Sebagian isi buku ini bersifat deskriptif, menjelaskan seluk beluk utang pemerintah. Pembaca diharapkan bisa mengetahui dan me- mahami beberapa aspek penting permasalahannya. Antara lain me-
■ Masalah utama utang pemerintah Indonesia saat ini dan di masa datang
adalah beban pelunasan, berupa cicilan pokok beserta bunganya.
■ Biaya utang secara ekonomi antara lain adalah: bunga, commitment fee, management fee, biaya/premi asuransi, dan yield.
■ Posisi ULN pemerintah yang sempat mengalami penurunan, ternyata di-
imbangi dengan peningkatan UDN.
■ ULN dan UDN pemerintah akan berdampak pada pengelolaan keuangan
pemerintah. Salah satunya, APBN semakin sulit diharapkan menjadi stimulus fiskal bagi pertumbuhan ekonomi, karena sebagian cukup besarnya telah dihabiskan untuk membayar beban utang.
ngenai: seberapa besar utang pemerintah pusat saat ini, dalam bentuk dan jenis seperti apa, kepada siapa saja pemerintah berutang, bagaimana sejarah pembentukan utang itu, serta seberat apa beban yang harus ditanggung di masa depan.
Uraian deskriptif hampir seluruhnya berasal dari sumber resmi (pemerintah dan Bank Indonesia). Baik mengenai kebijakan pe- ngelolaan utang yang dijalankan, maupun tentang angka-angka yang dilaporkan. Penalaran umum atas permasalahannya disajikan sesederhana mungkin. Contoh-contoh penalaran umum dimaksud antara lain adalah: posisi utang saat ini (tanggal yang disebutkan) adalah hasil akumulasi transaksi utang (penarikan, pembayaran dan penghapusan) sebelumnya; beban utang setiap tahunnya adalah pelunasan pokok ditambah bunga pada tahun tersebut, dengan tetap mengingat bahwa ada biaya lainnya; beban utang tersebut harus ditanggung oleh penerimaan negara, baik yang berasal dari pajak maupun yang bukan pajak; jika pelunasan pokok utang lebih kecil daripada penerimaan utang baru maka total utang pemerintah men- jadi bertambah.
Selain uraian deskriptif, pembaca akan diajak melakukan analisis. Analisis dilakukan terhadap berbagai aspek, mulai dari argumen untuk berutang, pengelolaan utang, sampai kepada soal beban utang. Ada tinjauan terhadap argumen penting yang biasa dibahas dalam disiplin ilmu ekonomi pembangunan. Ada tinjauan singkat atas kasus-kasus beberapa negara. Ada penelusuran yang cukup detil mengenai sejarah utang pemerintah Indonesia, khususnya sejak masa Orde Baru. Dan yang lebih dikedepankan adalah analisa atas profil utang pemerintah pada saat buku ini ditulis. Analisa profil utang tersebut secara logis berlanjut kepada beban utang yang ditanggung sekarang dan di masa depan.
Urutan pembahasannya adalah sebagai berikut. Setelah tinjauan umum ini akan dibicarakan mengenai teori ekonomi utang pe- merintah (bab 2). Yang terutama ingin dijelaskan adalah alasan (pem- benaran) teoritis perlunya utang pemerintah, kemudian di- hubungkan dengan fakta empiris yang terjadi. Diuraikan pula pe- nilaian umum tentang biaya dan risiko utang pemerintah Indonesia, dan dilengkapi dengan perspektif teoritis penyelesaiannya secara teoritis.
Bab 3 menggambarkan sejarah singkat utang pemerintah Indonesia, dari era Orde Lama hingga kini. Dilanjutkan dengan deskripsi yang cukup detil tentang profil atau struktur utang pe- merintah Indonesia saat ini (Bab 4). Pemahaman akan profil me- mudahkan kita menghitung beban utang yang harus ditanggung oleh pemerintah (pada akhirnya dibebankan kepada rakyat) Indonesia saat ini dan masa mendatang (bab 5).
Bab 6 menghubungkan antara kondisi yang dideskripsikan pada bab-bab sebelumnya dengan kebijakan pemerintah (khususnya pemerintahan SBY) dalam pengelolaan utang. Kesimpulan yang diambil buku pada akhirnya cukup sederhana, yaitu: dengan ke- beradaan utang sekarang dan arah kebijakan pengelolaan utang yang resmi dinyatakan maka utang pemerintah adalah beban berat bagi perekonomian Indonesia sampai kapan pun.
Secara ekonomi, kita bukan tidak mampu membayar beban utang tersebut. Indonesia masih memiliki sumber daya alam dan jumlah penduduk yang banyak. Masalahnya adalah beban terberat ditanggung oleh rakyat kebanyakan, yang bahkan tidak terlampau mengerti mengapa ada utang dan beban sebesar itu.
Penulis mengajukan hipotesa bahwa UTANG PEMERINTAH SUDAH MENCEKIK RAKYAT INDONESIA.
