Keseluruhan upaya pemerintah dalam melaksanakan tugas umum pemerintahan dan pembangunan dalam rangka meningkatkan kesejahteraan rakyat pada dasarnya terkait dengan sebelas fungsi pemerintah, yaitu: (1) fungsi pelayanan umum, (2) fungsi pertahanan, (3) fungsi ketertiban dan keamanan, (4) fungsi ekonomi, (5) fungsi lingkungan hidup, (6) fungsi perumahan dan fasilitas umum, (7) fungsi kesehatan, (8) fungsi pariwisata dan budaya, (9) fungsi agama, (10) fungsi pendidikan, dan (11) fungsi perlindungan sosial. Karena itu alokasi anggaran belanja pemerintah pusat sesuai amanat Pasal 11 ayat (5) Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara juga dikategorikan berdasar fungsi-fungsi tersebut. Dalam periode 2005–2009, sebagian besar anggaran belanja pemerintah pusat dialokasikan untuk fungsi pelayanan umum, yaitu mencapai rata-rata sekitar 68,8 persen dari total alokasi belanja pemerintah pusat tiap tahunnya. Sementara itu, selebihnya yaitu sekitar 33,2 persen dari alokasi anggaran belanja pemerintah pusat selama periode tersebut digunakan untuk menjalankan fungsi pendidikan sekitar 9,8 persen rata-rata per tahun, fungsi ekonomi sekitar 9,0 persen rata-rata per tahun, serta fungsi pertahanan dan fungsi ketertiban dan keamanan masing-masing sekitar 4 persen rata-rata per tahun. Dengan demikian, enam fungsi lainnya memperoleh alokasi anggaran sekitar 6,4 persen dari total alokasi anggaran belanja pemerintah pusat dalam periode 2005–2009. Sejalan dengan itu, beberapa sub fungsi yang menggunakan alokasi belanja terbesar dari masing-masing fungsi adalah
sub fungsi pelayanan umum (fungsi pelayanan umum) yang antara lain mencakup alokasi anggaran untuk pembayaran subsidi dan bunga utang, sub fungsi transportasi (fungsi ekonomi), sub fungsi kepolisian (fungsi ketertiban dan keamanan), dan sub fungsi pertahanan negara (fungsi pertahanan).
Selanjutnya, alokasi anggaran pada fungsi pelayanan umum terutama digunakan untuk pembayaran subsidi dan pembayaran bunga utang. Anggaran belanja untuk menjalankan fungsi pelayanan umum tersebut dialokasikan melalui kementerian negara/lembaga dan nonkementerian negara/lembaga, yang meliputi: (1) subfungsi lembaga eksekutif dan legislatif, masalah keuangan dan fiskal, serta urusan luar negeri; (2) subfungsi pelayanan umum; (3) subfungsi penelitian dasar dan pengembangan iptek; (4) subfungsi pinjaman pemerintah; (5) subfungsi pembangunan daerah; dan (6) subfungsi pelayanan umum lainnya.
Dalam kurun waktu 2005-2009, realisasi anggaran belanja pada fungsi pelayanan umum mengalami peningkatan rata-rata 16,5 persen per tahun, yaitu dari Rp255,6 triliun (9,2 persen terhadap PDB) pada tahun 2005, menjadi sebesar Rp470,0 triliun (8,7 persen terhadap PDB) dalam tahun 2009. Peningkatan realisasi anggaran pada fungsi pelayanan umum dalam kurun waktu tersebut, menunjukkan adanya: (1) upaya pemerintah untuk secara terus menerus meningkatkan kualitas dan kuantitas pelayanan umum kepada masyarakat; (2) peningkatan alokasi dan cakupan subsidi kepada masyarakat luas; dan (3) peningkatan beban pembayaran bunga utang dalam negeri dan bunga utang luar negeri.
