다자간 인권개선을 위한 대표적인 전략의 하나로 헬싱키 프로세스가 논의되어 왔다. 헬싱키 프로세스의 적용 가능성을 판단하기 위해서는 헬싱키 프로세스에 참여한 행위자, 전략적 이해, 인권개선을 위한 틀이 형성되는 과정을 구체적으로 살펴볼 필요가 있다.
헬싱키 프로세스는 누구의 필요에 의해 논의되기 시작했는지가 중요 하다. 유럽안보협력회의는 소련과 동구사회주의권의 절실한 필요에 의 해 제안되었다는 사실이다. 이에 따라 소련이 우선적으로 자신의 입장 을 의제에 반영하고자 하였다. 그렇지만 서방은 회의를 수용하는 대신 서방의 이해를 반영하는 의제를 제기하였으며, 소련은 자신의 이해를 관철하는 회의를 성사시키기 위해 서방의 의제를 수용하지 않을 수 없 었다는 점이다. 소련을 중심으로 하는 사회주의 진영은 유럽안보의 보 장과 유럽국가 상호간에 무력의 사용 혹은 무력사용 위협 포기와 무역, 경제, 과학, 기술협력의 확대에 관심을 두고 있었다. 이 과정에서 서방 은 동서 국가 간 사람, 아이디어, 정보의 자유로운 이동을 회의 성립 조건으로 제시함으로써 향후 회의에서 ‘인적 문제’에 관한 논의의 씨앗 이 되었다.6
헬싱키 프로세스에 참가한 국가들은 단순히 동서 양진영이 아니었으 며 서방 진영 내에서도 입장의 차이가 있었다는 점을 주목해야 한다.
헬싱키 프로세스는 개별 국가가 아니라 동서 진영 대 진영의 구도로 협상이 진행되었지만 단순히 동서 진영간 협상이 아니었다. CSCE에는
6_John J. Maresca, To Helsinki: The Conference on Security and Cooperation in Europe 1973-1975 (London: Duke University Press, 1985), p. 6; John Fry, The Helsinki Process: Negotiating Security and Cooperation in Europe (Honolulu: Universtiy Press of Pacific, 1993), pp. 5-6.
다양한 유형의 국가집단이 참여하고 있었다. 당시 협상에 참가했던 국
가들은 NATO, WTO, EC 9개국, 베를린 그룹, 비동맹‧중립 국가,
Nordic Caucus, 지중해 그룹 등과 같은 몇 개의 주요 그룹으로 분류될
수 있다.7 회의 기간 중 인권에 대한 미국의 입장은 변화하고 있지만 상대적으로 인권 문제에 관심이 적은 편이었다. 미국 대표는 낮은 급의 인물이었고 협상 초기 미국대표는 인권 관련 문제에 대해 상당히 신중 한 입장을 견지하였다. 인권의제가 채택되는 과정에서 유럽공동체(EC) 가 핵심적인 역할을 수행하였다. 최종의정서에서 인권규정을 위한 투쟁 을 이끈 것은 서유럽, 특히 영국이었다.
또한 비동맹‧중립 국가들이 나름대로의 역할을 수행하고 있었다는 사실을 주목할 필요가 있다. 비동맹‧중립국 역시 회의에서 자신들이 추 구할 목표를 갖고 있었다. 유럽의 중립국들은 다른 서유럽 국가들과 일 반적으로 원칙과 개념을 공유하고 있기 때문에 서방의 목적과 유사하였 다. 그러나 중립국들은 자신들의 특별 목적을 갖고 있었다. 이들 국가들 은 인권이나 자유왕래에 관하여 양 진영 간의 중재역할을 강조했다. 비 동맹‧중립 국가들은 바르샤바 조약기구와 NATO/EC 그룹들이 입장 을 타협하는데 기여하는 제안들을 도입하였다. 인권과 자유로운 이동에 대한 본질적인 타협을 진전시키는데 있어 조정 역할을 수행함으로써 자신들의 발언권을 높이고자 하였다.8 바르샤바 조약기구는 소련에 종 속되어 고도로 조정된 집단이었다. 폴란드와 불가리아가 인도적‧문화 적 문제에 대해 선도적 역할을 하였다. 그렇지만 바르샤바 조약기구는 소련에 종속되어 고도로 조정된 집단으로 소련이 그러한 이슈에 대한
7_John J. Maresca, Ibid., pp. 18-22.