TEORI EKONOMI UTANG
PEMERINTAH
S
ejarah perekonomian modern mencatat bahwa hampir semua pemerintah di berbagai negara melakukan transaksi meminjam dana atau berutang kepada pihak lain. Penyebab utamanya adalah pengeluaran pemerintah yang cenderung meningkat dan tidak selalu bisa diimbangi oleh penerimaan, sehingga terjadi defisit anggaran, yang nilainya cukup besar pada waktu-waktu tertentu. Utang diterima luas dan dianggap wajar sebagai salah satu pilihan pembiayaan bagi defisit tersebut. Pilihan pembiayaan lain yang bisa dilakukan adalah mencetak uang, meningkatkan tarif pajak dan men- jual aset. Dalam kenyataannya, berbagai cara pembiayaan sering dikombinasikan (termasuk dengan berutang).Sumber dana bagi utang pemerintah bisa berasal dari dalam maupun dari luar negeri yang bersangkutan. Para pemberi utang (kreditur)itu sendiri terdiri dari berbagai pihak, perorangan maupun organisasi (lembaga). Kelembagaannya beragam, seperti: lembaga keuangan domestik, pemerintah negara lain, perusahaan swasta negara lain, lembaga internasional (yang dianggap non komersial), dan lembaga keuangan komersial (bank maupun nonbank) internasional, dan sebagainya.
Dari sisi teknisnya, ada transaksi utang yang dilakukan dengan cara langsung dengan pihak kreditur. Istilah untuk utang luar negeri bagi kesepakatan utang semacam ini adalah loan, dengan per- syaratan (term and condition) yang disetujui kedua belah pihak. Utang jenis ini jarang sekali dipindahtangankan. Ada pula utang pemerintah yang didapat melalui mekanisme pasar keuangan,
dengan persyaratan yang berlaku umum bagi semua pemegang surat utang. Dalam teknis ini, pihak kreditur bisa berubah (karena diper- dagangkan), sesuai dengan posisi pemegang surat utang yang di- keluarkan oleh pemerintah negara pengutang. Kreditur perorangan memberi utang kepada pemerintah melalui cara ini.
Kondisi pemerintah yang berutang karena memiliki defisit anggaran yang cukup besar dialami oleh sebagian negara industri maju, serta oleh hampir seluruh negara miskin dan negara ber- kembang. Beberapa negara industri maju (seperti Amerika Serikat, Jepang, Italis, Inggeris, dan Kanada) bahkan memiliki utang yang sangat besar, jika diukur dengan volume anggaran pemerintah maupun dengan pendapatan nasionalnya. Sebagian utang mereka pun berasal dari sumber luar negeri, meskipun porsi terbesar biasanya dari sumber dalam negeri masing-masing.
Pemerintah negara-negara sedang berkembang (NSB) lah yang pada umumnya memiliki utang luar negeri (ULN)dengan nominal sangat besar. Selain itu, rasionya terhadap Produk Domestik Bruto (PDB) sering sudah amat besar, apalagi jika dibandingkan dengan penerimaan pemerintah bersangkutan. Utang tersebut berisiko gagal bayar (default), yang diindikasikan oleh tingginya debt service ratio (DSR). DSR yang tinggi menunjukkan bahwa sebagian cukup besar hasil ekspor dipakai untuk membayar beban utang setiap tahunnya. Dalam konteks ini relevan pula informasi mengenai banyaknya ULN swasta yang digaransi oleh pemerintah, artinya akan dibayar pe- merintah jika debitur swasta itu default.
Ada catatan menarik berkenaan dengan sejarah perkembangan utang pemerintah NSB. Pada awalnya, hampir seluruh utang mereka berasal dari sumber luar negeri. Hal ini dianggap wajar terjadi karena sumber domestik memang belum bisa diandalkan. Pada kurun waktu berikutnya, sebagian pemerintah NSB mampu menggali
sumber pembiayaan yang berasal dari dalam negeri. ULN mereka pada umumnya masih memiliki porsi yang lebih besar daripada utang dalam negeri (UDN)nya, namun sudah relatif setara. Dalam kasus beberapa negara (termasuk Indonesia), UDN pemerintah telah melampaui ULNnya.
Ada ekonom yang memandang bahwa fenomena itu me- nunjukkan keberhasilan pembangunan ekonomi secara signifikan di negara bersangkutan. Di satu sisi, masyarakat dinilai berhasil meningkatkan tabungannya sampai ke tingkat yang mampu menjadi sumber dana bagi utang pemerintah. Di sisi lainnya, kredibilitas pe- ngelolaan anggaran pemerintah dianggap semakin tinggi, sehingga tidak dikhawatirkan untuk default.
Pandangan semacam itu tidak sepenuhnya benar. Belakangan, seiring dengan tingkat keterbukaan pasar keuangan yang tinggi di banyak NSB, pengertian sumber dana domestik musti dicermati secara lebih seksama. Pengertian sumber domestik menjadi sedikit rancu jika merujuk kepada asal dana dan pemilik dana yang se- benarnya. Ada dana yang dimobilisasi dari pasar keuangan dalam negeri, namun pemiliknya adalah pihak asing. Begitu pula jika pengertian UDN adalah dana utang yang diterima dalam mata uang domestik, sedangkan ULN berdenominasi mata uang asing. Ada utang dalam mata uang domestik, namun krediturnya adalah pihak asing. Kasus utang pemerintah Indonesia merupakan suatu contoh mengenai semakin kurang jelasnya perbedaan antara UDN dan ULN akibat perkembangan teknis keuangan mutakhir (akan dibahas secara lebih mendalam pada bab 4).