4) Sylvia Breukers, Maarten Wolsink, (2007), Wind power implementation in changing institutional landscapes: An international comparison, Energy Policy 35:
2737-2750
Breukers와 Wolsink (2007)는 네덜란드, 영국, 독일의 노드라인 웨스트 팔리아주(NRW)를 대상으로 풍력단지 보급에 차이를 발생시키는 원인을 규명하고자 하였다. 이러한 원인을 규명하기 위해 제도적 역량 개념을 적용하여 상호의존적이고 변화에 민감한 정치, 경제, 환경, 계획과 관련 된 조건들을 검토하였다. 검토 결과, 풍력발전 보급에 차이를 일으키는 원인은 지역 사회의 수용력에 있었다. 정책 당국과 사업 개발주체가 지 역 사회가 받아들이는 풍력사업에 대한 여론을 제대로 인식하지 못한다 는 것이다. 따라서, 사업에 대한 이미지를 제고하고 다양한 이해집단을 포섭하기 위해서는 사업 계획 단계에서부터 지역이 주체가 되고 제도적 참여가 허용되어야 한다고 결론지었다.
가. 사례 연구
사례 연구를 위해 풍력에너지의 성과가 서로 다른 사례들을 선택하였 다. 풍력발전이 NRW에서는 착실하게 발전하고 있는 반면에, 네덜란드 에서는 지연되고 있으며 영국은 실망스러운 모습을 보여주고 있다. 이들 세 지역에서의 풍력발전 보급이 다르게 진행되고 있는 이유를 밝히기 위해 이해당사자들에게 인터뷰를 실시하였다.
응답자는 기존의 에너지 부문, 풍력 프로젝트 개발자들, 풍력 분야관 계자, 자연보호와 경관 보전 조직들, 풍력반대 집단들, 정부기관들을 포 함한다. 인터뷰는 풍력발전의 실행이 촉진되어야 하는지, 그리고 어떻게 진행되어야 하는지에 초점을 맞추었다.
이해당사자 네덜란드 (2002-2003)
NRW (2003-2005)
잉글랜드 (2004)
재래 에너지 부문 2 1 2
민간 풍력프로젝트 개발업자 1 2 1
협동조합/시민 프로젝트 1 1 1
풍력/재생에너지 지부 4 4 2
환경보호/경관보전 조직 2 3 5
풍력발전 반대그룹 1 1 2
연구 협회 1 1 -
지방/지역/국가정부기관 5 7 6
N=56 17 20 19
자료:Sylvia Breukers, Maarten Wolsink, (2007), Wind power implementation in changing institutional landscapes: An international comparison, Energy Policy 35: 2737-2750
<표 3-7> 이해당사자와 관련된 전체적인 인터뷰
나. 제도적인 수용력 형성에 대한 논의
1) 재정적 인센티브
재정적인 인센티브를 제공하는 정책들은 프로젝트와 개발업자들의 유 형에 따라 다르게 적용되었다. NRW의 FIT(Feed-In Tariff) 시스템은 다 른 지원 프로그램과 효과적으로 결합하여 다양한 관계자들의 참여를 가 능하게 하였다. NRW의 인센티브 제도는 군소 기업과 재정적 지원을 받 지 못하는 개발업자들을 차별하지 않는다. NRW에서는 풍력에 대해 시 민들에게 투자할 것을 권유한 반면, 영국의 풍력발전은 에너지기업과 일 부 대기업으로 제한하였다. NRW의 초기 풍력 프로젝트는 지역자치단체 가 소유하였고, 주민들도 협력적이었다. 또한, NRW는 지방위원회가 스
스로 풍력프로젝트에 참여하였다. 하지만 네덜란드와 영국 지역의 주민 들은 대기업들만 이익을 얻는다고 느꼈다. 최근 네덜란드도 프로젝트 개 발업자들을 차별 없이 정책에 참여시킴으로서 풍력발전의 보급이 더욱 가속화될 수 있었다.
