가 . 다자 외교안보 협력의 의의
(1) 현대 세계체제의 특징: 안보의 상호의존
수많은 국가들로 이루어진 국제사회에서, 인류의 사라지지 않은 염원은 항구적인 평화(peace)와 안보(security)를 달성하는 것이다. 그러나 평화 와 안보를 실현하는 일이 그렇게 용이한 일은 아니다. 국제사회는 자국의 국가이익을 우선적으로 그리고 때로는 배타적으로 추구하는 수많은 국가 들로 구성되어 있기 때문에, 국가들간의 분쟁과 적대관계를 조절하는 일 이 쉽지 않기 때문이다.
그리하여 각 국가들은 자국의 군사적, 경제적 힘을 육성함으로써, 또는 이웃국가들과의 협상, 동맹 등을 통한 이른 바 “세력균형” 또는 “집단안
보”를 통하여, 그리고 때로는 국제연합(UN)과 같은 국제조직이나 북대서
양조약기구(NATO)와 같은 지역 안보조직에 의존함으로써, 자국의 안전 과 국가안보를 확보하기위해 노력한다.
과거의 국제체제에서는 국가들이 외부로부터의 위협과 침략에 대응하 기 위해 일차적으로는 스스로의 군사력에 의존해야 했고, 경우에 따라 앞 서 언급한 동맹(alliance)을 통해 대비하는 방법을 사용하였다. 국제사회 가 그만큼 섬처럼 고립된 국가들로 이루어져 있었고, 국제관계도 주권
(sovereign rights)을 중심으로 하는 정치․군사 관계가 축을 이루고 있
었기 때문이다. 세계적 차원의 중앙권력의 결여나 국제사회의 보편적 여 론 및 인식이 형성되지 못한 것도 국가중심 국제사회(state-system)의 중요 원인이었을 것이다.
그러나 20세기 후반이후 21세기에 들어서면서, 교통․통신망의 획기적 인 발달과 비정치적 분야(경제․사회․문화 등)에서의 상호교류 및 상호 의존의 증대는 국제사회의 면모를 근본적으로 일신시키고 있다. 그리하여 오늘날의 세계는 더 이상 ‘국가체제(state-system)’가 국제사회의 유일한
조직원리는 아니게 되었다. 다시 말하면, 국가간의 정치적 영역을 무너뜨 리는 많은 요인들이 작동하여, 세계를 하나의 “기능적 통합(functional
integration)”의 새로운 질서로 변모시키고 있기 때문이다.156 그러므로
오늘날의 국제사회는 국가간 정치적 제한과 영역을 넘어서서, 상호이익과 효율성(efficiency) 증대를 중심으로 통합되고 있다. 이 점은 경제적 분야 에서 가장 첨예하게 드러나고 있다. 이 통합의 이면에 국가간, 조직간, 비 정부기구간, 광범한 상호교류와 협력의 확대, 상호의존의 심화 현상이 발 생하고 있다.
이에 따라, 안보분야에서의 상호의존성도 크게 증대되고 있다. 앞서 언 급한 바와 같이, 21세기는 세계화의 시대이며 ‘협력안보’ 또는 ‘안보의존’
의 시대이다. 특히 테러전쟁의 시대로 접어들며, 국제적 협력이 절실한 시 대가 되었다. 평화를 실현하기 위해서는 평화를 위협하는 전쟁 또는 분
쟁․갈등의 원인을 제거해야 한다. 안보의 상호의존의 시대에 종래의 집
단안보 뿐만 아니라, 지역을 구성하는 국가간 다자간 협력안보의 중요성 이 그만큼 커지게 된 것은 바로 이 때문이다.
