II. KAJIAN PUSTAKA
2.7. Kelembagaan dan Kebijakan Batubara Nasional
Penambangan batubara yang dilakukan dengan dua pola pengusahaan yaitu KP dan PKP2B, menggunakan sistem bagi hasil dengan pemerintah dalam memproduksi batubara (Gambar 6). Pemasukan kotor adalah hasil penjualan batubara secara keseluruhan yaitu jumlah batubara yang dijual dikalikan dengan harga batubara.
Gambar 6. Sistem Bagi Hasil Produksi Batubara Pemasukan Kotor
Pemasukan Bersih
Pajak Badan Pendapatan Bersih
Kontraktor DHPB
13,5% Pajak dan Iuran (iuran tetap, Bea,
PPN, PBB, dll) Biaya-biaya
Pemasukan Negara
Pendapatan Kena Pajak
Sedangkan pemasukan bersih adalah pemasukan kotor yang dikurangi biaya penjualan dan DHPB1 13.5 persen Sedangkan biaya penjualan adalah seluruh biaya yang terkait dengan penjualan batubara, seperti biaya transportasi, biaya pemasaran yang dilakukan pihak ketiga, dsb. Dalam skema sistem bagi hasil tersebut menjelaskan bahwa penerimaan negara diperoleh dari beberapa sumber hasil kegiatan produksi batubara yang terdiri atas DHPB/royalty, pajak dan iuran, dan pajak penghasilan. Hampir semua kontrak PKP2B secara umum mengikuti pola bagi hasil seperti yang telah disajikan dalam skema di bawah ini. Yang membedakannya adalah ketentuan-ketentuan rinci mengenai biaya, tarif dan pajak dari masing-masing generasi kontrak.
Berdasarkan peraturan perimbangan pusat dan daerah, semua royalty yang harus dibayar oleh perusahaan pertambangan disetorkan ke pemerintah pusat dalam hal ini Departemen Keuangan. Sebanyak 20 persen bagian dari royalty untuk pemerintah pusat, 80 persen sisanya dibagikan kepada daerah dengan ketentuan: 16 persen untuk pemerintah propinsi, 32 persen, kabupaten penghasil dan sisa 32 persen lagi dibagikan kepada semua kabupaten yang ada dalam propinsi tersebut2. Akan tetapi, dalam pelaksanannya, mekanisme tersebut masih sering menimbulkan persoalan. Hingga saat ini pihak Kementerian Keuangan belum bisa mengeluarkan suatu mekanisme pembagian royalty tersebut dalam jadwal yang jelas dan pasti, sehingga pemerintah daerah propinsi dan kabupaten tidak tahu secara pasti kapan menerima royalty dari hasil tambang tersebut3.
1 DHPB merupakan bagian pemasukan pemerintah (Negara) non pajak di dalam kontrak karya, sedangkan dalam kontrak miner al disebut sebagai royalty atau iuran produksi.
2 Berdasarkan ketentuan yang digariskan dalam perimbangan keuangan pusat -daerah
3 Sistem dari peserta dari Departemen Kuuangan dalam workshop persoalan regulasi di sector pertambangan yang diadakan oleh Tim Konflik Pertambangan LIPI, Hote l Maharaja Jakarta 15 Juli 2004.
Seperti yang terjadi pada kasus penambangan batubara di Kalimantan Selatan, alokasi dana royalty sebesar 13.5 persen yang diserahkan PT. Arutmin kepada pemerintah pusat, sebelum dibagikan kepada pemerintah daerah sudah mengalami banyak kendala. Salah satu dari keluhan yang disampaikan pihak daerah adalah tidak adanya transparansi dan akuntabilitas atas jumlah dana royalty yang harus diberikan kepada pemerintah daerah.
Sektor pertambangan batubara sampai saat ini telah berhasil dalam menunjang kebijakan energi nasional. Keadaan ini terlihat dengan meningkatnya pemanfaatan batubara di berbagai pusat pembangkit listrik, pabrik semen, pabrik kertas, industri kimia, dan industri kecil, serta bagian kecil di rumahtangga dalam bentuk briket batubara. Di samping peranan batubara yang cukup besar, maka tetap juga harus di jaga dan dijamin ketersediaannya dalam memenuhi kebutuhan akan energi di dalam negeri selama dan ekonomis mungkin. Oleh karena itu, pengolahannya perlu dilaksanakan melalui kebijakan yang terpadu dan sinergi dengan sektor-sektor pembangunan lainnya.
