Bab 4 Temuan
4.3 Efisiensi
‘Efisiensi’ PPCKS dianggap terkait dengan apakah masing-masing tahap PPCKS efektif dalam hal biaya. PPCKS dibentuk pada tahun 2010 dengan pendanaan dari inisiatif Australia Indonesia Basic Education Program (AIBEP). PPCKS merupakan sebuah inisiatif kebijakan yang relatif baru yang dibangun berdasar komitmen dari masing-masing kabupaten. PPCKS dimulai di 2 Kabupaten dan berkembang dalam beberapa tahun berikutnya berdasarkan komitmen dari kabupaten setempat. Kabupaten mendukung guru-guru untuk mengikuti PPCKS melalui pendanaan yang diperoleh dari berbagai lembaga, termasuk di dalamnya adalah:
APBN KERJASAMA-APBD APBD provinsi Yayasan MCPM-AIBEP SSQ Prodep
Tabel 8 berikut menyajikan rangkuman sumber dana yang diberikan untuk mendukung pelaksanaan PPCKS dan jumlah kabupaten yang telah berpartisipasi antara tahun 2010 dan 2015.
Tabel 8. Jumlah pelaksanaan PPCKS di kabupaten 2010-2015
Sumber anggaran PPCKS
Kabupaten per tahun Jumlah pelaksanaan PPCKS di kabupaten 2010 2011 2012 2013 2014 2015 APBN 0 15 96 12 12 12 147 KERJASAMA-APBD 0 8 33 35 25 42 143 APBD Provinsi 1 1 Yayasan 2 2 MCPM-AIBEP 2 5 0 0 0 7 SSQ 0 0 74 0 0 74 Prodep 92 92 Jumlah pelaksanaan PPCKS di kabupaten 2 28 203 47 129 57 466*
Sumber: School Systems & Quality (SSQ), Australian Aid
Salah satu tantangan penelitian evaluasi ini adalah untuk menentukan efisiensi PPCKS dengan jumlah kepala sekolah dengan NUKS yang sedikit dalam jumlah kohor kepala sekolah sebanyak 217.000 orang.
4.3.1 Pendapatan dan pembelanjaan
Informasi berikut ini adalah tentang hasil identifikasi pendapatan dan pembelanjaan untuk PPCKS. Setelah kabupaten memberikan komitmennya untuk mengirim guru-guru untuk mengikuti PPCKS, LPPKS kemudian membuat Memorandum of Understanding (MoU) antara kabupaten dengan LPPKS. Biaya rata-rata yang diperlukan untuk mengikuti pelatihan PPCKS oleh seorang peserta dari sekolah negeri adalah antara Rp 5.000.000,- sampai Rp 7.000.000,-. Biaya pelatihan untuk peserta dari yayasan swasta berkisar antara Rp 10.000.000,- sampai Rp 12.000.000,-
Jika 12.885 lulusan PPCKS memiliki NUKS dan bahwa rata-rata biaya per orang untuk mengikuti PPCKS adalah Rp 6.000.000,-, maka pendapatan yang diperoleh dari melatih 12.885 peserta adalah Rp 77.310.000.000,- dalam waktu lima tahun. Selain itu, berdasar jumlah 12.885 peserta, maka dibutuhkan 215 pelatih utama. Biaya untuk membayar 215 pelatih utama untuk melaksanakan pelatihan kira-kira adalah Rp 4.300.000.000,- untuk pelatihan tatap muka.
Namun tidak mungkin bagi Tim Evaluasi untuk memastikan berapa jumlah dana dari luar negeri yang telah digunakan untuk mendukung pelaksanaan PPCKS. Juga tidak mungkin bagi Tim Evaluasi untuk memperoleh data tentang berapa dana yang diberikan melalui anggaran nasional, provinsi, dan kabupaten.
LPPKS juga harus membuat kesepakatan dengan yayasan di sektor swasta seperti St Aloysius di Bandung. LPPKS bekerjasama dengan yayasan di sektor swasta untuk menyediakan pelatihan PPCKS. LPPKS telah memberitahu Tim Evaluasi bahwa sistem akuntasi LPPKS hanya membolehkan transfer dana secara elektronik dari lembaga pemerintah, dan dengan demikian transaksi dengan lembaga di luar pemerintah dibayar secara tunai atau menggunakan rekening pribadi. Jika peran LPPKS akan diperluas ke sektor sekolah swasta (sebagaimana disarankan di bawah ini), cara pengeloaan dana antar lembaga perlu diperbarui.
