Risiko secara sederhana dapat diartikan sebagai pemburukan kondisi yang bersifat tidak terduga atau sekurangnya melampaui yang diharapkan. Dalam hal risiko utang, terutama berhubungan dengan kemampuan memenuhi segala kewajiban, seperti pelunasan utang pokok dan pembayaran bunga. Meskipun mungkin hanya pada sebagian utang, baik yang berjenis pinjaman ataupun SBN.
Sejauh ini, kegagalan membayar beban utang tidak pernah terjadi di Indonesia. Bahkan pada saat krisis 1997/1998, Pemerintah masih berhasil memenuhi kewajibannya, meski dengan susah payah. Pemerintah pun tampak cukup optimis atas perkembangan utang yang makin memburuk akibat pandemi, dengan selalu mengatakan kondisinya masih aman dan telah dikelola secara berhati-hati, serta memperhitungan risiko ke depannya.
Bagaimanapun, perlu diingat bahwa jika pemerintah berhasil membayar kewajiban utangnya, namun dilakukan dengan bersusah payah, maka hanya akan menggeser risiko ke tahun-tahun mendatang. Pemerintah juga tidak memiliki dana yang memadai untuk melakukan kewajiban memberi pelayanan publik, serta kesulitan melaksanakan pemerintahan yang baik.
Berkaitan dengan semua itu, risiko pengelolaan utang Pemerintah saat ini bertambah dalam aspek pencarian utang baru. Kondisi APBN masih memaksa pembayaran beban utang harus dilakukan dengan penarikan utang baru. Upaya tersebut berisiko tidak diperolehnya utang baru senilai yang diharapkan. Terutama jika selisih kurangnya dalam nilai yang besar.
Risiko utang pemerintah dapat dicermati melalui banyak indikator, yang sebagiannya telah dijelaskan dalam laporan ini. Akan tetapi, Pemerintah cenderung menonjolkan salah satunya saja dalam wacana publik. Yaitu rasio utang terhadap PDB. Salah satu sebabnya, rasio tersebut yang diatur dalam undang-undang No.17/2003 tentang keuangan negara. Batas yang tidak boleh dilewati disebut dalam penjelasan pasal 12 ayat 3, sebesar 60% dari PDB. Jika dicermati UU tidak mengatakan bahwa 60% adalah batas aman, hanya menyatakan bahwa rasio utang tidak boleh melebihi batas tersebut.
Pemerintah tampak cukup menyadari risiko utangnya dan berkomitmen akan mengelolanya secara berhati-hati. Bahkan, Nota Keuangan dan APBN 2021 memberi ruang pembahasan yang lebih panjang lebar dari biasanya atas risiko utang dan kebijakan pengelolaan utang. Sebagiannya telah dikuti pada uraian di atas.
Nota Keuangan dan APBN 2021 secara umum mengakui jika risiko utang termasuk risiko fiskal yang sangat penting. Jika tidak berhasil dikendalikan akan memiliki dampak besar pada APBN keseluruhan. Risiko itu diidentifikasi dalam penggambaran sederhana berupa peta risiko utang. Dampaknya (impact) sebesar 4 dari skala 1 sampai dengan 5, atau berdampak tinggi.
Diakui berdasar kondisi terkini, kemungkinan terjadinya (likelihood) sebesar 3, atau mungkin terjadi.
Sebagai penjelasan dari cara mengelola risiko agar kemungkinan terjadinya dapat diturunkan menjadi skala 2 atau bahkan 1, Nota Keuangan dan APBN 2021 menjelaskan perkembangan tiga indikator teknis yang dijadikan acuan. Meliputi: risiko tingkat bunga, risiko nilai tukar, dan risiko pembiayaan kembali.
Laporan ini menilai dengan peta penyajian yang sama, namun menambahkan beberapa indikator utang selain yang dibahas Nota Keuangan. Laporan menempatkan kemungkinan terjadi berskala 4 atau sangat mungkin terjadi. Dengan kata lain, kemungkinan ada masalah dalam soalan utang ini lebih tinggi dari proyeksi pemerintah. Laporan juga menilai banyak hal terkait itu memang diluar kendali pemerintah. Misalnya soal penyerapan pasar atas penerbitan SBN, serta arus keuangan global.
Laporan ini sangat menekankan kemungkinan risiko dalam pembiayaan kembali. Ada indikasi sumber pembiayaan tidak mencukupi. Pada tahun 2020 bisa dikatakan bahwa pemerintah telah sangat mengandalkan “bantuan” Bank Indonesia. Penyerapan SBN selain dari BI justru mengalami penurunan. Padahal hal itu sudah terbantu oleh penyerapan yang meningkat dari perbankan. Peningkatan serapan dari perbankan sendiri dimungkinkan oleh kelonggaran likuditas melalui berbagai aturan dari BI. Ditambah dengan masih tertahannya pertumbuhan kredit kepada masyarakat.