Batubara adalah bagian yang tidak terpisahkan dari komoditas pertambangan umum, sekaligus merupakan sumber energi primer yang sangat penting. Oleh karena itu, kebijakan dan pengembangan batubara, selain mengacu kepada kebijakan pertambangan umum terutama dalam hal pengelolahannya sebagai sumberdaya mineral yang efisien dan berkelanjutan, dalam pemanfaatannya juga perlu mengacu kepada Kebijakan Energi Nasional (KEN).
Kedua kebijakan tersebut harus saling menunjang untuk mencapai sinergi yang maksimal. Dengan kebijakan pertambangan umum diharapkan akan dihasilkan pelaku pertambangan yang handal di hulu (pertambangan batubara)
melalui good mining practices, perlindungan lingkungan, dan commodity development. Sedangkan di bagian hilirnya merupakan bagian yang tidak terpisahkan dari KEN, yakni ditunjukkan terutama untuk menjamin pengadaan energi bagi kebutuhan dalam negeri selama mungkin, ekonomis mungkin, dan dapat diandalkan tanpa mengabaikan prinsip pembangunan yang berkelanjutan dan berwawasan lingkungan.
Kebijakan Batubara Nasional (KBN) tertuang didalam Kepmen ESDM No. 1128/40/MEN/2004 tanggal 23 Juni 2004. Melalui KBN ini diharapkan dapat tercipta iklim yang mendukung tercapainya sasaran yang sesuai dengan strategi serta program pengembangan Batubara. KBN secara umum berisi 4 (empat) kebijakan, yaitu :
1. Kebijakan Pengelolaan Sumberdaya Batubara
a. Mereposisikan kembali status batubara sebagian bahan galian strategis. b. Membantu pembangunan sistem prasarana batubara nasional
c. Melakukan tindakan hukum terhadap PETI. 2. Kebijakan Pengusahaan
a. Mengupayakan terciptanya iklim penanaman modal yang kondusif dan kompetitif
b. Memberikan kepastian usaha secara adil kepada investor c. Mengintensifkan pencairan batubara
3. Kebijakan Pemanfaatan
a. Mengarahkan dan mendorong penganekaragaman pemanfaatan dan teknologi batubara bersih.
pemanfaatan lignit dan Coal Bed Methane.
c. Membangun Pusat Teknologi Pemanfaatan Batubara 4. Kebijakan Pengembangan :
a. Mendorong pengembangan pemanfaatan batubara peringkat rendah, penambangan bawah tanah, pemanfaatan Coal Bead Methane, dan PLTU Mulut Tambang.
b. Meningkatkan teknologi pemanfaatan batubara bersih dan mengurangi dampak terhadap lingkungan.
c. Mengintensifkan kegiatan penelitian dan pengembangan batubara. Kebijakan Energi Nasional (KEN)
Kebijakan Energi Nasional (KEN) dikeluarkan melalui PP No. 5 Tahun 2006 sebagai pembaruan Kebijaksanaan Umum Bidang Energi (KUBE) tahun 1998 yang mempunyai tujuan utama untuk menciptakan keamanan pasokan energi nasional secara berkelanjutan dan pemanfaatan energi secara efisien, dengan sasaran tercapainya elastisitas energi lebih kecil dari 1, dan terwujudnya baruan energi yang optimal pada tahun 2025. Untuk itu ketergantungan terhadap satu jenis sumber energi seperti BBM harus dikurangi dengan memanfaatkan sumber energi alternatif seperti batubara.
Kebijakan yang diambil didalam pengembangan batubara untuk mencapai baruan energi pada tahun 2025 lebih dari 33 persen adalah4.
1. Meningkatkan akses batubara, baik dari dalam maupun luar negeri, termasuk mendorong pengembangan batubara peringkat rendah di dalam negeri untuk memenuhi kebutuhan energi melalui pengembangan PLTU Mulut Tambang.
4 Suherman Ijang, Triswan Suseno, dkk. 2006. Kajian Batubara Nasional.tekMIRA. Jakarta: Departemen Energi dan Sumber Daya Mineral.
2. Meningkatkan diversifikasi pemanfaatan batubara melalui program pembakaran langsung, pengembangan briket batubara, pencairan batubara, gasifikasi, up grading batubara, dan pengembangan Coal Bed Methane, dengan memperlihatkan faktor lingkungan.
3. Meningkatkan daya tarik investasi melalui restrukturisasi peraturan, pembangunan sarana dan prasarana terpadu terutama pada daerah yang terisolasi dengan pemberian sistem insentif.
