유엔 차원의 다자제재

I. 서 론 | 신종호

1. 유엔 차원의 다자제재

가. 현황

2016

년

1

월

6

일 북한은

4

차 핵실험을 단행하였고

2

월

7

일에는 장거리 미사일 발사 실험을 하였다

.

유엔 안전보장이사회

(

이하

,

안 보리

)

는 북한의 이와 같은 도발을 국제평화에 대한 위협으로 간주 하고

,

북한에 대한 다자적 제재를 부과하기 위한 논의를 시작하였 으며

, 3

월

2

일 대북한 제재 결의

2270

호를 통과시켰다

.

이 결의안 은 미국에 의해 초안이 작성되었고

,

주요국가

,

특히 북한의 최대 교 역국인 중국과의 사전 협의 및 조정을 거친 후 안보리 이사국의 만 장일치로 통과되었다

.

대북제재 결의

2270

호에 근거한 제재의 추진 에도 불구하고

,

북한은

2016

년

9

월

9

일

5

차 핵실험을 감행했으며

,

그에 따라 안보리는

11

월

30

일 더욱 강화된 제재 결의안인

2321

호 를 채택하였다

.

이 결의안들은 물론 북한의 핵실험에 대한 유엔 차원의 첫 다자 제재 조치는 아니다

.

지난

2006

년 북한이 처음으로 핵실험을 감행 하였을 때

,

유엔 안보리는 군수물자와 사치품 등의 대북한 판매 또 는 이전을 금지하는 제재를 결의하였고

(

안보리 결의

1718

호

),

그 이후에도 북한이 추가적으로 핵실험을 감행하거나 또는 탄도미사 일 실험을 하는 경우 북한의 도발적 행위를 규탄하고 다자적 제재 를 강화하기 위한 결의안들

(

예

: 1874

호

, 2094

호

)

을 채택해왔다

.

²⁶

26 북한이 1차 핵실험보다 훨씬 이전인 1993년 핵확산금지조약(Nuclear Non-Proliferation Treaty: NPT)을 탈퇴했을 때,유엔 안보리는 이미 북한의 NPT탈퇴 규탄 및 조약 준수를 촉구하는 결의안을 채택한 바 있다(안보리 결의 825호).양운철·하상섭, “UN의 대북한 경 제제재의 한계:강제성의 제한과 전략적 선택의 확대,”통일정책연구,제21권2호 (2012), pp. 143～175.

26

2016

년의 두 결의안

(2270

호 및

2321

호

)

은 이미 이행 중인 제재에 더해 추가적인 조치들을 포함한

,

이전보다 강화된 다자적 제재 조 치라고 할 수 있다

.

²⁷

대북제재 결의안

2270

호 및

2321

호를 통한 다자제재 강화의 주 된 배경은 북한의 반복적인 핵 및 탄도미사일 실험이

NPT(Nuclear Non-Proliferation Treaty,

핵확산금지조약

)

로 대표되는 국제 핵 비확산 체제를 흔들고 지역 안보의 불안정을 초래하고 있다는 국제 사회의 우려라고 할 수 있다

.

즉 강화된 대북 다자제재는 북한의 자금줄을 차단하고 경제에 타격을 가함으로써 북한의 전략을 변화 시켜 비핵화를 이루고자 하는 국제사회의 분명한 의지의 반영이다

. 2016

년 유엔 대북제재 결의안의 채택과 추진은 특히 북한의 핵 무기가 동북아시아 지역 안보에 미칠 부정적 효과에 관한 이해 당 사국들의 공통된 인식에 의한 것으로 볼 수 있다

.

미국은 국제비확 산 체제를 주도하고 있을 뿐 아니라 한국과 일본의 동맹국으로서 지역 불안정을 우려하고 있으며 또한 북한이 미국을 위협할 수 있 는 장거리 미사일을 개발하고 있다는 점에서 북한의 핵

·

미사일 프 로그램 폐기를 중요한 전략적 목표로 삼고 있다

.

중국에 있어서 동 북아 지역

,

특히 국경을 맞대고 있는 한반도의 비핵화와 안정은 자 신의 지속가능한 발전을 위한 중요한 환경이며

,

전략적 경쟁관계 에 있는 미국이 북한 핵무기를 명분으로 동북아 지역에 군사력을 증강 배치할 수 있다는 점에서도 북한의 비핵화는 중요하다

.

일본 의 경우 북한을 주된 지역적 위협으로 간주하고 있으며

,

북한이 현 재 배치하고 있는 탄도미사일의 사정거리가 주일미군 주둔지를 이 미 포괄하고 있다는 점에서 북한의 핵

·

미사일 프로그램을 크게 우

27각 유엔 결의안의 세부 내용은 본 보고서 부록의 UN안보리 대북제재 결의안 비교 참조.