Jika kondisi serupa dialami pada tahun 2021, maka pengelolaan keuangan BI perlu mengalami perubahan. Dan selain risiko utang pemerintah yang meningkat, faktor penyaluran kredit yang dibutuhkan perekonomian akan menjadi terkendala. Bisa dikatakan akan menimbulkan gejala yang dikenal sebagai “crowding out”. Pemerintah akan memperebutkan sumber dana dengan pihak swasta atau masyarakat.
Dalam hal risiko nilai tukar, sejauh ini memang berhasil dikendalikan. Akan tetapi risiko ini tetap dapat mengancam sewaktu-waktu pada tahun 2021 dan tahun-tahun selanjutnya.
Penyebab utamanya kondisi perekonomian global yang masih penuh ketidakpastian disertai struktur Neraca Pembayaran Internasional Indonesia yang belum kuat.
Utang pemerintah sebenarnya telah direncanakan dalam berbagai dokumen resmi negara dan pemerintah. Baik tentang proyeksi kisaran nilai maupun garis besar kebijakan pengelolaannya.
Termasuk di dalamnya upaya menekan risiko utang dalam berbagai aspeknya. Hal ini sering dikemukakan sebagai kebijakan pengelolaan utang yang berhati-hati dan menimbang faktor keberlanjutan fiskal.
Rencana utang selalu disebut dalam narasi Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJMN), termasuk RPJMN tahun 2020-2024. RPJMN memang hanya memberi gambaran umum secara garis besar, namun cukup jelas dan disertai beberapa besaran indikator.
Perencanaan pengelolaan utang berjangka menengah yang lebih rinci dibanding RPJMN dan memang secara khusus dimaksudkan demikian ditetapkan melalui Keputusan Menteri Keuangan (KMK). Semula kurun waktunya bersesuaian dengan RPJMN, karena memang harus menjadi penjabarannya dalam hal perencanaan utang. Sehingga sempat ada KMK tentang strategi pengelolaan utang negara jangka menengah (SPUNJM) tahun 2005-2009 dan tahun 2010-2019.
Perkembangan berikutnya dari SPUNJM tidak lagi seiring dengan RPJMN, baik dalam hal rentang waktu, maupun besaran target indikatornya. Antara lain disebabkan oleh revisi yang dilakukan sebelum berakhirnya waktu SPUNJM.
Laporan ini menunjukkan bahwa sebagian cukup besar dari rencana utang RPJMN dan SPUNJM 7 tahun terakhir tidak terpenuhi target ataupun indikator yang dimonintor.
Perencanaan utang pemerintah secara tahunan telah disampaikan secara umum dalam Nota Keuangan sebagai pengantar sekaligus penjelasan dari RAPBN dan APBN. Bahkan, selama beberapa tahun terakhir ini dibahas tentang risiko utang secara cukup panjang lebar.
Pokok-pokok rencana utang secara tahunan dalam APBN diterjemahkan secara lebih teknis oleh Kementerian Keuangan terutama dalam dokumen Strategi Pembiayaan Tahunan Melalui Utang. Dokumen strategi ini lah yang biasanya mengalami perubahan 2 hingga kali selama realisasi tahun anggaran. Bahkan revisi tetap dilakukan ketika pada tahun bersangkutan tidak ada APBN Perubahan, seperti tahun 2019.
Pandemi covid-19 merupakan kejadian luar biasa yang dampaknya memang belum tercakup dalam mitigasi risiko APBN 2020 ketika ditetapkan melalui undang-undang pada akhir tahun 2019. APBN perubahan dilakukan hingga dua kali melalui Perpres. Begitu pula dengan dokumen stratetegi dari Kemenkeu. Realisasi semantara dari kondisi utang akhir tahun 2020, terbilang cukup sesuai dengan rencana keduanya.
Untuk tahun 2021, APBN merencanakan tambahan utang sebesar pos pembiayaan utang, yaitu Rp1.177,40 triliun. Jika sesuai rencana, dan kurs pada akhir tahun 2021 setara dengan akhir tahun 2020, maka posisi utang akan di kisaran Rp7.252 triliun.
Untuk posisi tahun-tahun selanjutnya hingga tahun 2024, belum dinyatakan proyeksi tentang pembiayaan utang yang eksplisit. Meski demikian, posisi utang sedikit mendapat gambaran berdasar target rasio utang atas PDB dalam Nota Keuangan APBN 2021.
Sayangnya berbeda dengan Nota Keuangan pada tahun-tahun sebelumnya, tidak disebutkan secara definitif berapa rasionya pada tahun 2021. Hanya disebutkan bahwa rasio akan dijaga dalam batas aman. Adapun yang dinyatakan secara eksplisit hanya berupa kisaran, yaitu rasio utang hingga akhir 2024 sebesar range 38-43%.
Laporan ini berpandangan berdasar kinerja APBN tahun 2020 dan prakiraan berdasar APBN tahun 2021, maka posisi utang kemungkinan akan melampaui Rp10.000 triliun pada tahun 2024. Jauh lebih besar dari proyeksi yang diperhitungkan berdasar titik tengah target dalam Nota Keuangan dan APBN 2021 di atas, yang hanya sebesar Rp9.225 triliun.