INPRES No. 2 Tahun 2006 Tentang Pencairan Batubara
Disamping Kebijakan Batubara Nasional dan KEN, pemerintah juga telah mengeluarkan kebijakan lain dalam rangka penyediaan bahan bakar yaitu pencairan batubara yang dituangkan di dalam Inpres No. 2 Tahun 2006. hal penting yang terdapat didalam peraturan tersebut adalah :
1. Perlu adanya jaminan ketersediaan batubara yang dicairkan serta jaminan kelancaran dan pemerataan distribusinya.
2. Perlu adanya kebijakan insentif untuk batubara yang dicairkan. 3. Menetapkan standar dan mutu batubara cair.
4. Menetapkan sistem dan prosedur pengujian batubara cair. 5. Menetapkan tata niaga batubara yang dicairkan.
6. Mendorong pelaku usaha di bidang pertambangan batubara untuk menyediakan bahan baku batubara yang dicairkan.
Rencana Undang-undang Mineral dan Batubara saat ini juga telah dibuat pemerintah sebagai pengganti Undang-undang No. 11 Tahun 1967 tentang Ketentuan–ketentuan Pokok Pertambangan. Undang-undang tersebut sudah tidak sesuai lagi terutama dengan perubahan lingkungan strategis, serta hakekat
pembangunan pertambangan saat ini dan pada masa mendatang yang menurut keterbukaan, penerapan HAM (dalam arti luas partisipasi daerah), demokra tisasi dalam pengelolaan dan pemanfaatan sumberdaya alam, dan perlindungan lingkungan hidup yang lebih ketat.
RUU Mineral dan batubara ini dibuat untuk menghadapi tantangan ke depan yang sifatnya eksternal maupun internal. Tantangan eksternal yang akan dihadapi seperti: tuntutan terhadap adanya kepastian hukum, stabilitas politik dan ekonomi; tuntutan lingkungan hidup; tumpang tindih; masalah kebijakan investasi; pajak (tax holiday), agar kondusif dan kompetitif terhadap rezim investasi internasional, kemungkinan pengurangan royalty; serta Otonomi Daerah yang memerlukan proses transisi, antisipasi bentuk organisasi di tingkat pusat. Sedangkan tantangan internal antara lain: masalah faktor lokasi; land access dan isu lingkungan ( potential polluter); resiko investasi yang tinggi dan fluktuasi harga pasar; masalah slow yielding yang membutuhkan waktu yang cukup lama untuk menghasilkan keuntungan serta masalah keterdapatan endapan bahan galian yang mudah, umumnya telah diketahui dan dieksploatasi sehingga yang tersisa adalah endapan-endapan yang sangat sulit.
Akan tetapi proses pembahasan RUU Minerba sampai saat ini belum ada ketepatan yang jelas dari pemerintah, karena masih banyak terdapat kepentingan yang harus dipertimbangkan. Terdapat dua isu utama yang menjadi perdebatan dalam bahasan RUU Mineral dan Batu Bara (Minerba) di dalam panitia kerja. Isu pertama menyangkut usulan yang menginginkan adanya semacam bentuk kontrak karya untuk mengakomodasi kepentingan investasi tambang dalam jumlah besar. Sementara sesuai dengan amanat UU Otonomi Daerah, kewenangan pengelolaan
tambang tidak lagi dipegang pemerintah, tetapi diserahkan kepada pemerintah kabupaten dan kota. Sedangkan isu kedua mengenai aturan peralihan, dimana seluruh kontrak pertambangan yang telah ada harus sesuai pada UU baru tersebut. Di samping itu, pada RUU Minerba pengelolaan tambang tidak lagi mengenal istilah kontrak, yang ada hanyalah izin. Terdapat dua jenis perizinan, yaitu izin usaha pertambangan (IUP) yang menyangkut seluruh regional terbuka secara umum dan izin kuasa pertambangan (IKP) yang mengatur usaha pertambangan di regional yang termasuk pencadangan negara. IUP bersifat lebih khusus dan akan diatur lebih lanjut dengan keputusan presiden. Jika istilah kontrak mengacu pada kesepakatan bersama antara dua pihak, maka dengan rezim perizinan posisi pemerintah di atas investor.
Adanya rezim perijinan tersebut tentunya akan lebih menguntungkan bagi pemerintah kabupaten dan kota. Sebab, perizinan bakal menjadi sumber pendapatan baru lagi bagi daerah. Apabila RUU Minerba disahkan, maka 440 kabupaten dan kota di Indonesia berhak mengeluarkan izin pertambangan. Akan tetapi, kewenangan pemerintah kabupaten dan kota dalam mengeluarkan izin pertambangan, dikhawatirkan akan menimbulkan masalah baru.
