Абылкасымов А.Е., начальник департамента агентства Республики Казахстан по борьбе с экономической и коррупционной
преступностью (финансовая полиция)
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ БОРЬБЫ С КОРРУПЦИЕЙ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН
Берілген мақалада Қазақстан Республикасындағы аса қауіпті қылмыстардың бірі - жемқорлық мәселелері қарастылған. Жемқорлыққа қарсы күрестің құқықтық аспектілерін ашу үшін, автор отандық және шет мемлекеттегі заңнамаларды салыстырған. Автор жемқорлыққа қарсы күрестегі құқықтық мәселелерді жан-жақты ашып, өз ұсыныстарын ұсынған.
Ключевые слова: коррупция, антикоррупционное законодательство.
In this article afford the corruption like is one of dangerous crime in the Republic of Kazakhstan and development of national anti-corruption law also the international experience against corruption. Author describe the corruption like is the crime and social event, touch upon the issue of historical background of start and development corruption crimes in our country.
Keynotes: corruption, corruption law.
Коррупция существовала во все времена, во всех странах и при всех политических режимах, различаясь лишь масштабами. Коррупция как социальное зло всех времен существовала независимо от политико-правового статуса государства, уровня его экономического развития. Общеизвестно, что даже в самых развитых демократических странах реальным процессам политической и деловой жизни часто сопутствует коррупция. Ни одному государству, как показывают история и современная практика, не удалось полностью решить эту проблему.
На современном этапе развития коррупция является мощным средством подрыва государства изнутри. Она подрывает функционирование институтов демократии, тормозит работу государственных учреждений и препятствует оптимальному использованию общественных ресурсов1.
Высокий уровень коррупции в той или иной стране оказывает отрицательное воздействие на развитие торгово-экономических связей, тормозит инвестиционные потоки и, в конечном счете, существенно «бьет»
по имиджу такой страны в глазах мирового сообщества. В любом случае, она подрывает развитие общества и особенно болезненно отражается на положении социально уязвимых групп населения2. Коррупция опасна для
1 Деловая пресса. Бизнес за рубежом № 358 от 22 03 2007// http//www.businesspress.
2 Деловая пресса. Бизнес за рубежом № 358 от 22 03 2007// http//www.businesspress.
внутренней организации деятельности государства, представляя собой реальную угрозу национальной безопасности государства и его международным связям.
Причины коррупции лежат в глубинной эгоистической мотивации деятельности человека, выраженной в его стремлении к наживе, богатству путем использования власти и связанных с нею возможностей. По словам Аристотеля: «Вожделения людей по природе беспредельны, а в удовлетворении этих вожделений и проходит жизнь большинства людей»3.
В соответствии с современными трактовками коррупция (от лат.
«corruption» – подкуп, порча) – это прямое использование должностным лицом прав, связанных с его должностью, в целях личного обогащения, а также – подкупность, продажность должностных лиц и общественных деятелей. По сути – это мощный финансовый капитал, принимающий все более разнообразные, видоизменяющиеся формы, втягивающий в себя всю хозяйственную сферу. В глобализирующейся мировой среде его масштабы фактически переросли теневую экономику.
В Казахстане, как и в других странах, факты коррупции были отмечены историей, например, в 1855 году казахи рода берш и адай (Внутренняя орда) обратились в органы местной власти с групповым письмом о злоупотреблениях султана К.Шигаева – управляющего первой приморской частью. В нем они писали, что «ежели ордынцы имеющие тяжбы, явятся к Шигаеву с деньгами, то жалобы их он разбирает в скором времени. Если же иногда казахи приходят без подарков, то он не только разобрать их жалобы, но даже не показывается им, которые бывают вынуждены возвращаться в свои аулы». Проверка показала, что К.Шигаев не только творил подобные злоупотребления, но и продавал старшинские должности, за которые он брал по 100 и 200 рублей серебром4.