4.3.2 Pencalonan peserta PPCKS
Keikutsertaan dalam PPCKS didasarkan pada komitmen masing-masing kabupaten. Akibatnya, sejak tahun 2010 LPPKS telah melakukan kegiatan-kegiatan untuk meningkatkan ‘kesadaran’ tentang PPCKS. Staf LPPKS melakukan upaya lebih agar kabupaten berkomitmen untuk menyediakan sumber daya untuk mengirim calon kepala sekolah mengikuti pelatihan PPCKS. Mengingat kabupaten diwajibkan dalam Permendiknas Nomor 28 Tahun 2010 untuk mengangkat kepala sekolah yang telah memiliki NUKS, sebenarnya LPPKS tidak perlu melakukan berbagai upaya untuk mendapatkan komitmen dari kabupaten untuk mendanai guru-guru mengikuti PPCKS.
Pendekatan ini tidak terlihat efisien dalam hal waktu dan sumber daya yang disediakan bagi LPPKS. Alokasi anggaran kabupaten untuk pelatihan PPCKS seharusnya menjadikan LPPKS tidak perlu berusaha keras untuk mendapatkan komitmen kabupaten. Yang perlu
diurus mestinya hanya masalah penjadwalan administrasi saja. Melihat banyaknya jumlah sekolah swasta, kesempatan untuk menyelenggarakan PPCKS tentu lebih luas dibanding dengan cakupan penyelenggaraan PPCKS sekarang dengan cakupan sektor pemerintah. Seperti dipaparkan sebelumnya, agar kabupaten mengirim guru-guru untuk mengikuti PPCKS, LPPKS membuat kontrak (MoU) dengan masing-masing kabupaten untuk penyediaan pelatihan, dan mengkonfirmasi kuota jumlah peserta yang dapat dilatih dari masing-masing kabupaten. Namun beberapa kabupaten lebih memilih untuk menangani administrasi dan proses seleksi di kabupaten daripada membayar LPPKS untuk menanganinya. Manfaat dari model ini adalah:
mengurangi jumlah perjalanan staf LPPKS yang harus dilakukan untuk mengikuti rapat-rapat seleksi di kabupaten;
meningkatkan keterampilan staf di daerah dalam memberi pelatihan; dan
meningkatkan kapasitas untuk melatih lebih banyak calon kepala sekolah
Selain itu dan seperti dipaparkan sebelumnya dalam Bab ini, metode komunikasi utama yang digunakan untuk memberitahu sekolah bahwa mereka dapat mendaftar PPCKS adalah melalui surat edaran resmi yang dikirim dari kabupaten ke kepala sekolah. Pendekatan ini problematis, paling tidak karena informasi akan disampaikan oleh kepala sekolah dan/atau pengawas sekolah hanya jika mereka dapat atau mau menyampaikannya. Lebih lanjut, di beberapa kabupaten, berkas pendaftaran harus diserahkan dalam bentuk hardcopy, bukan melalui email atau portal online. Ada beberapa masalah yang potensial jika berkas pendaftaran yang diterima harus dalam bentuk hardcopy saja, termasuk bahwa pendekatan ini mendeskriminasikan guru-guru dari sekolah terpencil, yang sebenarnya akan mendapat manfaat paling banyak dari keikutsertaan mereka dalam PPCKS. Pengunaan hardcopy untuk surat-surat dan berkas pendaftaran adalah aneh dan tidak efisien dengan tersedianya teknologi sekarang, dan jika dibandingkan dengan kecepatan, efisiensi dan keterjangkauan melalui jalur komunikasi elektronik.
4.3.2.1 Rangkuman pesan utama: efisiensi pencalonan peserta PPCKS
Pesan-pesan utama berikut ini mengemuka dalam kaitannya dengan efisiensi perekrutan peserta PPCKS:
keikutsertaan dalam PPCKS didasarkan pada komitmen masing-masing kabupaten, bukan atas dasar persyaratan yang ada dalam Permendiknas No. 28 Tahun 2010;
tidak diketahui seberapa besar alokasi dana yang telah diberikan, baik dari bantuan luar negeri maupun dari masing-masing jalur pendanaan di Indonesia untuk penyelenggaraan PPCKS dari tahun 2010 sampai tahun 2015;
ketergantungan pada hardcopy dan pada komunikasi via surat yang tinggi adalah tidak efisien, dan dapat menimbulkan diskriminasi; dan
terdapat sedikit penggunaan moda komunikasi elektronik seperti website dan email untuk menyampaikan informasi.