8_Ibid., p. 25; 이인배, “제도와 행위자간의 상호작용에 관한 연구 : “다자간 협력안보”
사례로서 CSCE를 중심으로,” 국제정치논총, 41집 2호 (2001), p. 103.
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통제를 상실하였다는 것을 의미하지는 않았다.
헬싱키 최종의정서가 채택되는 과정에서 단계별 절차를 거쳤다는 점 을 주목해야 한다. 헬싱키 프로세스는 1972년 9월부터 11월까지 헬싱키 에서 대사급의 비공식 모임을 열어 조율하는 과정에서 1972년 5월 31일
NATO 외무장관들은 헬싱키에서 다자간준비회담을 개최한다는데 공
식 합의하였다. 이러한 합의 아래 핀란드 정부는 35개국에 공식 초청장 을 발송하였다. 1972년 11월 22일부터 1973년 6월 8일까지 핀란드 헬싱 키 외곽에 있는 디폴리에서 유럽의 33개국(알바니아 제외)과 미국, 캐 나다 등 35개국 대표가 참가한 ‘다자준비회담(Multilateral Prepara- tory Talks: MPT)’이 개최되었다. 1973년 6월 8일 준비회담의 결과 향후 CSCE의 의제와 절차를 확정한 ‘헬싱키 협의에 대한 최종 권고 (Final Recommendations of the Helsinki Consultations, 일명 Helsinki Recommendations 혹은 Blue Book)’를 내놓게 되었다. 준비회담에 따라 참가국들은 제1단계(StageⅠ, 1973.7.3-7, 헬싱키), 제2단계(StageⅡ, 1973.9.18-1975.7.21, 제네바), 제3단계(StageⅢ, 1975.7.30-8.1, 헬싱키)
등 3단계에 걸쳐 CSCE를 진행하기로 합의하였다.
실제로 어떠한 조직과 제도를 통하여 최종의정서가 채택되었는지 살 펴볼 필요가 있다. 1단계 외무장관 회담에서 채택된 Blue Book에 따르 면 2단계 회담은 위원회와 소위원회의 작업으로 구성된다. 위원회와 소 위원회는 선언, 권고, 결의안 혹은 다른 최종문서의 초안을 준비한다.
3개의 바스켓위원회, 11개 소위원회로 구성되었다. 그리고 회원국 외무
장관에 의해 임명되는 대표로 구성되는 조정위원회(Co-ordinating Committee)는 각종 위원회의 활동을 조정하고 이들의 작업결과를 취 합하는 역할을 수행하였다.
바스켓의 내용을 결정하는 과정에서 의사결정방식을 주목해야 한다.
CSCE 의사결정 절차는 ‘평등의 원칙(principle of equality)’에 기반을 두고 있다. Blue Book에 의하면 의정서 내용은 참가국들의 ‘합의 (consensus)’로 의사를 결정하도록 규정하고 있다. Blue Book 6장의 절차규칙(69항)에서는 “회의의 결정은 합의에 의해 채택될 것이다.
합의는 한 대표에 의해 표현되거나 제출되는 어떤 장애-문제시된 결정 을 채택하는 데 장애-도 없는 것을 의미한다”고 규정하고 있다. 즉, 다 수결 원칙을 부정하고 어떤 한 대표의 반대표시도 없는 합의의사결정 (Consensus Decision-making) 방식이 채택되었다.9
헬싱키 프로세스는 안보‧경제‧인권 문제 등 포괄적 의제를 실현하기 위해 국가 간 관계를 규율하는 지도원칙을 채택하였다는 점에 주목해야 한다. 서방측은 국가 간 관계를 규정하는 ‘원칙’을 의제에 포함하기로 결정하였다. 회의 성사를 위해 바르샤바 측도 국가 간 관계를 지도할 원칙을 포함하는 데 동의하였다. 이에 따라 1972년 1월 프라하에서 국 경불가침, 무력불사용, 평화공존, 평화를 위한 선린‧협력관계구축, 국가 간 상호접촉, 군축, 유엔지지 등 7개의 기본원칙이 논의되었다.10 실제 로 협상과정에서 국가 간 관계를 규율하는 원칙이 중요한 쟁점의 하나 였다. 2단계 회담에서 국가 간 관계를 규율하는 지도원칙에 대한 입장 차이가 가장 첨예하게 대립되었다. 참가국들은 개별원칙들이 무엇을 의 미하는가, 이들이 상호간, 그리고 이미 존재하는 국제규범과 어떻게 관 련이 되는지에 대해 상이한 인식을 갖고 있었다. 협상 결과 헬싱키 최종 의정서에 국가 간 관계 지도 원칙이 포함되었다. 특히 이러한 지도 원칙 에 인권과 기본적 자유 존중이라는 원칙이 포함될 수 있었다. 이와 같이
9_John J. Maresca, Ibid., p. 14.