현 상황에서, 다자간 안보협력의 유형은 크게 세 가지로 분류 된 다: (i)UN이 그 대표적 기관인 집단안전보장(collective security) (ii)NATO와 같은 집단자위동맹(collective self-defense) (iii)새로운 안보환경 변화에 대응하고, 기존 안보유형을 보완하는 의미에서의 ‘협 력안보(cooperative security)’ 또는 ‘공동안보(common security)’ 등 이다.157
(2) 다자간 안보협력의 의의
상기 언급된 다양한 다자간 안보협력의 유형 중에서, 동북아 곧 한반도
156Joan Edelman Spero, The Politics of International Economic Relations (St. Martin’s Press: New York, 1985).
157홍규덕, 동북아 지역에서의 다자간 안보협력체 형성전망과 대응책 (서울:
민족통일연구원 연구보고서, 1993).
주변에서 작동 중인 안보협력의 유형은 한반도 정전협정 이후 존속하고 있는 UN사령부 체제, 한․미 동맹 및 미․일 동맹, 한․미․일 3국 안보 협력체제가 있고, 북한 측에 북․중 동맹, 북․러 동맹 등이 있다. 이들 안보협력 유형은 집단안보 또는 집단자위동맹에 속하는 것으로 볼 수 있 다. 동북아에서 협력안보 또는 공동안보에 해당하는 유형은 이제 모색단 계라 할 수 있다. 그만큼 동북아에서는 공동의 협력안보보다는 쌍무관계 를 축으로 하는 집단안전보장 유형의 동맹이 보편화 되어왔다. 오랫동안 의 냉전구도를 겪어 온 동북아의 특성이라 할 수 있다.
협력안보란 집단안보처럼 법적 구속력을 가지고 강제력을 동원하는 방 식을 채택하지 않는다. 대신 구성국가들간 정치적․군사적 신뢰를 쌓아 회원국간 분쟁을 사전에 예방하고자 하는 것이다. 곧 직접 문제해결을 목 적으로 하기 보다는 사전에 분쟁을 예방하고, 일단 분쟁이 발생한 경우는 이의 확산을 막기 위한 외교적 활동에 치중한다.
따라서 협력안보는 억지나 봉쇄 같은 집단 안보적 방식이 아닌, 관련 당사국들 간 대화와 협의과정을 통해 문제 해결을 시도하되, 문제 해결 그 자체를 목적으로 하기보다는 대화의 제도화를 추구한다. 공동의 적을 상정하지 않는다는 점이 집단안보와 구별된다. 따라서 구체적이고 강제적 인 방법에 의해 안보를 실현하려는 것이 아니라, 대화와 협력을 증대시켜 공격적이고 도전적인 국가의 의도를 완화시키고 사전에 예방하려는데 그 목적이 있다. 협력안보의 가장 대표적인 경우는 CSCE(Conference on
Security and Cooperation in Europe: 유럽안보협력회의)를 들 수 있는
바, 1975년 헬싱키 정상회의를 계기로 유럽 안보 및 협력을 위해 창설되
었다.
그러나 구체적이고 강제적인 구속력 없이 안보협력을 이끌어가기는 현 실적으로 어려운 문제이므로, 협력안보는 집단안보 또는 동맹 형태의 안 보협력 체제의 토대 위에 보다 느슨하고 포괄적인 형태의 협력을 추구한 다는 의미로 추진되어야 할 것이다. 예컨대 분단상황이 아직도 계속되고 있고, 북한으로부터의 군사적 위협에 처해 있는 한국으로서는 한․미동맹
과 UN사령부 체제하에서 기본적인 안보체제를 확고히 하는 토대 위에, 중, 일, 러 등을 포함하는 협력안보 개념을 상정하고 추진하는 것이 적실 성이 있을 것이다.