По мнению С.З.Зиманова «присвоение феодальной знатью прибавочного продукта непосредственных производителей – крестьян – происходило различными способами. В одном случае устанавливались сборы с населения за кочевание для покрытия расходов знати по управлению. В другом случае оно проводилось на основе исполнения дедовских обычаев «одаривать»
представителей знати, приносить «добровольные» приношения влиятельным лицам. В третьем случае, по сути дела, крестьянские отработки выдавались как «помощь» однородичей и т.п.».5
Таким образом, традиции казахов делать подарки и всевозможные подношения имеют традиционный характер, ее корни уходят в социально- политические и экономические отношения, господствовавшие в казахском обществе в период феодализма. Коррупция проявлялась в легитимных институциональных формах и ее главными факторами в то время были:
социальное расслоение общества на богатых и бедных, жесткая иерархия
3 Аристотель. Соч. в 4 томах. Т.4. – М., 1994. – С. 422.
4 Зиманов С.З. Общественный строй казахов первой половины ХIХ в. – Алма-Ата, АН КазССР, 1958. – С.
191.
5 Там же. С. 192.
между этими слоями по критерию их состоятельности, а также родовые отношения и патриархальная культура, воспитывавшие у казахов психологию чинопочитания6.
О должностной (служебной) коррупции как об особо опасном явлении стали говорить с 90-х годов прошлого столетия. На сегодняшний день Казахстан занимает ведущее место в реформировании государственно- административного сектора и разработке системных мероприятий по противодействию коррупции. Еще в сентябре 1998 г. – в Послании народу Казахстана – Президент Н.А.Назарбаев, отметив, что «ничто так не сдерживает предпринимательство, не отпугивает инвесторов, не культивирует недоверие среди граждан, как убежденность, что все решения любых властей куплены», поставил борьбу с коррупцией в качестве одной из стратегических целей своей политики. Также в своем выступлении Президент дал четкий сигнал «нечистоплотным» представителям элиты:
«Доказательством моей приверженности искоренению коррупции, где бы она ни была обнаружена, является тот факт, что я отстраняю от должности тех, кто запятнал свою репутацию. Поверьте, что речь идет о людях, с которыми по-человечески для меня расставаться совсем непросто. Но здесь не должно быть исключений… Пусть в этот день и с этой трибуны прозвучат слова о том, что Казахстан не потерпит коррупции… Здесь придется применять закон со всей строгостью. Мы это обеспечим»7.
Собственно, именно тогда Президентом и были сформулированы основные принципы долгосрочной кампании по искоренению коррупции в масштабах государства. С тех пор Казахстан существенно продвинулся к этому идеалу.
На этапе реформирования государственно-правовых институтов Республика Казахстан располагает наиболее развитым антикоррупционным законодательством не только по сравнению со своими соседями по центрально-азиатскому региону, но и в СНГ в целом.
Антикоррупционное законодательство нашей страны представлено блоком Законов и Указов Президента Республики Казахстан о борьбе с коррупцией, ее дальнейшем усилении и совершенствовании.
Республика Казахстан первой среди стран СНГ ввела в действие Закон
«О борьбе с коррупцией» и объявила о начале широкомасштабной антикоррупционной кампании. Многие положения данного закона доказали свою эффективность и используются странами СНГ при разработке аналогичных законов.
Каждые пять лет Указом Президента страны принимается Государственная программа борьбы с коррупцией. Этот документ охватывает
6 Борьба с коррупцией. Учебное пособие. – Алматы: Юридическая литература, 2008. – С. 49.
7 Послание Президента страны народу Казахстана «О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики: Демократизация общества, экономическая и политическая реформа в новом столетии» (Астана, 30 сентября 1998 года) // СПС «Параграф».
самые главные приоритеты Казахстана в борьбе с этим явлением (первая подобная – пятилетняя – программа реализовывалась в 2001–2005 гг. 8).