Rasionya pun akan sulit dijaga dalam rentang yang ditargetkan oleh Pemerintah. Dikaitkan dengan proyeksi PDB nominal dalam perhitungan IHN, maka rasio utang dapat mencapai 45%
pada akhir tahun 2024. Melebihi batas yang ingin dikendalikan Pemerintah sebesar 38-43%.
Beberapa faktor memberi kontribusi atas kecenderungan ini. Posisi utang yang akan meningkat signifikan karena kebutuhan pembiayaan utang, yang didorong oleh kebijakan Pemerintah yang masih ingin APBN bersifat ekspansif. Ditambah faktor kurs yang cukup rawan di masa mendatang. Sedangkan peningkatan nilai nominal PDB akan terkendala oleh pertumbuhan ekonomi yang jika kembali ke lintasannya, hanya di kisaran 5%.
Tentu ada pengecualian, yakni perekonomian dilanda inflasi tinggi yang akan meningkatkan
nilai PDB nominal. Dengan demikian rasionya bisa turun signifikan. Bagaimanapun, otoritas ekonomi dipastikan akan sangat serius mencegah hal ini, karena inflasi tinggi akan menimbulkan banyak soalan lain yang lebih kompleks dan memberatkan.
Pengalaman buruk saat dampak krisis 1997/1998 yang terjadi lonjakan utang pemerintah patut diwaspadai. Utang Pemerintah secara nominal masih terus melaju kencang hingga tahun 2000. Setelahnya pun bisa dikatakan tidak benar-benar turun, melainkan hanya melandai atau stagnan selama beberapa tahun. Kemudian secara perlahan menaik kembali, dan naik hampir selalu naik signfikan sejak tahun 2012.
9.2 Rekomendasi
Laporan ini telah menjelaskan bahwa penyebab utama utang yang tumbuh pesat adalah defisit dan pembiayaan APBN yang bersifat pengeluaran. Pendapatan sebenarnya telah dapat diprakirakan dan relatif “terukur”. Pendapatan hanya dapat ditingkatkan secara berhati-hati, karena bisa mengkontraksi perekonomian di saat resesi seperti saat ini. Faktor yang lebih bisa dikontrol oleh pemerintah adalah belanja dan pengeluaran.
Narasi kebijakan yang selalu mengedepankan belanja yang lebih besar dari pendapatan sebagai bersifat ekspansif dan akan mendorong perekekonomian, perlu diperiksa secara lebih cermat. Belanja atau pengeluaran yang seperti apa, berupa apa, dan bagaimana prosesnya amat mempengaruhi apa yang dianggap ekspansif tersebut.
Laporan ini melanjutkan laporan IHN terdahulu tentang reviu APBN 2021 berpandangan sifat ekspansif APBN 2021 tidak sepadan dengan biaya yang mesti dikeluarkan. Dalam hal ini terutama terkait perkembangan kondisi utang pemerintah, dan bebannya hingga bertahun-tahun ke depan. Diperlukan pemeriksaan ulang semua belanja (dan pengeluaran pembiayaan) agar dipilih yang dapat dikurangi, tanpa menimbulkan efek besar bagi perekonomian. Jika diperlukan dapat dialokasikan pada belanja dan pengeluaran yang secara langsung bersifat menambah daya beli masyarakat. Terutama masyarakat berpendapatan rendah.
Laporan ini pada prinsipnya merekomendasikan agar tambahan utang tidak sebesar yang direncanakan oleh APBN 2021. Pengalaman buruk saat dampak krisis 1997/1998 yang terjadi lonjakan utang pemerintah patut diwaspadai. Utang Pemerintah secara nominal masih terus melaju kencang hingga tahun 2000. Setelahnya pun bisa dikatakan tidak benar-benar turun, melainkan hanya melandai atau stagnan selama beberapa tahun. Kemudian secara perlahan menaik kembali, dan naik hampir selalu naik signfikan sejak tahun 2012.
Selain soal tambahan utang dan posisi utang, laporan ini mengingatkan Pemerintah agar secara terus menerus memeriksa ulang atas semua risiko. Penyajian indikator utang dalam Nota Keuangan dan rencana strategi tahunan tampak kurang mencukupi pada kondisi resesi seperti saat ini. Resesi ekonomi Indonesia dan kondisi global yang masih belum menentu, meski diklaim terjadi perbaikan, memberi isyarat agar Pemerintah lebih berhati-hati mengelola utangnya.
Melebihi kondisi yang normal.
Berbagai beban dengan BI mesti dimanfaatkan terkait semua risiko utang. Tidak hanya serapan atas SBN, melainkan juga upaya menekan biaya utang. Salah satu soalan laten sebelum
pandemi, biaya utang yang cukup tinggi. Harus diakui memang menjadi tidak mudah, jika kebutuhan utang yang meningkat disertai kaidah penurunan biaya.
Oleh karenanya, IHN amat merekomendasikan agar utang tidak bertambah sebesar yang direncanakan APBN 2021. Bersesuaian dengan rekomendasi laporan IHN tentang APBN agar defisit APBN kembali ke lintasan di bawah 3%, maka tambahan utang juga sekitar separuh dari rencana yang Rp1.177 triliun. Besaran indikatifnya adalah sekitar Rp650 triliun.