Oleh Kevin A. Hassett
BAB 26 PERATURAN Oleh Robert Litan
Bisnis mengeluh tentang peraturan tak henti-hentinya, tapi banyak warga, pendukung konsumen, dan lembaga swadaya masyarakat (LSM) pikir itu benar-benar diperlukan untuk melindungi kepentingan publik. Apa peraturan? Mengapa kita memilikinya? Bagaimana berubah? Artikel ini secara singkat memberikan beberapa jawaban, berkonsentrasi pada pengalaman dengan regulasi di Amerika Serikat.
Peraturan terdiri dari persyaratan pemerintah mengenakan pada perusahaan swasta dan individu untuk mencapai tujuan pemerintah. Ini termasuk layanan yang lebih baik dan lebih murah dan barang, perlindungan perusahaan yang ada dari “tidak adil” (dan adil) persaingan, air bersih dan udara, dan tempat kerja yang lebih aman dan produk. Kegagalan untuk memenuhi peraturan dapat mengakibatkan denda, perintah untuk berhenti melakukan hal-hal tertentu, atau, dalam beberapa kasus, bahkan hukuman pidana.
Para ahli ekonomi membedakan antara dua jenis peraturan: ekonomi dan sosial. “Regulasi Ekonomi” mengacu pada aturan yang membatasi yang dapat memasukkan bisnis (kontrol entry) dan apa harga mereka mungkin biaya (kontrol harga). Misalnya, sopir taksi dan banyak profesional (pengacara, akuntan, kecantikan, penasihat keuangan, dll) harus memiliki lisensi untuk melakukan bisnis; ini adalah contoh dari kontrol entri. Adapun kontrol harga, selama bertahun-tahun, penerbangan, perusahaan truk, dan rel kereta api diberitahu apa harga bisa mereka tetapkan, atau setidaknya tidak melebihi. Perusahaan yang menyediakan layanan telepon lokal masih dikenakan harga kontrol di semua negara.
“Regulasi sosial” mengacu pada kategori yang luas dari peraturan yang mengatur bagaimana setiap bisnis atau individu melakukan kegiatannya, dengan maksud untuk mengoreksi satu atau lebih “kegagalan pasar.” Sebuah cara klasik di mana pasar gagal adalah ketika perusahaan (atau individu) tidak memperhitungkan biaya kegiatan mereka dapat memaksakan pada pihak ketiga (eksternalitas). Ketika ini terjadi, kegiatan akan diupayakan terlalu intensif atau dengan
cara-cara yang gagal untuk membendung kerugian bagi pihak ketiga. Misalnya, dibiarkan sendiri, pabrik dapat memuntahkan bahan kimia berbahaya ke udara dan air, menyebabkan kerugian bagi tetangganya. Pemerintah menanggapi masalah ini dengan menetapkan standar untuk emisi atau bahkan dengan mensyaratkan bahwa perusahaan menggunakan teknologi tertentu (seperti “scrubbers” untuk utilitas yang menangkap bahan kimia berbahaya sebelum steam dilepaskan ke udara).
jenis lain dari kegagalan pasar muncul ketika perusahaan gagal untuk menyediakan informasi yang cukup bagi konsumen atau pekerja untuk membuat pilihan informasi. persyaratan pengungkapan memecahkan masalah ini, setidaknya pada prinsipnya. Contohnya termasuk “kebenaran dalam pinjaman” pengungkapan suku bunga dan itur terkait lainnya dari pinjaman bank, dan diperlukan pengungkapan oleh perusahaan farmasi dari kemungkinan efek samping dari obat-obatan yang mereka jual. Meskipun kebenaran-in-pinjaman pengungkapan tampaknya bekerja dengan baik, pengungkapan lainnya bekerja kurang baik. Hanya sedikit orang, misalnya, membaca sisipan paket tebal yang datang dengan obat yang mereka ambil. Ketika pembuat kebijakan menyimpulkan bahwa individu mungkin tidak dapat secara efektif memproses atau bertindak atas informasi yang diungkapkan, pemerintah dapat mewajibkan aturan atau praktik tertentu. Contoh utama adalah batas eksposur kimia tertentu untuk pekerja di pabrik manufaktur.
Sebuah badan besar penelitian ekonomi selama beberapa dekade terakhir telah difokuskan pada peraturan, dan tingkat mengejutkan konsensus telah muncul pada beberapa proposisi. Agak mengherankan, para pembuat kebijakan telah secara bertahap memperhatikan apa yang ekonom telah merekomendasikan dan berubah regulasi sesuai. Yang pasti, kebijakan bertindak karena alasan lain, serta-karena tekanan dari segmen tertentu dari masyarakat bisnis atau dari LSM. Tapi ekonom telah memainkan peran penting dalam memberikan justiikasi intelektual untuk perubahan yang telah dibuat.