Для четкого распределения прав и обязанностей государственных служащих 23 июля 1999 года был принят Закон «О государственной службе», который определяет основы организации государственной службы в Республике Казахстан, правового положения государственных служащих, их социальной защищенности и регулирует отношения в сфере государственной службы, а также накладывает определенные ограничения на государственных служащих.
Обеспечены прозрачность и объективность процедур конкурсного отбора государственных служащих, соблюдение ограничений, связанных с их статусом, внедряются принципы приема и продвижения, основанные на деловых качествах и профессионализме9.
В 2005 году утвержден Кодекс чести государственных служащих Республики Казахстан10.
Разъяснения по вопросам правоприменения дает Нормативное постановление Верховного Суда Республики Казахстан от 13 декабря 2001 года № 18 «О практике рассмотрения судами уголовных дел о преступлениях, связанных с коррупцией»11. Действует также множество подзаконных нормативных актов, направленных на борьбу с коррупцией.
В подготовке и осуществлении мероприятий, предусмотренных законодательством в области борьбы с коррупцией, помимо традиционно занятых этой проблемой силовых структур и госорганов принимают участие такие организации, как Комиссия при Президенте по вопросам борьбы с коррупцией и соблюдению служебной этики государственными служащими, Республиканский Общественный Совет по борьбе с коррупцией при Народно-демократической партии «Нур Отан».
В 2007 году в целях совершенствования законодательства по борьбе с коррупцией Правительство Республики Казахстан создало межведомственную комиссию по вопросам совершенствования действующего законодательства в части противодействия коррупции12.
Законодательно закреплены нормы, запрещающие поступление на государственную службу лиц, ранее совершивших коррупционные преступления, внедрен институт ротации политических государственных служащих, что на уровне непосредственного оказания государственных
8 Указ Президента Республики Казахстан от 5 января 2001 года N 534 «О Государственной программе борьбы с коррупцией на 2001– 2005 годы» // СПС «Параграф».
9 Тен Е. Стратегические аспекты борьбы с коррупцией в контексте современного политического развития Казахстана // Analytic. – 2005. № 2. – С. 17.
10 Указ Президента Республики Казахстан от 3 мая 2005 года № 1567 «О Кодексе чести государственных служащих Республики Казахстан» // Казахстанская правда. – 2005, 5 мая. № 110-111 (24720– 24721); САПП Республики Казахстан, 2005 г., № 19, ст. 225.
11 Нормативное постановление Верховного Суда Республики Казахстан от 13 декабря 2001 года № 18 «О практике рассмотрения судами уголовных дел о преступлениях, связанных с коррупцией» // Казахстанская правда. – 2002, 5 января. № 004 (23653).
12 Постановление Правительства Республики Казахстан от 14 марта 2007 года № 193 «О создании Межведомственной комиссии по вопросам совершенствования действующего законодательства в части противодействия коррупции» // САПП Республики Казахстан. – 2007. № 8. – С. 92.
услуг населению и организациям служит эффективным инструментом предупреждения коррупции.
Правовая база усовершенствована 14-тью Законами, которые существенно снизили количество норм, создающих условия для коррупции, сократили административные барьеры, исключили дублирование функций и полномочий государственных органов.
Значимым в борьбе с коррупцией стали два закона, разработанных Агентством по борьбе с экономической и коррупционной преступностью (финансовой полиции).
Нормы Закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам совершенствования борьбы с коррупцией» от 21 июля 2007 года значительно приблизили национальное законодательство к международным стандартам.
Так, сужен круг коррупционных преступлений, усилена ответственность за их совершение; введены конфискация имущества, добытого преступным путем и переданного осужденным в собственность других лиц, а также ответственность должностных лиц иностранных государств и международных организаций за взяточничество; запрещен прием на государственную службу лиц, совершивших коррупционные преступления и правонарушения, предусмотрена норма, которая влечет увольнение руководителей принявших их на работу. Введена ответственность за получение и дачу взятки в особо крупном размере.