10_홍기준, “안보레짐의 형성: CSCE/OSCE의 사례연구,” 국제정치논총, 제38집 1호 (1998), pp. 70-71.
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헬싱키 프로세스의 틀이 갖추어지는 과정에서 국가 간 관계 지도원칙이 도입되었다는 점을 주목해야 한다.
헬싱키 최종의정서에서 인권 개선을 위한 기본 틀이 어떻게 구성되고 있는 지 주목해야 한다. 헬싱키 의정서의 인권개선 구도는 국가 간 지도 원칙으로서의 인권존중 원칙, 바스켓 Ⅲ에서 서방이 중요시 하였던 인 적 접촉과 정보 교류로 구성된다고 할 수 있다. 이러한 구도는 첫째, 사상, 양심, 종교, 신념의 자유를 포함하여 인권과 기본적 자유의 존중 이라는 제 7원칙으로서 규범적 성격의 측면을 갖고 있다. 둘째, 인적 접촉과 정보라는 바스켓 Ⅲ의 첫 2부문으로 실천적 성격의 측면을 갖고 있다. 특히 의제 형성과정에서 유럽공동체는 인적 접촉과 정보 교류를 중요시하였다. 인권개선을 위한 실천적 성격을 지니고 있는 바스켓Ⅲ의 인적 접촉과 정보 교류의 구체적 내용을 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 인적 접촉을 규정하고 있는데, ① 가족적 유대에 기반한 정기적인 만남 과 접촉, ② 가족의 재결합, ③ 국제결혼, ④ 사적 이유 혹은 직업상의 여행 ⑤ 개인 및 단체여행의 조건 개선, ⑥ 청년교류, ⑦ 스포츠, ⑧ 교류의 확대 등의 내용을 포함하고 있다. 둘째, 정보교류를 규정하고 있는데, ① 구두상의 정보, 문서정보, 영화와 방송 정보 등 정보의 유통, 접근, 교류의 증진, ② 정보 분야의 협력, ③ 언론인 근무조건의 향상 등의 내용을 포함하고 있다.11
헬싱키 최종의정서(Final Act)의 성격에 대한 이해가 필요하다. 최종 의정서는 진영 간 관심사의 상호 인정 과정에서 이루어진 정치적 타협 의 산물이다. 최종의정서는 유럽에서의 지정학적 현상유지에 대한 일반 승인과 인권이 동서관계의 정당한 요소라는 점 사이의 교환(trade-off)
11_이금순‧김수암, 개혁‧개방과정에서의 인권의제: 이론과 실제 (서울: 통일연구원, 2006), pp. 69-70.
의 결과이다. 일괄타결(package deal)의 방식으로 해결되었다는 사실 이다. 이슈 간의 연계전략을 통해 정치적으로 타협이 성공적으로 타결 되었다. 특히 최종의정서는 법적 구속력 대신 도덕적‧정치적 구속력을 갖는 문서라는 사실을 주목해야 한다. 이러한 정치적 성격의 합의가 인 권개선을 위한 실천적 전략으로 의미를 가질 수 있었던 것은 후속회담
(follow-up meeting)을 개최하기로 합의하였다는 데 있다. 후속회담은
최종의정서 실천을 위한 중요한 성취 중의 하나이며, 후속회담이 없었 다면 의정서는 단순히 선언에 불과하였을 것이다. 후속회담에 따라 인 권 전문가 모임, 인접 접촉 전문가 모임이 개최되었다. 이러한 후속회담 이 있었기 때문에 준사법적이고 정치적으로 구속력 있는 성격을 갖게 되었던 것이다.