Lembaga adalah organisasi atau kaidah-kaidah baik formal maupun informal, yang mengatur perilaku dan tindakan anggota masyarakat tertentu, dalam kegiatan sehari-hari atau dalam upaya mencapai tujuan tertentu (Kartodihardjo, 1998). Kelembagaan merupakan suatu sistem yang kompleks, rumit, dan abstrak yang mencakup ideologi, hukum, adat istiadat, aturan, atau kebiasaan yang tidak terlepas dari lingkungan. Kasper dan Streit (1998) mendefinisikan kelembagaan adalah suatu instrumen yang dibuat oleh manusia untuk mengatur interaksi/hubungan antara individu atau kelompok, dilengkapi dengan aturan penegakan dan sanksi terhadap
pelanggaran dan perilaku oportunis. Institusi mengatur apa yang dilarang dikerjakan oleh seseorang atau dalam kondisi bagaimana seseorang dapat mengerjakan sesuatu.
Ruttan (1986) dalam Kartodihardjo (1998) mendefinisikan institusi sebagai “behavioral rules that govern pattern of action and relationships” dan organisasi adalah “the decision making units – families, firms, bureaus – that exercise control of resources. Dengan demikian, aturan dalam kelembagaan dipergunakan untuk menata aturan main dari pelaku atau organisasi-organisasi yang terlibat. Sedangkan aturan yang ada dalam organisasi ditujukan untuk memenangkan pelaku dalam permainan tersebut.
Kelembagaan dapat menjadi peubah eksogen13 dalam proses pembangunan, artinya kelembagaan menyebabkan perubahan. Kelembagaan juga dapat sebagai peubah endogen14 dalam proses pembangunan, sehingga perubahan kelembagaan merupakan akibat dari perubahan pada sistem sosial yang ada. Oleh karena itu kelembagaan merupakan sistem organisasi dan kontrol masyarakat terhadap penggunaan sumberdaya. Sebagai organisasi, kelembagaan diartikan sebagai wujud konkrit yang membungkus aturan main tersebut seperti pemerintah, bank, koperasi, kemitraan, dan lain sebagainya. Batasan tersebut menunjukkan bahwa organisasi dapat dipandang sebagai perangkat keras sedangkan aturan main merupakan perangkat lunak dari kelembagaan.
Kartodihardjo (2006b) menyatakan bahwa kelembagaan merupakan inovasi manusia untuk mengatur atau mengontrol interdependensi antar individu atau kelompok masyarakat terhadap sesuatu, kondisi atau situasi melalui inovasi dalam hak kepemilikan (property rights), aturan representasi/perwakilan (rule of representations) atau batas yuridiksi (jurisdictional boundaries).
Konsep property atau kepemilikan muncul dari konsep hak (rights) dan kewajiban (obligations) yang didefinisikan atau diatur oleh hukum, adat dan tradisi, atau konsensus yang mengatur hubungan antar anggota masyarakat dalam hal kepentingannya terhadap sumberdaya, situasi atau kondisi (Ostrom, 2000). Kepemilikan merupakan hubungan individu dengan individu lain terhadap sesuatu, dan menjadi instrumen dalam mengendalikan hubungan dan mengatur siapa memperoleh apa melalui penggunan yang disepakati bersama (Gibbons, 2005;
13 Variabel yang berada diluar sistem teori atau model, dan yang mempengaruhi variabel endogen. 14 Vaiabel yang berada di dalam sistem teori atau model, dan yang dipengaruhi variabel eksogen.
Kartodihardjo, 2006b). Perubahan sistem kepemilikan dapat merubah kinerja ekonomi, dan perubahan sistem ekonomi dapat merubah pola kepemilikan masyarakat. Hak kepemilikan merupakan sumber kekuatan akses dan kontrol terhadap sumberdaya, yang dapat diperoleh melalui pembelian, pemberian dan hadiah, atau melalui pengaturan administrasi pemerintah.
Berdasarkan rejim hak kepemilikan yang diungkapkan Schlager dan Ostrom (1996) dalam Ostrom (2000) sebagaimana pada Tabel 3, maka pemilik (owner) mempunyai strata kepemilikan yang paling lengkap (tinggi) karena memiliki hak untuk memasuki (access) dan memanfaatkan (withdrawal), hak menentukan bentuk pengelolaan (management), hak menentukan keikutsertaan atau mengeluarkan pihak lain (exclusion), dan memperjual-belikan hak (alienation). Strata pemilikan hak yang paling rendah adalah pengunjung (authorized entrance) karena hanya memiliki hak memasuki (access).
