 나갈 것이다. 이를 위해 북핵 문제와 평화체제에 대한 포괄적인 접근으로 완전한 비핵화와 함께 평화협정 체결을 추진하고자 한다. 넷째, 군사분계선으로 단절된 남북을 경제벨트로 잇는 새로운 경제 지도를 그려 나갈 것이다. 다섯째, 이산가 족 문제 등 비정치적 교류협력 사업은 정치‧군사적 상황과 분리해 일관성 을 가지고 추진해 나갈 것이다.
그러나 이러한 미국과 한국의 대북정책 방향과는 달리 북한 김정은 정 권은 2017년 신년사를 통해 핵능력 강화를 통한 핵보유국 지위 획득과 국제사회의 강력한 제재에 맞서기 위해 자력자강의 정신을 강조하였다.
특히, 북한은 지난 7월 4일과 28일 두 차례에 걸쳐 대륙간탄도미사일 (ICBM)급에 해당하는 화성-14호 실험 발사에 성공했다. 북한의 화성 -14호 실험 발사는 미 본토를 공격할 수 있는 능력을 갖춘 것으로 평가되 었다. 북한의 화성-14호 실험 발사에 대해 미국과 중국을 비롯한 국제사 회는 북한의 석탄 수출을 전면 차단하는 유엔 안보리 결의안 2371호를 채택했다. 이를 계기로 북한과 미국은 괌 주변 해역 타격과 대북 예방전 쟁과 선제타격 등의 극한적 설전을 주고받았다. 북미 간의 ‘강 대 강’ 설전 은 한반도 위기 상황을 극도로 악화시키고 있다.
현재의 국면에서 북한 핵능력 고도화의 중단과 북한 핵 프로그램의 신 고와 검증으로 이어지는 소극적 한반도 평화체제(이하 소극적 평화체제) 를 논의하기에는 상황이 너무 엄중하다. 북한과 미국 간의 극한적 설전은 비록 그것이 ‘말 대 말’ 차원이라 할지라도 한반도 안보상황을 극한의 대 결 국면으로 몰아가 자칫 잘못하면 ‘행동 대 행동’으로 비화될 개연성도 존재한다. 뿐만 아니라 북한과 미국 간의 극한적인 ‘말 대 말’의 공방은
Ⅴ. 비핵화-평화체제 구축 로드맵 103 문재인 정부의 베를린 구상이 작동할 수 있는 정책 공간을 축소시켜 한국 정부가 불가피하게 최대치의 압박이라는 미국 정부의 북핵 프레임으로 무게중심을 옮겨갈 수 있는 가능성을 더욱 높여주고 있다.
이런 맥락에서 향후 한반도 비핵화를 위한 대화와 협상, 그리고 비핵화 프로세스가 진행된다는 전제 하에 소극적 평화체제 구축을 달성하기 위 한 이행계획이라 할 수 있는 로드맵(road map)을 그려보고자 한다. 소 극적 평화체제를 구축하기 위해서는 북한 핵 문제와 직접 연관된 한반도 비핵화 프로세스(이하 비핵화 프로세스)와 이와 어느 정도 연동된 남북 한 관계 발전을 위한 남북한 평화 프로세스(이하 평화 프로세스)가 상황 에 따라 ‘같이 또 따로’ 작동되어야 할 것이다. 다만, 여기에서는 평화 프 로세스보다는 비핵화 프로세스에 초점을 두고 로드맵 개관을 살펴보고 자 한다. 한 가지 반드시 유념해야 할 점은 소극적 평화체제 로드맵은 향 후 추진될 적극적 한반도 평화체제(이하 적극적 평화체제) 구축을 촉진 시키기 위한 중간 과정이라는 점이다.
(2) 기본구상과 추진방향
소극적 평화체제는 북한 핵능력 고도화의 중단과 동결, 그리고 신고 및 검증을 통해 한반도에서 안정적인 평화를 유지‧관리하는 동시에 향후 북핵 불능화와 완전폐기라는 적극적 평화체제로 진전될 수 있는 확고한 환경을 구축한 상태이다. 따라서 한반도 평화체제 구축과정에서 소극적 평화체제는 적극적 평화체제에서 이루어질 것으로 예상되는 평화협정 체결 이전의 과도기적인 중간단계라 볼 수 있다.
안정적이고 평화로운 한반도 상태가 지속되기 위해서는 한반도 평화 체제와 안보체제가 선순환 구조로 작동해야 한다. 따라서 소극적 평화체 제 구축은 이와 부합할 수 있는 새로운 한반도 안보체제가 필요하다. 그 러므로 소극적 평화체제 추진 과정에서는 현재의 정전체제의 주요 구성 요소의 변경이나 이를 대체할 수 있는 새로운 한반도 안보체제가 요구된 다고 할 수 있다. 바로 이 대목에서 정전협정의 내용을 변경하거나 이를
104 한반도 평화체제 구상과 대북정책
폐기하는 종전선언이나 평화선언 등의 잠정조치가 필요하다. 왜냐하면 잠정조치를 통해 한반도 평화정착의 기반이 확보되고 한반도 안보체제 가 소극적 평화체제와 선순환구조를 이루어 남북 간 긴장완화와 화해협 력의 습관화, 그리고 일반화된 행위원칙을 확대‧심화시켜 나갈 수 있는 안정적 환경을 마련할 수 있기 때문이다. 다만, 한반도 평화협정은 북핵 불능화와 완전한 폐기 시점에서 이루어져야 하기 때문에 소극적 평화체 제 구축 과정에서는 평화협정 체결 문제를 논외로 한다.