Ⅲ. 대북제재 현황 분석 및 평가

27 려하고 있다

.

한반도 안보 및 평화의 직접 당사자인 한국과 더불어 미국

,

중국

,

일본 등 지역의 주요 이해관계자들은 이와 같이 북한 의 비핵화를 중요한 과제로 인식하고 있으며

,

이러한 인식이 북한 의

4

차 및

5

차 핵실험 이후 대북한 다자제재의 강화를 이끌었다고 볼 수 있다

.

2016

년

3

월의 결의안

2270

호 그리고

11

월의

2321

호는 이전의 결 의안과 마찬가지로 북한의 비핵화 및 탄도미사일 개발 프로그램 폐 기를 주된 목표로 삼는다

.

이러한 차원에서 두 결의안은 모두 북한 의 핵 및 탄도미사일 발사 실험을 기존 안보리 결의안들에 대한 명 백한 위반이자 국제비확산 체제에 대한 도전으로 간주하고

,

북한이 모든 핵무기

,

핵프로그램

,

탄도미사일 프로그램을

“

완전하고

(complete),

검증 가능하며

(verifiable),

불가역적인

(irreversible)

방식으로

”

즉각 포기할 것을 다시 한 번 강조하였다

.

이전의 결의안과 비교하여

2016

년 결의안

2270

호의 주요 특징 은 북한에 대한 전면적인 무기금수 조치

,

북한을 출입하는 모든 유 엔회원국 화물에 대한 검색 의무화

,

그리고 민생목적을 제외한 모 든 북한 광물의 수출입에 대한 차단을 포함하고 있다는 점이다

.

이 조치들은 과거 결의안에는 포함되지 않은 내용들이다

.

좀 더 세부 적으로 결의안

2270

호는 우선 무기를 포함한 군사 부분에 있어서 이전 결의안에는 없었던 위성

,

우주개발

,

탄도미사일 관련 기술협 력을 금지하고

,

북한에 대한 모든 유엔 회원국의 전략물자 수출통 제를 의무화하며

,

재래식 무기를 포함한 전면적인 무기 금수조치 를 담고 있다

.

둘째

,

화물 운송과 관련하여

,

과거에는 금수품목 적 재가 의심될 경우에 한해 화물검색을 의무화했다면

,

결의안

2270

호는 북한을 출입하는 모든 화물에 대하여 검색을 의무화하였다

.

28

셋째

,

금융 및 경제 관련 조치로는 불법거래와 관련된 북한 외교관 및 대표의 추방

,

모든 회원국 내 북한은행 지점 또는 사무소 신규 개설 금지

,

모든 회원국 금융기관의 북한 내 신규활동 금지

,

민생 목적을 제외한 북한산 석탄 및 철광석 등의 수출 금지 등이 새롭 게 포함되었다

.

2016

년

11

월의 결의안

2321

호는

2270

호의 틈새를 보완하고 보 다 강력한 제재조치들을 통해 제재의 실효성을 높이기 위해 마련되 었다

. 2270

호와 비교하여 강화된 주요 조치들로서

,

첫째

,

북한산 석 탄의 수출 상한선을 연간

4

억 달러 또는

750

만 톤으로 정하였고

,

수출 금지 품목

(

은

,

동

,

아연

,

니켈 등의 광물과 조형물

(statue))

을 추가하여 외화 유입이 감소하도록 하였다

.

둘째

,

모든 회원국 금융 기관의 북한 내 활동을 금지하고

90

일 이내에 기존 사무소 및 계좌 를 폐쇄하도록 하였다

.

셋째

,

북한인 여행용 수화물에 대한 검색을 의무화하고

,

북한에 대한 선박

,

항공기 대여 및 승무원 제공을 금지 하도록 하였으며

,

북한 선박

,

항공기의 등록 및 보험제공 서비스를 금지하였다

.

이외에도 결의안

2321

호는

WMD

개발 및 무기 조달 관련 북한 인사

11

명 및 단체

10

개를 추가적으로 제재 대상에 포함 시켰으며

, WMD

기술 습득을 원천적으로 차단하기 위해 모든 회 원국의 북한과의 과학기술협력을 금지하였고

,

또한 북한 노동자의 외화벌이 착취에 대한 우려 제기를 처음으로 포함시켰다

.

종합적으로 북한의

4

차 핵실험 이후 채택되고 추진된 결의안

2270

호 그리고

5

차 핵실험 이후 채택된 결의안

2321

호는 이전에 비해서 한층 강화된 조치들을 담고 있다고 볼 수 있다

.