Sejalan dengan itu, realisasi penyerapan anggaran belanja pada fungsi pelayanan umum dalam periode tersebut juga mengalami peningkatan rata-rata 3,4 persen per tahun, yaitu dari 91,0 persen terhadap pagu alokasi anggaran belanja fungsi pelayanan umum dalam APBN-P tahun 2005, diperkirakan menjadi 103,9 persen terhadap pagunya dalam dokumen stimulus fiskal tahun 2009. Dari perkembangan realisasi anggaran fungsi pelayanan umum dalam periode tersebut, maka porsi anggaran belanja fungsi pelayanan umum terhadap total anggaran belanja pemerintah pusat, diperkirakan menurun sebesar 2,8 persen, yaitu dari 70,8 persen dalam tahun 2005 diperkirakan menjadi 68,0 persen dalam tahun 2009. Menurunnya porsi alokasi anggaran fungsi pelayanan umum tersebut, antara lain disebabkan oleh turunnya proporsi pembayaran bunga utang dan subsidi. Realisasi anggaran belanja pada fungsi pelayanan umum dalam periode 2005-2009 tersebut, terdiri dari: (1) anggaran pada subfungsi pelayanan umum lainnya sebesar 62,8 persen, (2) anggaran pada subfungsi pinjaman pemerintah sebesar 23,1 persen, (3) anggaran pada subfungsi lembaga eksekutif dan legislatif, masalah keuangan dan fiskal serta urusan luar negeri sebesar 12,2 persen, dan (4) subfungsi lainnya, sebesar 1,8 persen tersebar pada: (1) subfungsi pelayanan umum, (2) subfungsi penelitian dasar dan pengembangan iptek, dan (3) subfungsi pembangunan daerah.
Dalam periode 2005-2009, realisasi anggaran pada subfungsi pelayanan umum lainnya mengalami peningkatan rata-rata 12,0 persen per tahun, yaitu dari sebesar Rp163,1 triliun (5,9 persen terhadap PDB) dalam tahun 2005, menjadi Rp353,2 triliun (7,1 persen terhadap PDB) dalam tahun 2008, namun turun menjadi Rp256,5 triliun (4,7 persen terhadap PDB) dalam tahun 2009. Realisasi anggaran pada subfungsi pelayanan umum lainnya dalam periode tersebut, terutama digunakan untuk membiayai program subsidi dan transfer lainnya, serta program pembiayaan lain-lain.
Sementara itu, realisasi anggaran pada subfungsi pinjaman pemerintah dalam kurun waktu yang sama mengalami peningkatan rata-rata 10,0 persen per tahun, yaitu dari sebesar Rp74,9 triliun (2,7 persen terhadap PDB) dalam tahun 2005, menjadi Rp87,5 triliun (1,8 persen terhadap PDB) dalam tahun 2008, dan diperkirakan naik menjadi Rp109,6 triliun (2,0 persen terhadap PDB) dalam tahun 2009. Realisasi anggaran pada subfungsi pinjaman pemerintah dalam periode tersebut, seluruhnya digunakan untuk pembayaran bunga utang.
Selanjutnya, realisasi anggaran pada subfungsi lembaga eksekutif dan legislatif, masalah keuangan dan fiskal serta urusan luar negeri dalam kurun waktu 2005-2009, mengalami peningkatan rata-rata 68,9 persen per tahun, yaitu dari sebesar Rp11,5 triliun (0,4 persen terhadap PDB) dalam tahun 2005 menjadi Rp90,5 triliun (1,8 persen terhadap PDB) dalam tahun 2008, dan diperkirakan menjadi Rp93,4 triliun (1,7 persen terhadap PDB) dalam tahun 2009. Realisasi anggaran pada subfungsi lembaga eksekutif dan legislatif, masalah keuangan dan fiskal serta urusan luar negeri dalam periode tersebut, digunakan terutama untuk membiayai program penerapan kepemerintahan yang baik, program peningkatan sarana dan prasarana aparatur negara, program pengelolaan sumber daya manusia aparatur, program peningkatan penerimaan dan pengamanan keuangan negara, serta program peningkatan pengawasan dan akuntabilitas aparatur negara. Perkembangan realisasi anggaran fungsi pelayanan umum dalam tahun 2005-2009 disajikan dalam Grafik IV.13.