Вторым законом от 4 мая 2008 года ратифицирована Конвенция ООН против коррупции, посредством которой Казахстан вошел в систему международного сотрудничества и значительно расширил свои возможности в выдаче лиц и возвращении незаконно нажитых активов. К Конвенции присоединились более 147 стран (США, Великобритания, Россия, Франция, Германия).
Принятые государством меры во многом способствовали укреплению законности и правопорядка в стране.
Об их успешности свидетельствует обнародованный отчет американской международной некоммерческой организации Global Integrity Index, где оценена антикоррупционная деятельность ряда стран по четырем индексам:
«сильный», «умеренный», «слабый» и «очень слабый». Наша страна признана страной с «умеренным» индексом, при этом, по оценкам экспертов в борьбе с коррупцией мы опередили в рейтинге Россию, Литву, Молдову, Беларусь, Грузию, Пакистан, Филиппины, которые отнесены к «слабой подгруппе» государств.
В межстрановом рейтинге международной организации «Транспаренси Интернешнл» по индексу восприятия коррупции (ИВК) в 2009 году Казахстан поднялся на 25 пунктов в сравнении с 2008 годом (с 145 на 120 место из 180 стран).
Очередным доказательством последовательности в борьбе с коррупцией и усиления потенциала национального антикоррупционного законодательства стало принятие Указа Президента Республики Казахстан от
22 апреля 2009 года «О дополнительных мерах по усилению борьбы с преступностью и коррупцией и дальнейшему совершенствованию правоохранительной деятельности в Республике Казахстан».
Данный документ определяет борьбу с коррупцией и защиту конституционных прав и свобод граждан приоритетным направлением деятельности государственных органов. Кроме того, на руководителей государственных органов, государственных организаций и организаций с долей государственного участия возлагается обязанность по противодействию коррупции.
Следует отметить, что этот указ не только органично вписывается в сложившуюся систему антикоррупционной работы, но и разработан с учетом мировой антикоррупционной практики. К примеру, это можно сказать об идее стимулирования антикоррупционного поведения через механизмы поощрения населения за содействие в пресечении и раскрытии коррупционных правонарушений. Или об обязанности каждого госслужащего сообщать о ставших ему известными фактах коррупционных правонарушений. Эти новые для казахстанского законодательства концептуальные подходы давно и широко применяются в развитых странах, имеющих высокий антикоррупционный рейтинг.
Как показывает практика, коррупционные правонарушения широко распространены и в частном секторе экономики. Именно поэтому особое внимание в указе уделено «корпоративной коррупции». В частности, указом предусмотрены меры по выработке механизма противодействия этому явлению и определению перечня должностей с высоким риском совершения коррупционных правонарушений (с установлением особых требований для поступления и прохождения службы на этих должностях).
Важным элементом профилактики коррупции является информационная открытость. В целях реализации Государственной программы формирования
«электронного правительства» в Республике Казахстан на 2005-2007 годы ведется работа по внедрению единой информационной системы, которая сократит контакты организаций и населения c государственными служащими, что естественно снизит размеры коррупции. Наконец, планомерно и систематически в Казахстане осуществляется работа по противодействию «теневой экономике» – основной питательной среде коррупции.
В частности, в целях реализации поручений Президента Республики Казахстан, озвученных на открытии первой сессии Парламента Республики Казахстан четвертого созыва 2 сентября 2007 года в октябре 2009 года Сенатом Парламента Республики Казахстан рассмотрен и одобрен законопроект «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам дальнейшего усиления борьбы с коррупцией и теневой экономикой», разработанный Агентством по борьбе с экономической и коррупционной преступностью (финансовой полиции).
Целью данного закона является совершенствование законодательства, направленного на усиление борьбы с коррупцией и теневой экономикой, ужесточение ответственности государственных служащих за совершение коррупционных правонарушений, а также исключение норм, создающих условия для совершения коррупционных правонарушений.