Pertama, ahli ekonomi telah mendesak bahwa kontrol harga terbatas pada situasi di mana pasar mungkin didominasi oleh satu atau mungkin dua perusahaan. Jika tidak, jika pasar yang cukup kompetitif, tidak ada tempat untuk regulasi harga. Konsisten dengan proposisi-proposisi ini, pemerintah federal di akhir 1970-an dan awal 1980-an mulai membongkar regulasi harga berbagai lay1980-an1980-an tr1980-ansportasi,
di mana ada beberapa perusahaan dan dengan demikian pilihan bagi konsumen (lihat airline deregulasi dan angkutan permukaan transportasi deregulasi). Namun, ada kantong-kantong ekonomi aktivitas-asuransi adalah salah satu terkemuka contoh-mana semacam regulasi harga tetap, meskipun pasar yang mendasari dasarnya kompetitif.
Demikian pula, para ekonom telah mendorong para pembuat kebijakan untuk mengurangi kontrol entri sehingga setiap perusahaan atau individu dapat memasuki pasar apapun, kecuali dalam situasi di mana mereka menilai bahwa kualitas rendah tidak boleh ditoleransi. Misalnya, regulator bank tidak lagi erat meneliti kebutuhan bank baru sebelum membagikan charter (dan bukannya membatasi pengawasan mereka hanya apakah bank memiliki modal awal yang cukup dan apakah pemiliknya adalah reputasi). sistem perizinan masih tetap, namun, untuk dokter, pengacara, akuntan, pembangkit listrik tenaga nuklir, dan sejenisnya karena beberapa pembuat kebijakan percaya bahwa potensi kerusakan dari penyedia berkualitas rendah dapat menjadi substansial atau diperbaiki (lihat perlindungan konsumen untuk sudut pandang lain).
Kedua, ekonom telah mendesak regulator untuk merancang peraturan sosial yang lebih eisien sehingga mengingat udara dapat tujuan seperti bersih dicapai setidaknya biaya. Secara praktis, ini berarti tidak memberitahu perusahaan apa teknologi digunakan (yaitu, menetapkan standar desain), melainkan hanya memberi mereka standar untuk bertemu dan membiarkan mereka memutuskan bagaimana untuk memenuhi kebutuhan itu (yaitu, menetapkan standar kinerja). Selain itu, para ekonom telah mendesak regulator untuk memungkinkan perusahaan untuk perdagangan statusnya kepatuhan mereka dengan perusahaan lain. Misalnya, sebuah perusahaan yang, karena teknologi yang lebih murah, dapat mengurangi emisi dari bahan kimia berbahaya ke tingkat bawah standar akan mampu menjual hak untuk memancarkan kekurangan yang ke perusahaan lain yang biaya sesuai lebih tinggi. Hal ini akan mengurangi total biaya untuk pengurangan diberikan emisi keseluruhan.
Bahkan, regulator telah mengambil nasihat ini ke jantung. Badan-badan federal yang mengatur keselamatan mobil, tempat kerja industri, dan lingkungan semua telah bergerak ke arah mengatur oleh kinerja daripada dengan desain. Badan Perlindungan Lingkungan AS (EPA), khususnya, telah menerapkan program emisi-perdagangan
untuk sulfur dioksida dan polutan lainnya.
Karena bahkan ekonomi yang berfungsi dengan baik akan memiliki kegagalan pasar, bagaimanapun, akan selalu ada kasus untuk beberapa regulasi. Dalam beberapa kasus, hal ini berguna untuk memikirkan regulasi sebagai alternatif untuk mengarahkan pengeluaran pemerintah atau insentif pajak. Misalnya, untuk memastikan udara bersih atau air, pemerintah sendiri bisa membayar atau mensubsidi teknologi untuk mencegah emisi di tempat pertama dan kemudian membayar untuk membersihkan kekacauan apapun sisa bahwa perusahaan dan individu mungkin meninggalkan. Sebagian besar karena pemerintah tidak bersedia untuk meningkatkan pajak untuk mengikuti kebijakan tersebut, dan sebagian karena tekanan dari LSM lingkungan, pemerintah cenderung untuk merangkul regulasi sebagai gantinya. Sebagai contoh, EPA telah memperkenalkan dan ditegakkan serangkaian standar untuk berbagai jenis polutan.
Seringkali pemerintah mengatur intrusif. EPA, misalnya, telah memaksa perusahaan untuk menginstal terbaik yang tersedia polusi teknologi kontrol removal daripada membiarkan perusahaan untuk memenuhi standar yang berlaku dengan mengubah masukan mereka mencampur untuk mencegah polusi dari yang timbul di tempat pertama. Salah satu contoh yang sangat mahal adalah persyaratan EPA bahwa utilitas memasang scrubber pada tanaman mereka bahkan jika mereka menggunakan batubara rendah sulfur lebih murah untuk mengurangi polusi sulfur. produsen batubara AS Timur melobi untuk kebutuhan ini karena batubara mereka tinggi di sulfur dan scrubber membuatnya kurang berharga untuk utilitas untuk membeli batubara rendah sulfur dari barat Amerika States.1
Tidak seperti belanja langsung atau insentif pajak, yang dicatat sebagai bagian dari anggaran pemerintah, pengeluaran oleh perusahaan swasta dan individu untuk mematuhi mandat pemerintah belum, hingga saat ini, telah dihitung dan masih tidak tunduk pada proses penganggaran formal. Pada tahun 2000, Kantor Manajemen dan Anggaran (OMB) -yang mengkompilasi anggaran untuk federal yang langsung pengeluaran-mencoba untuk menambahkan kedua biaya kepatuhan dan manfaat dari hampir semua aktivitas peraturan federal yang (dengan pengecualian untuk peraturan yang dikeluarkan oleh “independen” lembaga atau mereka yang tidak termasuk ke dalam cabang eksekutif). OMB sekarang melakukan ini setiap tahun dan telah meningkatkan metodologi dari waktu ke waktu.