이러한 기본구상을 실현하기 위한 소극적 평화체제 로드맵의 추진방 향은 다음과 같다. 먼저, 소극적 평화체제 구축은 포괄적인 접근 방향으 로 추진되어야 한다. 여기에서 말하는 포괄적 접근 방향이란 북한 핵문제 와 관련된 비핵화 프로세스와 북한문제와 직결된 평화 프로세스가 상황 에 따라 ‘따로 또 같이’ 작동됨을 의미한다. 문재인 대통령이 베를린 구상 에서 밝힌 것처럼 한반도 평화체제 구축을 위해서는 한국전쟁의 결과인 남북 및 북미 간 관계개선이 필수적으로 이루어져야 한다. 이 과정에서 남북 신뢰관계의 재구축이 추진되어야 한다. 따라서 소극적 평화체제는 우선적으로 북한의 핵능력 고도화 시도가 중단됨과 아울러 현재의 한반 도 정전체제의 변화를 위한 이해 당사국 간의 협상이 진행되어야 한다.
다만, 이 과정에서 소극적 평화체제와 동북아 평화체제와의 연계는 배제 할 필요가 있다. 동북아 평화체제와의 연계는 소극적 평화체제가 구축된 이후 적극적 평화체제 논의 과정에서 다루는 것이 현실적이기 때문이다.
둘째, 소극적 평화체제 추진방향은 우선적으로 비핵화 프로세스와 흐 름을 같이하는 점진적이면서도 단계적 접근이 필요하다. 소극적 평화체 제는 북한의 핵능력 고도화 중단→비핵화 프로세스 전격 가동을 위한 북 미, 남북, 남·북·미중 협상과 회담→북한 핵 프로그램의 신고와 검증의 3단계와 연계하여 추진되어야 한다. 그 과정에서 이해 당사국 간에 새로 운 한반도 안보체제를 논의‧구축할 잠정협정이나 조치를 이끌어낼 필요 가 있다. 즉, 소극적 평화체제 구축은 우선 협상을 통해 공동성명을 채택
Ⅴ. 비핵화-평화체제 구축 로드맵 105 하고, 공동성명의 내용을 이행하기 위한 이행조치, 그리고 소극적 평화 체제 구축 방향으로 추진할 필요가 있다.
셋째, 소극적 평화체제 추진방향은 한반도 비핵화가 북한의 핵능력 신 고‧검증 단계에서 끝나는 것이 아니라 이후의 비핵화 프로세스인 불능화 와 북핵의 완전 폐기로 이행되는 과정의 일환이라는 점을 확고히 할 필요 가 있다. 또한 소극적 평화체제 추진은 남북한의 평화적이고 항구적인 분단의 시초가 아니라 통일지향적인 남북관계 발전과 선순환구조를 창 출할 수 있는 방향으로 추진되어야 한다. 소극적 평화체제 추진과정에서 가장 중요하고 또한 전략적으로 접근해야 할 부분이 바로 이 대목이다.
소극적 평화체제는 잠정협정 체결로 달성되는 것이 아니라 남북관계가 실 질적인 발전을 이루어 한반도 안정성을 확보해야만 가능하기 때문이다.
따라서 이 과정에서는 북한 핵능력에 대한 국제사회의 우려감 해소와 더불어 남북 간 군사적 신뢰구축 및 군비통제의 획기적 진전을 통한 한반 도 긴장완화가 필수적이다. 나아가 소극적 평화체제 구축의 궁극적 목표 가 적극적 평화체제로 나아가기 위한 환경 조성과 동력 확보에 있기 때문 에 평화적 분단 고착의 위험성을 제거해야만 한다. 그렇기 때문에 소극적 평화체제 추진에서는 남북이 주도하는 통일지향적 평화 프로세스를 추 진하여 한반도 문제에 대한 우리의 주도적 역할 강화가 뒤따라야 한다.
한반도 비핵화가 진행되더라도 남북관계의 발전 없이는 소극적 평화체 제 구축이 어렵다는 점을 감안하여 상황에 따라 남북관계의 발전이 한반 도 비핵화는 물론 다른 부문의 진전을 선도하는 선순환 역할을 유도할 수 있는 방안을 적극 강구해 나가야 한다.
나. 추진과제 및 쟁점
(1) 비핵화 프로세스의 추진 과제 (가) 평화체제 포럼 구성
북한의 핵능력 고도화가 중단되어 북미, 남‧북‧미, 미중, 그리고 남‧북‧