나 . 다자 외교안보 협력의 이론적 배경
(1) 안보의 새로운 인식과 다자주의
냉전기로부터 탈냉전기로 넘어오면서, 안보에 대한 개념과 인식도 변화 하여왔다. 첫째, 국제관계에서 군사력이 차지하는 비중이 감소함에 따라, 국가간의 관계에서 압력수단으로서의 군사력의 역할이 줄어들고 있는 것 이다. 둘째, 국가간의 관계가 냉전시대의 제로-섬 게임(zero-sum game) 에서 비제로-섬 게임(non-zero-sum game)으로 전환하고 있다는 점이 다. 이는 정치, 국방, 외교 등 고위정치(high politics) 중심이었던 냉전시 대와 달리, 탈냉전시대로 접어들면서, 경제, 문화, 사회복지 등 저위정치
(low politics)로의 관심이 증대되고 있다는 점에 기인한다.158
국가안보 개념 역시 단순히 군사안보 뿐만 아니라, 비군사적인 측면 곧 경제, 교육, 환경 등의 사안들을 포괄하게 되었다. 여기에서, 비군사적인 분야의 이슈들은 끊임없는 세계화 과정의 결과로 국경을 넘어 국제적으 로 연계되는 경우가 점차 많아지는 까닭에, 국가간 협력이 필연적으로 요 구되며, 따라서 국제관계에서의 다자주의(multilateralism)를 필요로 하 게 되는 것이다.
상호의존 시대의 안보의 새로운 개념 곧 ‘협력안보’를 뒷받침하는 다자 주의의 개념은 3개국 이상의 국가간 관계를 조정하기 위하여 형성된 협력 구조를 의미한다.159 다자주의를 형성하는 중요한 개념은 ‘국제제도’이다.
곧 다자주의는 일반적으로 국가간 협력을 국제제도를 통해 구현하는 것
158김유남․노병렬, “동북아 안보레짐의 형성 및 가능성: 다자간 안보협의체와의 상호보완성 연구,” 국제정치논총 제39집 1호 (1999).
159위의 글.
을 전제로 한다. 광범하게 고찰하면, 정치적으로 UN도 다자주의의 한 형 태이며, 경제적으로 WTO 등도 다자주의의 한 형태로 볼 수 있다.
기능적 통합을 토대로 하는 국제안보에서의 다자주의는 앞서 언급한
‘협력안보(cooperative security)’의 형태로 나타나고 있다. 협력안보는
상호의존(interdependence), 상호신뢰(mutual trust), 그리고 예방외교
(preventive diplomacy) 개념에 기초하고 있다.160
따라서 다자주의에 바탕을 둔 협력안보는 참가 국가가 동등한 권리를 가지고 상호이익을 추구하며, 공동규칙 및 규범을 제도화하려는 목적을 갖는다. 이 점이 공동의 적을 상대로 공동의 안보를 위해 조약이나 협정 의 형태에 의해 결속하는 ‘동맹’이나 ‘집단안보’와 다른 점이라 하겠다.
(2) 국제레짐 이론과 안보레짐
전통적인 국제정치 이론은 국제사회를 무정부상태로 파악하여, 힘의 추 구와 힘의 증대를 통해 자국의 국가안보를 확보하려는 국가들의 노력을 기본전제로 받아들인다. 그러나 이러한 현실주의 이론은 전술한 바와 같 이 국가간 밀접하게 증대되고 있는 상호의존 현상을 설명하기 어려울 뿐 만 아니라, 바로 이 상호의존 현상에 의하여 설명력의 한계에 부딪칠 수 밖에 없다.
국제레짐 이론은 바로 이러한 국가간 증대되는 협력관계를 명시적이거 나 묵시적인 형태의 규칙, 의사결정과정으로 개념화하여, 이러한 국가간 협력 행동을 일정한 원칙 및 규범 등으로 조정 또는 촉진시키는 권위적인 역할을 보편화하고 이론화한 것이다. 그리하여, 국제레짐은 “국제관계의 주어진 문제영역에서 행위자들의 기대에 의한 명시적이거나 묵시적인 원 칙들, 규범, 규칙과 의사결정 과정의 총체”라고 정의된다.161 따라서 비교
160위의 글.
161Stephen D. Krasner, “Structural Causes and Regime Consequences: Regimes as Intervening Variables,” in Stephen D. Krasner, ed., International Regimes