secara lebih teliti. Ada perbedaan data untuk beberapa pengertian yang memang sedikit berlainan. Terkait dengan masalah semacam ini, ada dua hal yang paling sering menimbulkan kesimpangsiuran. Pertama, soal definisi istilah pemerintah. Kedua, soal pengertian utang luar negeri pemerintah.
A. Pengertian Utang Pemerintah 1. Hirarkis Sektor Pemerintah
Istilah pemerintah dalam laporan resmi perekonomian Indonesia bisa mengacu kepada beberapa pengertian. Mengacu kepada definisi dalam publikasi data statistik utang pemerintah dari Departemen Keuangan (2007), sektor pemerintah memiliki beberapa hirarki (tingkatan). Istilah paling luas adalah: Sektor pemerintah (Public Sector) yang mencakup keseluruhan hirarkis. Sektor pemerintah (Public Sector)terdiri dari pemerintah umum (General Government) dan sektor pemerintah lainnya (Rest of the Public Sector). Pemerintah umum dibedakan antara pemerintah pusat (Central Government) dan pemerintah daerah (Local Government). Sektor pemerintah lain- nya dibedakan antara yang merupakan sektor keuangan (Financial public sector) dengan yang bukan sektor keuangan (Non-financial public sector). Sedangkan yang sektor keuangan sendiri terdiri dari bank sentral dan sektor keuangan lainnya.
Kepentingan pembedaan ini berkenaan dengan data statistik utang yang tersedia untuk pengertian tertentu biasanya lebih kontinu dan transparan. Di masa lalu terdapat banyak data yang berbeda dan kadang bersifat tidak konsisten, meskipun dikeluarkan oleh instansi yang sama. Dalam beberapa tahun terakhir, sesuai de- ngan amanat Undang-undang, data tersebut mulai bersifat lebih konsisten dan dapat dipertanggungjawabkan. Salah satunya adalah data utang pemerintah pusat (Central government debt).
Berarti yang tidak termasuk dalam data semacam itu antara lain adalah utang yang dimiliki oleh bank Indonesia, pemerintah daerah, dan BUMN. Data-data utang pemerintah selain pemerintah pusat, biasa disajikan tersendiri. Selain soal ketersediaan data, pangsa utang pemerintah pusat adalah yang terbesar dari sektor publik (lebih dari 90 persen). Dampak transaksi utangnya terhadap APBN juga bersifat langsung, sehingga analisa terhadap data utang pemerintah pusat paling sering dilakukan. Sementara ini kita menganggap profil utang pemerintah pusat cukup representatif menggambarkan utang pemerintah keseluruhan.
Dalam banyak publikasi resmi saat ini, pengertian utang pe- merintah disamakan dengan pemerintah pusat, dengan catatan me- ngenai ULN. Catatannya, sejak tahun 2006 mengenai utang luar negeri pemerintah. Pemerintah Daerah tidak diperkenankan lagi melakukan transaksi ULN secara langsung, melainkan harus melalui pemerintah pusat. Dengan demikian, data ULN pemerintah adalah ULN yang dipakai pemerintah pusat dan pemerintah daerah. Khusus ULN, arti kata utang pemerintah sama dengan utang pemerintah pusat.
Sebagai contoh, posisi utang pemerintah pusat menurut Nota Keuangan dan RAPBN 2008 adalah sebesar USD 145,05 miliar atau setara dengan sekitar 1.313,28 triliun rupiah per Juni 2007 (di- konversikan dengan kurs tanggal itu). Posisi itu naik menjadi menjadi USD 148.25 miliar (31 Desember 2007) dan USD 155.29 miliar (29 Februari 2008).
Penjelasan berikutnya dalam bab ini kebanyakan menggunakan data per 31 Desember 2007, 31 Januari 2008, 29 Februari 2008 dan 12 Maret 2008. Sebagian alasan adalah karena ketersediaan data paling mutakhir ketika buku ini ditulis, sebagiannya lagi untuk me- mudahkan perbandingan dengan posisi tahun-tahun sebelumnya (yang merupakan posisi 31 Desember).
