II. TINJAUAN PUSTAKA
2.5 Ekonomi Politik Kebijakan Perdagangan
2.5.4 Distribusi Pendapatan dan Kebijakan Perdagangan
Sejauh ini pembahasan menitikberakan pada hujah kesejahteraan nasional yang mendukung maupun menentang kebijakan tarif. Agaknya tepat untuk memulainya dari san, baik karena suatu berbedaan antara kesejahteraan nasional dan kesejahteraan kelompok-kelompok tertentu membantu untuk menjernihakan persoalan ini dan karena para neyokong kebijaan perdagangan biasanya mengatakan bahwa kebjakan tersebut akan menguntungkan satu negara sebagai keseluruhan. Namun jika memperhatikan politik kebijakan perdagangan aktual, tampaknya menjadi penting untuk menghadapi kenyataan dimana tidak ada yang berwujud sebagai kesejahteraan nasional yang utuh; yang ada keinginan-keinginan individual, yang tidak sepenuhnya tercermin dalam tujuan-tujuan pemerintah.
Pembahasan yang baru lalu menunjukkan bahwa tarif atau kebijakan perdagangan lainnya biasanya mempunyai dampak-dampak yang bertentangan terhadap kesejahteraan dan konsumen domestik. Sementara tidak ada suatu teori yang menjelaskan bagaimana pemerintah menetapkan kebijakan perdagangan, beberapa hipotesis yang berpengaruh telah diajukan.
2.5.4.1 Kesejahteraan Sosial Tertimbang
Menurut salah satu pandangan tentang kebijakan perdagangan pemerintah (setidaknya secara implisit) harus menggunakan analisis biaya-manfaat dengan cara yang berbeda-beda: satu dolar keuntungan bagi kelompok-kelompok yang berbeda bahwa tidak diberi bobot yang sama. Sebagai gantinya, beberapa kelompok diperhitungkan lebih berat dari lainnya, denga akibat bahwa penyimpangan-penyimpangan dari perdagangan bebas mendukung tujuan pemerataan pendapatan kepada kelompok-kelompok yang diistimewakan. Ini disebut sebagai kesejahteraan sosial tertimbang (weighted social welfare).
Di Amerika Serikat, kebijakan pemerintah tampaknya kerap menguntungkan pekerja-pekerja yang upahnya rendah. Di banyak negara terbelakang, dan di negara-negara yang kaya sumberdaya seperti Australia, pemerintah tampaknya secara konsisten mengutamakan kepentingan pekerja-pekerja kota atas pertanian.
Pandangan ini menarik karena memasukkan politik kebijakan perdagangan ke dalam analisis dasar kita dengan hanya sedikit modifikasi (nilai keuntungan tertimbang). Namun, hanya dengan ini semata tampaknya masih belum cukup untuk menjelaskan banyak segi dari kebijakan perdagangan aktual.
2.5.4.2 Kesejahteraan Sosial Konservatif
Suatu pemikiran yang kerap bermanfaat untuk meninjau perubahan-perubahan jangka pendek dalam kebijakan perdagangan adalah tinjauan kesejahteraaan sosial konservatif (conservative social welfare) dimana pemerintah enggan untuk membiarkan perubahan-perubahan besar dalam distribusi pendapatan tanpa mempedulikan siapa yang beruntung dan siapa yang merugi. Jika impor mangancam untuk membuat produsen-produsen di suatu industri dirugikan, mereka dapat diberikan proteksi tanpa peduli apakah mereka merupakan suatu kelompok yang biasanya diuntungkan oleh kebijakan permerintah. Karena itu pemerintah AS tidak akan membiarkan industri mobil dirugikan oleh pihak luar negeri sejak 1979, meskipun pemerintah Reagan pada dasarnya sangat menghormati perdagangan bebas.
Satu aspek yang menarik dari tinjauan kesejahteraan sosial konservatif adalah bahwa ia membantu dalam menjelaskan bagaimana kebijakan-kebijakan perdagangan temporer dapat menjadi permanen. Amatilah kasus industrialisasi Amerika Latin. Selama 1930an, banyak negara Amerika Latin mengenakan kuota impor dan tarif sebagai tanggapan darurat atas persoalan-persoalan neraca pembayaran yang disebabkan oleh resesi yang mendunia. Tambahnya tambahan ini menyebabkan kemunculan industri-industri domestik, yang menghasilkan barang-barang subtitusi impor, karena Perang Dunia II, impor terus saja dibatasi hingga pertengahan 1940an. Tatkala dimungkinkan untuk kembali ke perdagangan yang lebih bebas, banyak sekali modal yang telah diinvestasikan dan begitu banyak yang bekerja di industri-industri yang bersaing dengan impor sehingga penghapusan pembatasan-pembatasan impor menjadi sesuatu yang tak terbayangkan secara politis. Sejumlah pembatasan di Amerika Latin masih berlalu hingga kini. Ketegaran (irreversibility) dari proteksi yang diakibatkan oleh kesejahteraan sosial konservatif kerap digunakan sebagai hujah
lain bagi perdagangan bebas. Meskipun jika tarif temporer mungkin diperlukan sekali, tampaknya akan lebih baik untuk menghindari risiko terjadinya suatu kepentingan tetap (vested interest) dalam proteksi permanen.