4.3.3 Seleksi administrasi dan seleksi akademik
Pendaftar menyerahkan berkas pendaftaran kepada dinas pendidikan kabupaten. Dokumen-dokumen ini biasanya diserahkan dalam bentuk hardcopy daripada melalui sistem
kabupaten untuk ikut dalam panitia seleksi yang mana mereka diberi honorarium tunai Rp 300.000,- per hari di samping gaji pokok mereka.
Beberapa kabupaten dan LPMP mengindikasikan bahwa mereka menganggap menggunakan orang-orang di daerah untuk menangani administrasi di kabupaten akan lebih efisien daripada membayar petugas administrasi dari LPPKS untuk datang ke kabupaten dan menangani urusan administrasi. Beberapa kabupaten lain mengindikasikan bahwa mereka lebih memilih pelatihan dikoordinasi secara finansial dan administratif di tingkat provinsi. Beberapa kabupaten di Bali juga mengindikasikan bahwa mereka bersedia mengumpulkan dana bersama dengan kabupaten lain untuk menyelenggarakan PPCKS di tingkat provinsi. Pendapat alternatif terhadap kedua pilihan tersebut adalah bahwa seleksi peserta PPCKS harus dilaksanakan secara independen, dan ini merupakan peran LPPKS. Pemberitahuan apakah seorang guru telah diterima mengikuti PPCKS atau tidak disampaikan dengan surat tertulis daripada melalui email atau sistem online. Dalam hal ini, peserta dalam penelitian evaluasi ini mengatakan bahwa perlu waktu yang lama untuk mengetahui apakah mereka diterima mengikuti PPCKS atau tidak. Pemberitahuan kepada pendaftar dapat disampaikan secara elektronik, dan pendekatan ini akan mempercepat proses. Selain itu, formulir-formulir yang digunakan di kabupaten untuk seleksi administrasi dan oleh asesor untuk seleksi akademik dapat disediakan secara online dan diisi secara
online pula. Dokumen-dokumen ini kemudian dapat disimpan secara elektronik dan rekaman
dokumen ini dapat diberikan kepada pendaftar sebagai umpan balik mengenai kinerja mereka untuk masing-masing instrumen seleksi.
4.3.3.1 Rangkuman pesan utama: efisiensi seleksi administrasi dan seleksi akademik Pesan-pesan utama berikut mengemuka dalam kaitannya dengan efisiensi proses seleksi administrasi dan seleksi akademik:
Beberapa kabupaten ingin mengelola proses seleksi administrasi dan seleksi akademik tanpa melibatkan dan membayar staf LPPKS;
Bagi pejabat senior LPPKS, datang ke kabupaten untuk ikut terlibat dalam proses seleksi bukan merupakan model seleksi yang efisien;
Penggunaan portal online untuk penyerahan berkas pendaftaran jarang digunakan untuk tujuan seleksi, namun jika digunakan akan membuat proses menjadi efisien; dan
Penggunaan metode komunikasi dan penyerahan berkas pendaftaran secara elektronik akan mengatasi beberapa kekhawatiran tentang intervensi dalam proses seleksi dan mempercepat penyampaian informasi.
4.3.4 Pelatihan PPCKS
Pelaksanaan PPCKS merupakan tanggung jawab LPPKS yang berada di Solo dan dinas-dinas pendidikan kabupaten. Ada 18 staf di LPPKS yang bekerja langsung menangani PPCKS. Pelatihan diberikan oleh pelatih utama yang dipilih dan dilatih oleh LPPKS dengan sistem kontrak. Asesor juga diseleksi dan dilatih oleh LPPKS. Para staf tersebut mendapat honorarium atas pekerjan mereka. Staf di LPPKS berada di bawah pimpinan Profesor Dr. Siswandari. Profesor Dr. Siswandari didukung oleh tiga wakil yang masing-masing memimpin unit dalam LPPKS. Unit-unit tersebut adalah Administrasi, Informasi, dan
Peningkatan Kompetensi. Namun selama tahun 2015, Wakil Bidang Administrasi banyak yang tidak berada di tempat. Diagram organisasi LPPKS disajikan dalam Lampiran 15. 4.3.4.1 Efisiensi ‘IN-ON-IN’
Biaya yang diperlukan untuk melaksanakan pelatihan PPCKS dengan pendekatan yang digunakan saat ini meliputi:
Perjalanan dari kabupaten di luar Solo untuk mengikuti IN-1 dan IN-2;
Akomodasi asrama di Solo;
Perjalanan ke sekolah tempat OJL;
Makan;
Penggantian guru (meskipun biaya ini mungkin tidak ada);
Pelatih utama; dan
Materi pelatihan.