Kemudian, RUU Minerba yang saat ini masih dalam proses pembahasan, belum menyentuh aspek-aspek dampak aktivitas tambang terhadap lingkungan dan sosial masyarakat. Padahal bahan tambang merupakan sumberdaya alam yang tidak terbarukan dan memiliki daya rusak yang berdampak langsung maupun tidak langsung terhadap manusia dan sumberdaya alam, terutama tanah, air dan biodibersitas. RUU Minerba tersebut dirancang terkesan hanya untuk menarik investor dalam mengeksploatasi bahan tambang tanpa disertai jaminan perlindungan terhadap keselamatan rakyat dan berkelanjutan pelayanan alam di
lokasi-lokasi pertambangan. Dalam RUU tersebut tidak dicantumkan mengenai pengaturan penyelesaian sengketa rakyat dan pemulihan lingkungan pada lokasi tambang yang sedang berjalan mau sudah tutup.
Masih banyaknya persoalan pada RUU Minerba yang menjadi perdebatan dalam panitia kerja, tentu saja dapat menyebabkan menurunnya minat investor pertambangan. Misalnya, adanya perubahan sistem kontrak karya pertambangan menjadi izin usaha pertambangan, sehingga investor atau perusahaan pertambangan harus berurusan langsung dengan pemerintah daerah sebagai pihak yang berwenang mengeluarkan izin sesuai dengan peraturan otonomi daerah. Padahal selama ini model kontrak karya pertambangan sudah menjadi bentuk baku yang berlaku di Indonesia. Oleh sebab itu, investor tidak ingin kontrak yang sudah berjalan, beberapa tahun kemudian tiba-tiba berubah karena ada perubahan peraturan tersebut, sehingga biaya perusahaan yang harus dikeluarkan akan bertambah.
Apabila persoalan dalam pembahasan RUU Minerba ini tidak segera diselesaikan, tidak hanya investor saja yang dirugikan, melainkan keberkelanjutan sektor pertambangan khususnya batubara dikhawatirkan tidak dapat berlangsung lama hingga beberapa generasi yang akan datang sehingga negara akan mengalami kerugian yang cukup besar. Menanggapi RUU Minerba, sebaiknya dalam RUU tersebut tidak hanya membahas atau memperdebatkan masalah aturan –aturan mengenai perijinan dan perjanjian kontrak saja, melainkan dijelaskan pula mengenai aspek lingkungan dan sosial ekonomi sebagai dampak aktivitas tambang bagi kesejahteraan masyarakat.
Sebagaimana yang telah dijelaskan sebelumnya bahwa suatu sektor pertambangan akan berlanjut (sustainable) apa bila usaha tambang tersebut
memiliki tanggung jawab moral terhadap lingkungan, sosial dan ekonomi masyarakat. Terkait dengan masalah tanggung jawab moral suatu usaha, saat ini DR telah mengesahkan Rancangan Undang–undang tentang Perseroan Terbatas (RUU-PT) sebagai perubahan atas UU tentang Perseroan Terbatas No. 1/1995. dalam salah satu pasal RUU tersebut yakni pasal 74 ayat 2 yang menyatakan bahwa tanggung jawab sosial dan lingkungan merupakan kewajiban perseroan yang dianggarkan dan diperhitungkan sebagai biaya perseroan yang pelaksanaannya dilakukan dengan memperhatikan kepatutan dan kewajaran. Artinya, pemerintah dan Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) mewajibkan penerapan Corporate Social Responsibility (CSR) bagi industri yang berkaitan dengan ekstraksi sumberdaya alam termasuk industri tambang batubara5. Meskipun RUU Masih mendapat reaksi penolakan dari sejumlah kalangan pengusaha, namun konsep CSR sangat diperlukan karena CSR bukanlah sebuah bentuk belas kasihan perusahaan terhadap masyarakat, melainkan sebuah tanggung jawab moral dan sosial. Apabila program ini dilakukan secara benar maka akan menciptakan masyarakat mandiri (independen) dari sifat ketergantungan serta menghindarkan konflik masyarakat dan perusahaan. Penerapan CSR dapat membantu masyarakat disekitar perusahaan tambang untuk tumbuh dan berkembang seiring dengan perkembangan perusahaan. Hal ini dapat membuat masyarakat sekitar merasakan manfaat keberadaan perusahaan, sehingga hubungan yang harmonis antara masyarakat dan perusahaan akan tetap terjaga.
5 Dikutip dari Tulisan Lesmana (2007). CSR Untuk Kesejahteraan Rakyat dalam OPINI Media Indonesia, 24 Juli 2007.
2.8. Studi Empirik Dampak Ekonomi Pertambangan di Indonesia dan