2.5.4.3 Aksi Kolektif
Banyak kebijakan perdagangan tampaknya menciptakan biaya yang besar bagi masyarakat umum dibandingkan dengan keuntungan yang diperoeh. Bagaimana kebijakan yang nyata-nyata tidak rasional dapat menjadi suatu kenyataan? Suatu jawaban yang kerap ditawarkan berasal dari pemikiran ekonom. Mancur Olson yang sudah dikenal luas. Menurut ekonom ini, aksi politik, atau asi kolektif (collective
action), sementara bisa saja merupakan kepentingan suatu kelompok, tidak selalu
merupakan kepentingan anggota individual dalam kelompok itu. Hanya jika kelompok-kelompok kepentingan itu kecil dan/ atau terorganisir baik yang akan membuat mereka terikat secara politis.
Kuota gula yang dibahas sebelumnya, misalnya, membebani konsumen $1,266 milyar, sementara menguntungkan prosusen gula dan pemerintah hanya sebesar $783 juta—bukan seseatu yang murah. Namun kerugian konsumen tidak sampak $5 per kapita: sesuatu yang sedikit orang yang akan mempedulikannya, khususnya karena sebagian besar gila dibeli sebagai campuran dalam makanan lain, dan bukannya digunakan secara langsung. Kenyataannya, hanya sebagian kecil mesyarakat Amerika yang prihatin dengan adanya kuota gula atau dengan meningkatnya biaya hidup mereka. Dan, karena protes individual tak akan dengan sendirinya mengubah kebijakan, maka bukan kepentingan konsumen individual untuk menjadi lebih memahami persoalan ini.
Sebaliknya, para produsen gula sangat menyadari atas ketergantungannya terhadap kuota. Kuota dapat dengan mudah memberikan keuntungan puluhan bahkan ratusan ribu dolar kepada setiap produsen gula. Lebih-lebih produsen gula merupakan suatu kelompok yang terorganisir, dengan kemampuan untuk bertindak kolektif dalam mempengaruhi anggota-anggota DPR dan memberikan kontribusi politis. Karena itu tidak terlalu mengejutkan jika menjumpai suatu kebijakan yang berdasarkan pemikiran menciptakan biaya yang jauh melebihi keuntungannya juga merupakan yang nyaris tak dapat ditentang secara politis.
Kesimpulan dari teori-teori yang menekankan persoalan aksi politik kolektif adalah bahwa kebijakan perdagangan pada umumnya menguntungkan
kelompok-kelompok kecil dan terorganisir baik. Sekalipun bila perhitungan biaya-manfaat menunjukkan bahwa proteksi merupakan suatu gagasan yang buruk atau bila pihak-pihak yang memperoleh manfaat bukan merupakan kelompok-kelompok yang diutamakan dalam sistem politik secara umum.
2.5.4.4 Siapa Yang Diproteksi?
Hingga kini kita telah membahas tiga kemungkinan pandangan tentang bagaimana persoalan distribusi pendapatan mempengaruhi keijakan perdagangan. Untuk menyimpulkan bagian ni, kita tinjau secara ringkas siapa yang sebetulnya diproteksi di dalam perekonomian dunia.
Pada tingkat yang luas, dua generasi muncul. Di negara-negara dengan keunggulan komparatif dalam produksi pertanian atau sumberdaya alam, sektor industri memperoleh perlindungan. Karena itu Eropa dan Jepang, yang kawasan-kawasannya diapadati oleh penduduk dengan industri yang sangat produktif, memberika dukungan harga (price supports), pembatasan impor, dan (dalam kasus Eropa) subsidi ekspor yang menyebabkan petani-petani mereka menikmati harga sepuluh kali lebih tinggi dari tingkat harga dunia. Pada waktu yang sama, negara-negara yang kaya sumberdaya seperti Australia dan negara-negara-negara-negara terbelakang seperti India memberikan sektor mereka tingkat proteksi efektif yang terkadang mencapai ratusan persen.
Dalam kasus Amerika Serikat, kita dapat menjelaskan secara spesifik siapa yang memperoleh perlindungan. Meskipun sejumlah industri kecil—mulai dari TV berwarna sampai kendaraan bermotor—memperoleh proteksi perdagangan, kebanyakan proteksi AS terkonsentrasi hanya pada empat industri: mobil, baja, gula, dan tekstil serta pakaian jadi.
Apa yang terlihat adalah betapa berbeda industri-industri ini. Mobil dan baja merupakan industri-industri padat modal yang para pekerjanya memperoleh upah lebih tinggi dari rata-rata pekerja AS. Tekstil dan khususnya pakaian jadi merupakan industri padat karya yang pekerja-pekerjanya termasuk yang memperoleh upah terandah di sektor manufaktur. Gula adalah sektor pertanian, berbeda dengan lainnya terutama dalam hal bahwa gula adalah satu dari sedikit hasil-hasil pertanian dimana Amerika Serikat sekaligus memiliki produksi domestik (tak seperti, katakanlah, berarti bahwa ktia harus melakukan generalisasi atas politik kebijakan perdagangan
secara hati-hati. Setidaknya di Amerika Serikat tidak ada industri ”khas” yang diproteksi.