Selain itu, perlu diketahui bahwa perjalanan ke Solo oleh peserta dari daerah terpencil di Indonesia dapat membutuhkan beberapa hari waktu lebih lama sehingga waktu yang digunakan untuk mengikuti IN-1 and IN-2 akan bertambah waktu yang dibutuhkan dalam perjalanan.
Efisiensi model pelatihan PPCKS ini dievaluasi dengan instrumen survei dan dibahas dalam wawancara dan FGD. Meskipun 80% responden dari dinas pendidikan kabupaten menganggap pelatihan PPCKS efisien, sekitar 15% menganggapnya tidak efisien. Demikian pula halnya dengan pendapat pejabat di BKD, 70% responden menganggap pelatihan PPCKS efisien, 10% secara spesifik menyatakan pelatihan PPCKS ‘tidak efisien’. Selain itu, kurang dari setengah responden pelatih utama dan asesor menganggap pelatihan PPCKS efisien dan 12% pelatih utama serta 14% asesor secara spesifik menyatakan bahwa pelatihan tidak efisien dalam menggunakan dana.
Ketidakefisienan juga diidentifikasikan oleh beberapa responden peserta PPCKS yang mengindikasikan bahwa ketika sedang mengikuti IN-1, IN-2, dan OJL, mereka biasanya tidak digantikan oleh guru lain di sekolah mereka sehingga murid-murid mereka tidak diajar ketika mereka mengikuti pelatihan PPCKS. Beberapa sorotan juga disampaikan mengenai efisiensi anggaran OJL bagi guru untuk melakukan perjalanan ke dan dari sekolah tempat mereka melaksanakan OJL; dan jumlah jam yang dibutuhkan untuk melaksanakan OJL di sekolah tersebut lebih dari 3 bulan. Lebih lanjut, telah disampaikan di depan bahwa hanya tiga kabupaten di Indonesia yang beberapa kali mengirim guru untuk mengikuti pelatihan PPCKS, dan alasan utama yang diberikan untuk menjelaskan hal ini adalah biaya pelatihan yang tinggi.
Setelah peserta PPCKS menyelesaikan pelatihan, mereka diberi NUKS. NUKS dianggap sebagai penghargaan yang bergengsi. Penggunaan nomor lisensi untuk merekam kepala sekolah yang telah menyelesaikan pelatihan PPCKS direkam di LPPKS, namun ini tergantung pada informasi pengangkatan lulusan PPCKS menjadi kepala sekolah yang diberikan oleh kabupaten. Peningkatan protokol manajemen data antara LPPKS dan kabupaten akan meningkatkan efisiensi yang diperoleh dari pemberian lisensi kepala sekolah yang telah dilatih.
4.3.4.2 Efisiensi pelatih utama
LPPKS mempekerjakan pelatih utama dan diberi honorarium sebesar Rp 200.000,00 per jam untuk memberi pelatihan dalam IN-1 dan IN-2 pada pelatihan PPCKS dan untuk menyediakan dukungan mentoring kepada peserta selama OJL. Beberapa responden pada penelitian evaluasi ini mengindikasikan bahwa honorarium pelatih utama merupakan limit terendah dari tarif yang direkomendasikan pemerintah. Mereka juga mengetahui bahwa honorarium pelatih utama lebih rendah dibandingkan dengan honorarium dari pekerjaan lain.
Meskipun pelatihan PPCKS secara umum dianggap efektif, responden di beberapa kabupaten juga mengindikasikan bahwa mereka lebih memilih untuk mengubah model pendanaan dan administrasi yang digunakan oleh LPPKS dengan model yang mereka anggap akan lebih efisien untuk mendanai pemberangkatan pelatih utama. Responden ini mengindikasikan bahwa mereka lebih memilih lebih banyak pelatih dari daerah yang dilatih serta untuk melibatkan kepala sekolah dan pengawas sekolah sebagai pelatih utama. Namun responden di kabupaten lain lebih memilih menggunakan pelatih utama dari luar kabupaten untuk melatih guru-guru mereka yang mengikuti PPCKS.