Keluaran (output) yang dihasilkan dari pelaksanaan berbagai program dan kegiatan yang dibiayai dengan realisasi anggaran pada fungsi pelayanan umum dalam kurun waktu 2005-2009 tersebut, antara lain meliputi: (1) terlaksananya penyaluran subsidi BBM dengan volume sebesar 59,7 juta kiloliter dalam tahun 2005, dan diperkirakan menjadi
0,0 100,0 200,0 300,0 400,0 500,0 600,0
Realisasi Realisasi Realisasi Realisasi APBN Dok . Stimulus APBN-P
2005 2006 2007 2008 2009
triliun Rupiah
Grafik IV.13
Perkembangan Realisasi Anggaran Fungsi Pelayanan Umum, 2005-2009
Sub Fungsi Lainnya
Lembaga Eksekutif dan Legislatif, Keuangan dan Fiskal, serta Urusan Luar Negeri Pinjaman Pemerintah Pelayanan Umum Lainnya
sebesar 36,8 juta kilo liter dalam tahun 2009; (2) terlaksananya penyaluran subsidi pangan dan penyediaan beras bersubsidi bagi masyarakat miskin untuk 11,1 juta rumah tangga sasaran (RTS) dalam tahun 2005, dan diperkirakan menjadi sebesar 18,5 juta RTS dalam tahun 2009; (3) terlaksananya penyaluran subsidi bunga kredit pemilikan rumah (KPR); (4) terlaksananya penyaluran subsidi pupuk dan subsidi benih dalam bentuk penyediaan pupuk dan benih unggul murah bagi petani; (5) terlaksananya penyaluran subsidi transportasi umum untuk penumpang kereta api kelas ekonomi dan kapal laut kelas ekonomi; (6) terlaksananya kewajiban pemerintah atas pembayaran bunga utang; dan (7) terselenggaranya pelayanan penyelamatan dokumen/arsip termasuk penanganan arsip pasca bencana; (8) terlaksananya layanan masyarakat sadar arsip; (9) tersedianya diorama sejarah perjalan bangsa; dan (10) tersedianya aplikasi pengelolaan arsip berbasis TIK.
Sementara itu, hasil (outcome) yang dicapai dari pelaksanaan berbagai program dan kegiatan yang dibiayai dengan alokasi anggaran pada fungsi pelayanan umum dalam kurun waktu tersebut, antara lain: (1) terbantunya masyarakat dalam memenuhi kebutuhan BBM dengan harga yang terjangkau; (2) terpenuhinya kebutuhan masyarakat miskin terhadap bahan pangan pokok beras dengan harga yang murah; (3) meningkatnya kemampuan masyarakat untuk memiliki rumah dengan harga terjangkau; (4) terpenuhinya kebutuhan petani, yang sebagian besar merupakan masyarakat miskin, terhadap pupuk dengan harga yang terjangkau dan benih unggul bersubsidi; (5) meningkatnya akses masyarakat miskin terhadap moda transportasi murah; serta (6) berkurangnya kewajiban pemerintah terhadap pembayaran bunga utang.
Anggaran fungsi pendidikan merupakan alokasi anggaran dalam APBN untuk membiayai penyelenggaraan pendidikan yang menjadi tanggung jawab pemerintah. Alokasi anggaran pendidikan tersebut terdiri dari alokasi anggaran dalam belanja pemerintah pusat dan alokasi anggaran melalui transfer ke daerah. Anggaran pendidikan melalui belanja pemerintah pusat adalah alokasi anggaran pada fungsi pendidikan untuk seluruh kementerian negara/lembaga, yang terdiri dari beberapa subfungsi meliputi: subfungsi pendidikan anak usia dini (PAUD), subfungsi pendidikan dasar, subfungsi pendidikan menengah, subfungsi pendidikan nonformal dan formal, subfungsi pendidikan tinggi, subfungsi pelayanan bantuan terhadap pendidikan, subfungsi pendidikan keagamaan, subfungsi litbang pendidikan, dan subfungsi pendidikan lainnya.
Dalam kurun waktu 2005-2009 realisasi anggaran fungsi pendidikan mengalami peningkatan rata-rata 31,1 persen per tahun, yaitu dari Rp29,3 triliun (1,1 persen terhadap PDB) dalam tahun 2005 dan menjadi Rp86,5 triliun (1,6 persen terhadap PDB) dalam tahun 2009. Sementara itu, realisasi penyerapan anggaran fungsi pendidikan dalam periode tersebut juga mengalami peningkatan rata-rata 2,9 persen per tahun, yaitu dari 85,8 persen terhadap pagu anggaran fungsi pendidikan dalam APBN-P dalam tahun 2005 diperkirakan menjadi 96,2 persen terhadap pagu alokasi anggaran fungsi pendidikan dalam APBN-P tahun 2009. Dengan perkembangan tersebut, maka porsi anggaran fungsi pendidikan terhadap total anggaran belanja K/L dalam kurun waktu tersebut meningkat sebesar 3,3 persen dari 24,3 persen dalam tahun 2005 dan diperkirakan akan menjadi 27,6 persen dalam tahun 2009. Peningkatan porsi alokasi anggaran fungsi pendidikan selama kurun waktu tersebut, terutama berkaitan dengan upaya pemerintah untuk mewujudkan salah satu misi RPJMN 2005-2009 yaitu meningkatkan akses masyarakat terhadap pendidikan yang berkualitas.