Tabel 3 Kumpulan hak yang dimiliki berdasarkan status kepemilikan
Strata hak Pemilik Penyewa/ Pengguna/
authorized user
Authorized entrance Owner Proprietor Claimant
1 Memasuki (access) X X X X X 2 Memanfaatkan (withdrawal) X X X X 3 Menentukan bentuk pengelolaan (management) X X X 4 Menentukan keikusertaan/ mengeluarkan pihak lain (exclusion)
X X 5 Dapat memperjualbelikan
hak (alienation) X
Sumber : Schlager dan Ostrom (1996) dalam Ostrom (2000)
Aturan representasi mengatur permasalahan siapa yang berhak berpartisipasi terhadap apa, dalam proses pengambilan keputusan yang tercermin dalam struktur kelembagaan. Pengaturan tersebut berdampak terhadap keputusan yang diambil dan dampaknya terhadap kinerja kelembagaan. Aturan representasi sedemikian memunculkan dua jenis biaya, yaitu biaya pengambilan keputusan sebagai akibat partisipasi, dan biaya eksternal yang ditanggung oleh seseorang atau suatu lembaga sebagai akibat keputusan orang lain atau lembaga lain. Aturan representasi mempengaruhi besaran biaya tersebut, dalam artian nilai uang maupun bukan uang
sehingga menentukan apakah output dihasilkan atau tidak. Jenis output yang dihasilkan juga ditentukan aturan representasi dari kepentingan orang atau lembaga.
Batas yuridiksi menentukan siapa dan apa yang tercakup dalam kelembagaan. Konsep batas yuridiksi dapat berarti batas wilayah kekuasaan atau batas otoritas yang dimiliki oleh suatu lembaga, atau mengandung makna kedua-duanya. Batas yuridiksi berpengaruh terhadap kemampuan pelaku untuk menginternalisasikan manfaat/biaya. Sepanjang tambahan manfaat melebihi atau setara tambahan biaya (payoff rules) maka para pelaku bersedia memperluas kerjasama dan batas yuridiksinya.
Dalam kaitan dengan pembangunan hutan, maka dapat disimpulkan bahwa kelembagaan kemitraan merupakan suatu mekanisme yang mengatur transaksi atau tata hubungan (aturan main, norma-norma, kontrak, hukum, adat atau tradisi) yang menentukan hubungan antara pengelola hutan (petani dan/atau pemilik lahan) dengan INPAK dalam melakukan aktivitas ekonomi. Hubungan ekonomi yang terjalin adalah kerjasama membangun hutan melalui mekanisme administrasi yang menentukan hak dan kewajiban masing-masing pihak. Kontribusi utama kelembagaan dalam proses kemitraan adalah mengkoordinasikan para pemilik faktor produksi (tenaga kerja, lahan, kapital, manajemen dan lain-lain) ke dalam proses transformasi faktor produksi (yaitu usaha membangun hutan) menjadi output berupa kayu bundar.
Kemitraan merupakan salah satu bentuk kelembagaan dalam usaha membangun hutan yang dilakukan karena adanya saling ketergantungan (interdependency) antara rakyat selaku pihak Hulu (khususnya petani) dengan INPAK selaku pihak Hilir. Wyatt (2003) mengungkapkan bahwa petani mengharapkan pembangunan dan pekerjaan tetapi juga mengharapkan manfaat non-finansial seperti kepastian hak penggunaan lahan dan perlindungan lingkungan. Pada sisi lain, industri sebagai suatu perusahaan berupaya untuk dapat mendekati sumber bahan baku dan menjamin ketersediaannya, mendapatkan peluang bisnis dan memperoleh manfaat ekonomi langsung.
Industri primer hasil hutan kayu (IPHHK) dalam kegiatan produksinya merupakan suatu sistem yang memproses masukan atau inputs (diantaranya kayu bundar dan/atau bahan baku serpih) untuk menghasilkan keluaran atau output berupa produk kayu olahan (kayu gergajian, kayu lapis, pulp and paper, dan lain-lain). Dalam memenuhi kebutuhan input produksi berupa kayu bundar, maka IPHHK sebagai suatu perusahaan dapat melakukan pertukaran secara inter-firm atau intra-firm.
Pertukaran ekonomi secara inter-firm berarti input(s) diperoleh atau dipertukarkan dari perusahaan itu sendiri atau perusahan yang terintegrasi atau terkait saham dengan IPHHK. Mekanisme ini merupakan integrasi vertikal dimana assets perusahaan pemasok bahan baku (pengelola hutan) adalah milik perusahaan yang berintegrasi, sehingga pengendalian pengelolaan (alokasi sumberdaya dan penentuan harga) sepenuhnya di satu tangan. Pada kondisi tersebut, perusahaan pengelola hutan merupakan ”divisi pemasok bahan baku” dan IPHHK sebagai ”divisi pengolah bahan baku dan pemasaran produk akhir” (Nugroho, 2005).