Вместе с тем, как подчеркивается в Государственной программе борьбы с коррупцией на 2006–2010 гг., для того, чтобы ситуация с правонарушениями этого типа в Республике Казахстан претерпела качественное изменение, необходимо разрешить ряд фундаментальных проблем, одной из которых является недостаточный уровень международного сотрудничества в этой сфере.
Программа предусматривает интенсификацию процесса вовлечения в антикоррупционную деятельность организаций гражданского общества, в том числе зарубежных, и формирование массовой правовой культуры через распространение соответствующей информации в СМИ. В рамках этого подхода представители органов государственной власти активно участвуют в мероприятиях – подготовке информационных материалов, конференциях, семинарах, тренингах – организуемых деловыми и правозащитными ассоциациями.
14 декабря 2004 г. единогласным решением совещательной группы Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) Республика Казахстан включена в Стамбульский план действий ОЭСР по борьбе с коррупцией. Представителями международных организаций и общественностью была положительно оценена проводимая в Республике Казахстан политика в сфере борьбы с коррупцией, а также отмечено стремление республики к международному сотрудничеству.
Вместе с тем, группой международных экспертов ОЭСР были выработаны 34 рекомендации по совершенствованию законодательной базы в области борьбы с коррупцией в Казахстане. В их числе – пересмотр действующей системы составов коррупционных правонарушений и преступлений; включение в законодательство норм, предусматривающих уголовную ответственность юридических лиц за коррупционные преступления; уголовную ответственность за обещание взятки, за взяточничество в пользу третьих лиц; улучшение правового регулирования по предотвращению конфликта интересов среди госслужащих и др.
Большинство из этих рекомендаций уже нашли свое отражение в действующем законодательстве страны.
Также движется вперед процесс присоединения Казахстана к основным международным конвенциям, направленным на борьбу с коррупцией: «Об уголовной ответственности за коррупцию» (Страсбург, 27 января 1999 г.)13,
13 Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию (Страсбург, 27 января 1999 г.) // СПС
«Параграф»
«Об отмывании, выявлении, изъятии, конфискации доходов, добытых преступным путем» (Страсбург, 8 ноября 1990 г.)14.
Присоединение Казахстана к европейским конвенциям также положительно отразится на имидже республики и рейтинге ИВК, а также создаст правовую основу для сотрудничества с государствами-участницами конвенций. Хотелось бы отметить, что, присоединившись к Конвенции «Об уголовной ответственности за коррупцию» Казахстан станет членом такой авторитетной организации, как Группа государств против коррупции (ГРЕКО).
Помимо непосредственных мер по борьбе с коррупцией ее уровень призваны снизить общесоциальные предупреждения, такие, как:
систематическая работа по реформированию государственно- административной системы (которая охватывает оптимизацию бюджетной сферы, государственные закупки, систему социальных выплат, трудовое законодательство и т.д.), формирование современной массовой правовой культуры.
Второй аспект представляет собой ту нишу возможного воздействия на коррупцию, которая до сих пор оставалась в резерве. Как известно, правовой нигилизм, сочетающийся с фактами социальной несправедливости в обществе, питают коррупционную среду. Порой гражданину не хватает элементарных знаний норм Конституции для того, чтобы отстаивать свои права. Недобросовестному чиновнику это на руку.
Говоря о недостаточности правовой культуры в обществе, следует указать и на факты «пренебрежения» ею самими управленцами. Если со стороны гражданина в коррупционных отношениях мы выявляем брешь в области правосознания, то управленцу – чиновнику недостает другого, уже более естественного качества для любого человека – самосознания. Поэтому доктрина борьбы с коррупцией должна включать некоторые моральные, нравственные и психологические аспекты, применяемые к подбору кадров на государственную службу, вне зависимости от ранга, выслуги лет и других показателей по службе.
14 Конвенция об отмывании, выявлении, изъятии, конфискации доходов, добытых преступным путем (Страсбург, 8 ноября 1990 г) // СПС «Параграф».