2) 제도적인 수용력 형성
사례별로 제도적 수용력을 살펴보면, 첫째 NRW에서 제도적인 수용력 형성과 성공적인 풍력 실행 간의 상관관계를 확인하였다. 지원은 상향식 으로 이루어졌고, 풍력발전은 지역에서 시작되었다. 지역에 기초한 프로 젝트와 지역의 소유권을 보장함으로써 지역주민은 프로젝트에 대해서 호의적이었다. 또한 환경적으로 선호되는 에너지자원, 새로운 투자대상, 그리고 기존 에너지 시스템에 대해 사회적으로 수용할 만한 대안으로 풍력이 대두되었다. 특히 환경적으로 우려되는 사항들을 초기에 제도화 는 초기에 많은 비용이 투입되는 풍력발전 보급에 있어 중요한 역할을 하였다.
영국과 네덜란드에서는 풍력에 대해 에너지 산업과 시설의 대규모화 에만 역점을 둠으로써 그다지 성공적이지 못한 결과를 가져왔다. 영국의 정책은 초기 상업화에 초점을 맞추어 투자환경에 문제가 있었던 반면, 네덜란드의 정책들은 불안정한 환경과 잘못된 인센티브를 적용하였다.
두 사례에서 인센티브 정책들은 프로젝트 계획에 부정적인 영향을 끼치 게 되었고, 보급에도 좋지 않은 결과를 가져왔다. 한계를 지닌 제도적 수용력 형성은 풍력발전의 보급을 지연시키는 원인이 되었다.
1990년대에 지역 혹은 국가적 수준의 지원에도 불구하고, 환경문제를
들어 네덜란드의 풍력정책위원회는 성공을 거두지 못하였다. 하지만
1990년대 후반, 지역이 주체가 된 프로젝트가 증가함에 따라 보급을 증 가시키게 되었다. 따라서 초기의 미약한 제도적인 수용력 형성과 보급의 지연은 이후 단계에서 크게 개선되었다.
영국에서는 풍력에너지 발전에 대한 시민운동의 기초가 없었다. 그 결 과, 초기 계획에는 정부와 전력분야 사람들만 참여하였다. 경관보호를 위한 시민운동으로 인해 풍력프로젝트는 저항에 부딪혔다. 풍력에너지에 대한 지원은 지역 수준이 아닌 중앙정부 차원에서 로비를 통해 형성되 었다. 영국에서의 하향식 풍력발전 보급은 풍력에너지 정책위원회에 의 해 이루어지게 되었다.
3) 지역 계획과의 연계성 부족 문제
세 가지 사례에서 공통적인 것은 계획단계에서의 협력이 제도화되지 못했다는 것이다. NRW의 경우 포괄적인 접근방법은 지역의 계획주체보 다는 프로젝트와 당사자들로부터 기인한 것이었다. 현재 모든 사례에서 풍력에 대한 반대는 증가하고 있지만, 국가정책과 풍력프로젝트 개발업 자들은 지역이 반대하는 진정한 이유를 조사하지 않았다.
각각의 사례에서, 계획에 참여한 응답자들과 자연․경관 보호단체는 경제적․환경적․정치적 목적이 서로 조화를 이루지 못했던 풍력발전에 대해 성토하였다. 풍력보급계획의 경제적 영향은 지역에 따라 바뀌며, 누가 프로젝트를 소유하고 발전시키는지 그리고 어떻게 운용하는지에 따라 다르다. 풍력단지에 대한 지역의 소유권은 지역의 경제적 이익과 지역의 참여를 보증한다. 게다가 풍력계획에 있어서, 협력은 사회적으로 긍정적인 영향을 가져올 수 있다.
세계적인 관점에서는 풍력프로젝트가 화석연료를 대체함으로서 환경
친화적이라고 할 수 있다. 하지만 지역적 관점에서의 환경적인 영향은 반드시 긍정적이지만은 않다. 풍력계획이 비록 자연과 환경보호 기준에 적합하다고 할지라도, 경관과 쾌적함에 부정적인 영향을 줄 수 있기 때 문이다. 문제는 어떻게 지구 온난화 감소의 이득을 경관과 지역 커뮤니 티의 가치와 비교･평가할 것인가이다. 후자는 본래 주관적인 가치판단을 포함하지만, 풍력단지에 있어 가장 큰 논쟁점이다. 반면, 전자는 지역적 으로 의미 있게 사용되는 수치(예로 감소량)를 정량화하기 힘들다 는 측면이 있다.