Adanya pertukaran ekonomi melalui integrasi vertikal adalah upaya mengurangi ketergantungan terhadap bahan baku produksi, sehingga tidak dapat dieksploitasi oleh pihak yang menjadi gantungannya. Integrasi juga merupakan kebijakan perluasan organisasi dan dominasi atas faktor produksi tersebut (secara ekonomis atau politis). Integrasi vertikal (inter firm) dilakukan dengan anggapan bahwa maksimisasi keuntungan perusahaan tercipta ketika kegiatan pengadaan bahan baku dikelola secara internal, daripada mengupayakan membelinya dari pasar.
Hal tersebut mungkin dilakukan apabila IPHHK menguasai atau memiliki hak atas faktor produksi lahan sehingga kerjasama dapat berjalan dengan biaya yang murah. Namun, dalam realitanya, kepemilikan lahan seringkali justru berada pada pihak yang lain atau setidaknya menjadi beban konflik sosial dengan pihak lain, sehingga hubungan tersebut menjadi tidak murah. Pada keadaan yang demikian, Klein
et al. (1986) dan Gibbons (2005) berpandangan bahwa pelaku ekonomi cenderung melakukan hubungan kontraktual (contractual relationships) atau koordinasi non- integrasi (outsourcing) dibandingkan kepemilikan bersama (vertical integration).
Dengan demikian, alternatif lainnya menghadapi ketidakpastian dan kelangkaan sumber daya adalah dengan mekanisme intra-firm (contracts), yaitu input produksi dibeli atau dipertukarkan dari perusahaan atau individu lain. Dalam hal ini, input produksi diperoleh dengan pembelian langsung (kontrak jangka pendek), kontrak jangka panjang dengan pemegang IUPHHK yang tidak terkait saham, atau membangun hutan (sumber bahan baku) dengan pihak lain (pemilik lahan atau pemegang konsesi/izin) melalui kontrak kerjasama dalam pengelolaan dan pembangunannya.
Kontrak kerjasama dalam usaha membangun hutan dilakukan IPHHK guna menjamin kontinyuitas (keberlangsungan) pemenuhan bahan baku kayu bagi proses produksinya. Industri yang secara langsung melakukan kerjasama membangun hutan bersama rakyat (KIBARHUT) adalah industri pertukangan atau industri pengolahan kayu bundar (INPAK). Industri pulp and paper (industri pengolahan bahan baku serpih) umumnya tidak melakukan hubungan kontraktual secara langsung dengan penduduk setempat dalam membangun hutan tanaman. Kontrak kemitraan justru dijalin oleh perusahaan afiliasinya yang merupakan IUPHHK dalam Hutan Tanaman (IUPHHK–HT), dikarenakan adanya keterbatasan lahan konsesi, konflik lahan, dan sebagai bagian dari upaya pemberdayaan masyarakat (community empowerment). Kerjasama tersebut bagi IUPHHK–HT dapat dilakukan pada lahan/areal konsesinya maupun pada lahan milik di luar areal konsesi, sedangkan INPAK melakukannya pada lahan milik perusahaan, lahan milik masyarakat, atau lahan milik/konsesi perusahaan lain yang tidak mempunyai keterkaitan.
Hubungan kerjasama usaha antara pemegang konsesi IUPHHK–HT dengan penduduk setempat atau antara INPAK dengan pihak pemilik lahan adalah hubungan kemitraan (agency relationships) yang digambarkan dalam agency theory. Hubungan tersebut mencakup bagaimana menyusun hubungan kontraktual yang optimal sehingga para pelakunya memiliki insentif yang memadai untuk mematuhi kontrak15 dan bersepakat dalam hal penegakannya (Jensen dan Meckling, 1986; Maskin, 2001; Gibbons, 2005; Yustika, 2006).
Namun bagi sebagian pelaku (khususnya pengusaha), kemitraan terkadang dianggap sebagai beban yang memberatkan sehingga lebih banyak mendorong perilaku sub optimal dari perusahaan dan cenderung memanjakan petani (Nugroho, 2003; Priyono, 2004). Keengganan juga muncul karena kemitraan adalah pertukaran ekonomi faktor-faktor produksi yang dimiliki, untuk melakukan suatu proses produksi secara bekerjasama dengan mengusung kesetaraan dan pembagian manfaat dan resiko diantara para pelakunya (Kasper dan Streit, 1998; Maskin, 2001; Nugroho, 2003; Yustika, 2006).