Ⅲ. 대북제재 현황 분석 및 평가

29

나. 평가

유엔의 대북제재는 유엔이 북한 외 국가들에 행한 제재와 비교해 서 크게

3

가지의 특징을 보였다

.

국가 전체를 대상으로 하지 않고

,

북한의 정권과 핵 미사일 프로그램에 관여한 특정 단위나 개인을 상대로 한다는 점에서 전면제재가 아닌 스마트제재이다

.

실질적 군 사조치가 배제되었다는 점에서 경제제재이며

,

북한이 제재에도 불 구하고 지속적으로 핵 미사일 프로그램을 중단하지 않았기 때문에 제재의 범위와 강도가 점차 강화되었다

.

유엔의 대북제재와 관련된 결의안은 최근

5

차 핵실험에 대한 결 의안을 제외하고 총

7

차례 있었다

.

그러나 북한이

1993

년 핵확산금 지조약

(NPT)

탈퇴선언을 계기로 채택된 결의안

825

호와

2006

년 북한 대포동

2

호 발사와 연계된 결의안

1699

호는 직접적 제재와 연 관성이 결여된다

.

두 결의안은 제재의 실질적 내용이 부족하였고

,

북한의 일탈 행위에 대해 경고한다는 상징적 의미가 강했다

.

유엔의 실질적 대북제재 조치는 북한의

1

차 핵실험에 따른 결의 안

1718

호부터 본격화되었다

.

주요 결의안들을 평가해 보면 다음과 같다

.

첫째

,

결의안

1718

호는 최초의 구체적 대북제재 조치로서 의미가 있다

. 1718

호에는 회원국이 준수해야 할 대북제재의 세부 항목과 이행 내용이 제시되었고

,

제재위원회 구성 등 제도적 틀을 구축하 였다

.

추후 대북제재 결의안들이

1718

호의 내용을 기본으로 내용을 보완하고 추가했다는 점에서 대북제재의 기본 틀을 제시했다고 평 가할 수 있다

.

둘째

,

결의안

1874

호는 대량살상무기에 대한 이전통제 및 금융 통제를 강화했다는 특징이 두드러졌다

. 1718

호가 제한적인 품목에

30

대한 무기 금수조치였다면

, 1874

호는 소형무기를 제외한 모든 무기 및 관련 물자로 그 품목을 확대한 전면적 무기 금수조치였다

.

더구 나 핵 미사일 프로그램과 관련 가능성이 있는 금융거래 제재를 강 화했다는 점에서 제재방식의 기술적 수준을 제고하였을 뿐만 아니 라

,

회원국들에 제재 이행보고서 제출을 의무화시킴으로써 유엔 제 재의 감독기능 제고라는 제도적 보완을 시도하였다

.

셋째

,

북한의

3

차 핵실험 전후로 채택된 결의안

2087

호와

2094

호는 기존 제재 조치보다 그 방법과 수준이 업그레이드되었다

.

결 의안

2087

호는 벌크 캐시

(

대량현금

)

및 캐치올

(Catch-all)

조항

,

추가 도발 시 자동적으로 중대 조치를 표명하는 트리커

(trigger)

조항 등이 추가되면서 대북제재를 강화하였다는 평가를 받았다

.

또 한 결의안

2094

호는

2087

호의 내용을 보완하고

,

의심 화물을 적재 한 항공기의 이착륙 및 영공통과 불허를 촉구하는 항공 관련 제재 를 최초로 추가하였다는 의미가 있다

.

넷째

, 4

차 핵실험 이후의 대북제재 결의안

2270

호는 채택 당시 역대 대북제재 결의안에 비해 가장 강력한 수준으로 평가된 바 있 다

.

물론 이는 북한의 지속적인 도발로 인해 제재의 범위와 강도가 강화되는 추세를 반영한 결과이다

.

특히

2270

호는 과거 제재안에 비해 그간 권고형으로 표현되던 조항들이 의무형으로 변경되어 유 엔 회원국들에 대한 제재 이행을 강제하는 경향이 강해졌다

.

²⁸ 특히 과거에는 핵 미사일 프로그램과 관련하여 행위가 발생 혹은 의심 되는 상황에서 제재조치 이행을 특정했던 것과 달리 전면적인 화물 검사

,

무기금수조치 등이 포함되어 명실상부한 제재 체제를 갖추

28김진아, “유엔안보리 대북제재 결의 2270호 분석:함의와 한계점,” (한국국방연구 원 주간국방논단, 제1613-1호, 2016.4.4.), pp. 1～8.