2. Sumber Utang Pemerintah
Utang pemerintah pusat berasal dari berbagai sumber, yang berarti dari berbagai pihak kreditur. Ada yang dikelompokkan se- bagai utang atau pinjaman luar negeri yang terdiri dari: Pinjaman Bilateral, Pinjaman Multilateral, Pinjaman Komersial, Kredit Suplier, dan obligasi (bersifat komersial dan jangka pendek). Kelompok utang ini (selain obligasi) sering pula disebut dengan loans.Loans artinya utang secara langsung kepada pemberi utang (kreditur)ter- tentu. Persetujuan akan jumlah, cara pembayaran dan persyaratan lain dilakukan oleh kedua belah pihak. Pelunasannya tidak dilakukan sekaligus (kecuali kredit suplier), melainkan berupa angsuran pembayaran cicilan pokok, yang biasanya harus dilakukan setiap tahun. Pembayaran bunga pun banyak yang harus dibayarkan tiap tahun, meskipun ada yang setiap tiga atau enam bulan.
Ada pula utang pemerintah yang dikelompokkan sebagai pinjaman berbentuk Surat Utang Negara (SUN), yang sebelumnya suka disebut utang pemerintah, dan saat ini biasa disebut sebagai Surat Berharga Negara (SBN). Ada SUN berdenominasi (dinyatakan dalam nominal) valuta asing dan ada yang berdenominasi rupiah. Sejauh ini, SUN berdenominasi valuta asing baru diterbitkan dalam US dolar. Istilah SUN pada dasarnya merujuk kepada sekuritas atau surat pernyataan berutang dalam nilai dan mata uang tertentu. Ada sekuritas yang mencantumkan kepada siapa berutangnya, ada pula yang tidak. Pada saat ini, sebagian besar SUN tidak mencantumkan kepada siapa berutangnya, artinya bisa dipindahtangankan (di- perjualbelikan). Pelunasannya dilakukan sekaligus, sesuai dengan tanggal jatuh tempo yang tercantum dalam sekuritas. Sedangkan pembayaran bunganya beragam, ada yang bulanan (ORI) dan ada yang semesteran (SUN kebanyakan). Namun ada pula yang tidak berbunga (zero coupon).
T
Taabbeell 44..11 UUttaanngg PPeemmeerriinnttaahh IInnddoonneessiiaa ((UUSSDD mmiilliiaarr))
Sumber: Depkeu RI
Posisi utang pemerintah Indonesia dalam tiga bulan terakhir, ketika buku ini ditulis bisa dicermati pada tabel 4.1. Dapat dilihat bahwa proporsi SUN yang lebih besar daripada loans.
Perlu pula diketahui bahwa seluruh utang dengan denominasi rupiah, dan berbentuk sekuritas, baru mulai dimiliki sejak krisis ekonomi tahun 1997. SUN dengan denominasi dolar juga baru di- terbitkan sejak tahun 2004. Selama periode tahun 2004 sampai de- ngan Februari 2008, pemerintah menerbitkan obligasi berdenominasi US dolar senilai USD 9,0 miliar. Memang ada sekuritas dengan denominasi mata uang asing sebelumnya, dengan jumlah yang masih kecil, dan tidak bersifat dapat diperdagangkan dengan bebas.
Belakangan, istilah yang paling banyak dipakai untuk surat utang pemerintah adalah Surat Berharga Negara (SBN). Istilah ini untuk mengakomodasi rencana dikeluarkannya sejenis Surat berharga (utang) yang dikeluarkan pemerintah berdasar prinsip syariah. Istilah SUN dianggap tidak cocok untuk mencakup jenis itu, dan undang-undang tentangnya pun disendirikan. Untuk sementara, istilah SBN dalam praktek saat ini adalah sama dengan SUN, sehingga dipergunakan secara bergantian dalam buku ini.
Keterangan Des 2007 Jan 2008 Feb 2008
Pinjaman (Loans) Surat Utang Negara Total 62.25 86.00 148.25 63.97 88.15 152.12 64.34 90.95 155.29
K Koottaakk 44..11