15 Kontrak (atau transaksi tunggal antara dua pihak yang melakukan hubungan ekonomi) secara umum
didefinisikan sebagai kesepakatan satu orang atau sekelompok orang untuk melakukan kegiatan atau pertukaran yang bernilai ekonomi dengan pihak lain dengan konsekuensi adanya tindakan balasan (reciprocal action) atau bayaran (Yustika, 2006).
Solusinya adalah dengan memformulasikan suatu mekanisme (pola kemitraan) yang mampu merefleksikan aturan main (kontrak) yang dibuat selengkap mungkin. Kontrak memuat semua detail hubungan untuk menghindari adanya perilaku oportunis pasca kontrak, termasuk di dalamnya membuat aturan main yang dapat dikontrol dan diawasi oleh para pelaku kemitraan. Dalam realitanya, kontrak selalu tidak lengkap dan memerlukan biaya untuk penegakannya termasuk adanya resiko pengingkaran dan tidak dihormatinya kontrak (Yustika, 2006). Karenanya, para pelaku kemitraan melakukan berbagai kegiatan guna mengawasi tindakan pelaku lainnya, termasuk kesepakatan memberikan insentif yang memadai dan penalty untuk menghukum
agents bila melakukan tindakan yang bertentangan dengan interest principal (Kerr, 1975 dalam Gibbons 1998; Maskin, 2001; Gibbons, 2005). Kelembagaan selalu disertasi sanksi-sanksi (formal–informal) yang disepakati dan ditegakkan, sebagaimana diungkapkan Kasper dan Streit (1998) bahwa “institutions without sanctions are useless”.
Kartodihardjo (2006a) mengungkapkan bahwa keberhasilan hubungan kelembagaan (kontrak) kemitraan, sangat tergantung dari keberhasilan perusahaan dalam menarik minat para pemilik lahan (yang memiliki kendala permodalan), untuk dapat memanfaatkan lahannya dengan komoditas alternatif tanaman kehutanan. Karenanya, ditemukan banyak mekanisme kemitraan yang diterapkan di lapangan dalam rangka pembangunan hutan (Nawir dan Santoso, 2005). Walau terdapat berbagai bentuk kelembagaan kemitraan petani dan perusahaan, namun berdasarkan UU No. 9 Tahun 1995 dan SK Mentan No. 940/Kpts/OT.210/10/1997 tentang pedoman kemitraan usaha pertanian, maka kelembagaan yang umum dilakukan pada usaha membangun hutan adalah kemitraan inti–plasma dan kerjasama operasional.
Kemitraan inti–plasma merupakan hubungan antara petani atau kelompok tani sebagai plasma dengan perusahaan inti yang bermitra usaha (Sumardjo et al., 2004). Perusahaan inti menyediakan lahan, sarana produksi, bimbingan teknis, manajemen, menampung dan mengolah serta memasarkan hasil produksi. Pola ini di sektor kehutanan dapat ”disepadankan” dengan hubungan kemitraan antara penduduk setempat dengan pemegang IUPHHK–HT pada pengelolaan HTI di luar Pulau Jawa.
Kemitraan kerjasama operasional merupakan hubungan bisnis yang dijalankan petani (atau kelompok mitra) dan perusahaan mitra (Sumardjo et al., 2004). Kelompok
mitra menyediakan lahan, sarana, dan tenaga kerja. Perusahaan mitra menyediakan biaya, modal, manajemen, dan pengadaan sarana produksi untuk membudidayakan suatu komoditas, serta berperan sebagai penjamin pasar bagi komoditas tersebut. Dalam pelaksanaannya terdapat kesepakatan tentang pembagian hasil dan resiko.
Selain itu terdapat kelembagaan kemitraan terpadu yang melibatkan perusahaan, petani, dan lembaga keuangan dalam suatu ikatan kerjasama yang dituangkan dalam nota kesepakatan. Kemitraan dilaksanakan dengan disertai pembinaan oleh perusahaan, dimulai dari penyediaan sarana produksi, bimbingan teknis dan pemasaran hasil produksi (Purnaningsih, 2006). Mekanismenya juga terkadang melibatkan pemerintah sebagai penyedia anggaran dan lembaga keuangan sebagai penyalur dana ke petani dan/atau perusahaan. Pola kerjasama operasional dan kemitraan terpadu merupakan pola yang dapat ”disepadankan” dengan hubungan kemitraan antara INPAK bersama rakyat untuk membangun hutan (KIBARHUT), khususnya di Pulau Jawa.