4.3.4.3 Rangkuman pesan utama: efisiensi pelatihan PPCKS
Pesan-pesan utama berikut diidentifikasi terkait dengan efisiensi pelatihan PPCKS:
Sebagian besar responden survei mengindikasikan bahwa mereka menganggap PPCKS diselenggarakan secara efisien;
Model yang digunakan untuk IN-1 dan IN-2 dalam pelatihan PPCKS di Solo, Jawa Tengah adalah model yang memerlukan biaya tinggi dan oleh karenanya tidak dapat dikatakan efisien;
Pembelajaran online tidak digunakan dalam pelatihan PPCKS;
Beberapa peserta PPCKS yang mengikuti IN-1 dan IN-2 pada pelatihan PPCKS yang dilaksanakan di Solo tidak digantikan oleh guru lain;
Alasan utama yang disampaikan kabupaten untuk menjelaskan mengapa mereka hanya sekali mengirim guru-guru untuk mengikuti PPCKS adalah karena mahalnya biaya yang dibutuhkan;
Hanya mengirim satu kelompok guru saja per kabupaten untuk mengikuti pelatihan PPCKS tidaklah efisien karena jumlah kepala sekolah lulusan PPCKS yang terlatih dan memiliki NUKS di kabupaten sangat sedikit dibanding jumlah kepala sekolah seluruhnya; dan
NUKS dianggap sebagai penghargaan yang bergengsi yang mana efisiensi lebih lanjut dapat dicapai.
Temuan-temuan ini cukup untuk menyarankan perlunya dilaksanakan penelitian tentang model-model pendanaan PPCKS yang berbeda.
4.3.5 Penilaian akseptabilitas dan pengangkatan sebagai kepala sekolah
Beberapa responden melaporkan tentang lamanya waktu tunggu untuk pengangkatan kepala sekolah setelah mereka menyelesaikan pelatihan PPCKS. Beberapa kasus dilaporkan bahwa calon kepala sekolah yang memiliki NUKS tidak diangkat menjadi kepala sekolah dalam kurun waktu empat tahun setelah menyelesaikan pelatihan. Tim Evaluasi
juga mendapat contoh seorang calon kepala sekolah dengan NUKS yang berpindah provinsi dan tidak diangkat menjadi kepala sekolah melainkan ditempatkan di dinas pendidikan kabupaten. Tim Evaluasi juga mendapat informasi bahwa guru-guru tidak diangkat menjadi kepala sekolah di luar bidang keahlian atau pengalaman mereka (misalnya guru SD diangkat menjadi kepala sekolah di sekolah menengah atau sekolah kejuruan dan sebaliknya).
Penundaan pengangkatan lulusan menjadi kepala sekolah di kabupaten-kabupaten setelah penyelesaian pelatihan PPCKS merupakan ketidakefisienan penggunaan dana dan ketidakefektifan pemanfaatan pelatihan. Ini menunjukkan bahwa seleksi peserta PPCKS tidak disesuaikan dengan harapan untuk memenuhi kebutuhan kepala sekolah di kabupaten. Untuk memperoleh efisiensi pelatihan PPCKS, lulusan PPCKS harus diangkat menjadi kepala sekolah sesegera mungkin setelah mereka menyelesaikan pelatihan, dan tidak lebih dari dua tahun setelah mereka mendapat NUKS.
4.3.5.1 Rangkuman pesan utama: efisiensi penilaian akseptabilitas dan pengangkatan sebagai kepala sekolah
Pesan utama yang mengemuka tentang efisiensi penilaian akseptabilitas dan pengangkatan kepala sekolah adalah bahwa melatih guru tapi tidak mengangkat mereka menjadi kepala sekolah sesuai dengan keahlian dan pengalaman terakhir mereka adalah tidak efisien. Secara umum, ketika responden survei mengindikasikan bahwa pelatihan PPCKS efisien, beberapa ketidakefisienan teridentifikasi dalam masing-masing tahap seleksi, dalam pelatihan, dan dalam pengangkatan kepala sekolah. Untuk itu, pilihan kebijakan untuk meningkatkan efisiensi pelatihan PPCKS disampaikan pada Bab 6.