Dalam laporan peraturan untuk 2003, misalnya, OMB memperkirakan bahwa biaya kepatuhan tahunan semua federal yang eksekutif baru yang dikeluarkan selama dekade 1992-2002 berkisar dari $ 38000000000 menjadi $ 44 milyar (meskipun biaya peraturan yang sudah ada sebelumnya diperkirakan melebihi $ 200.000.000.000). Sebagai perbandingan, OMB memperkirakan manfaat tahunan aturan ini terhadap total antara $ 135 dan $ 218.000.000.000. Ini akan menjadi sebuah kesalahan, namun, untuk menyimpulkan dari angka-angka agregat bahwa manfaat dari semua peraturan individu melebihi biaya mereka. Bahkan, analis independen telah mendokumentasikan sebaliknya bagi banyak peraturan.
Untuk meminimalkan kemungkinan bahwa lembaga akan mengeluarkan peraturan yang biaya melebihi manfaatnya, semua administrasi karena Gerald Ford ini telah melakukan Gedung Putih Evaluasi proposal peraturan eksekutif sebelum mereka menjadi inal. Rumah institusional untuk ulasan ini bervariasi, tapi karena istilah pertama Ronald Reagan sebuah subofice dari OMB telah mengawasi proses review. Pengulas mencoba untuk memastikan bahwa peraturan melewati beberapa jenis manfaat-biaya tes sebelum mereka menjadi akhir, tunduk pada kendala bahwa untuk beberapa peraturan, Kongres tidak memungkinkan atau entah bagaimana membatasi pengambil keputusan dari menyeimbangkan manfaat terhadap biaya. Jenis pengambilan keputusan, yang dikenal sebagai analisis manfaat-biaya, telah dipersyaratkan dalam Pesanan Eksekutif berturut dikeluarkan oleh presiden dari kedua partai politik selama tiga dekade.
Ada terus menjadi semangat perdebatan-sebagian besar antara ekonom dan noneconomists-tentang kesesuaian analisis manfaat-biaya. Di satu sisi, ekonom secara luas setuju bahwa jenis analisis diperlukan tidak hanya untuk keputusan peraturan, tetapi juga untuk keputusan tentang fungsi pemerintahan lainnya (belanja langsung dan insentif pajak) dan untuk keputusan sektor swasta. Tapi, di sisi lain, beberapa manfaat dari program pemerintah (peraturan dan nonregulatory) tidak dapat diukur atau dinyatakan dalam istilah moneter. Apa nilai, misalnya, melestarikan spesies ikan tertentu atau mengetahui bahwa danau dan sungai tertentu tidak akan despoiled? Dalam kasus tersebut, para pendukung analisis manfaat-biaya mendesak analis setidaknya tote up biaya kepatuhan dan membandingkannya dengan manfaat kualitatif dijelaskan, dan kemudian memutuskan apakah bentuk tertentu dari peraturan adalah
cara yang paling eisien untuk mencapai manfaat tersebut. jenis analisis yang disebut analisis efektivitas biaya.
Kritik tawaran analisis manfaat-biaya baik keberatan moral dan teknis. Atas dasar moral, beberapa kritikus berpendapat bahwa banyak tujuan peraturan-seperti udara bersih atau air yang tak ternilai harganya, dan regulator harus berusaha untuk menghilangkan semua polutan terlepas dari biaya. Pembela analisis manfaat-biaya menjawab bahwa biaya udara benar-benar bersih dan air akan begitu besar bahwa uang yang dihabiskan bisa digunakan untuk menyelamatkan banyak nyawa.
kritikus lain meningkatkan berbagai keberatan teknis. Mungkin yang paling umum adalah mereka yang mempertanyakan apakah regulator bisa mengestimasi berisi manfaat dan biaya dari proposal regulasi sebelum mereka benar-benar diimplementasikan (dan bahkan setelah fakta mungkin sulit untuk memilah-milah apa yang karena peraturan dan apa adalah karena pasar tekanan). Pada kenyataannya, bagaimanapun, mungkin tidak ada perbedaan besar, atau perbedaan sama sekali, setidaknya perkiraan biaya (meskipun perkiraan manfaat biasanya rentang yang lebih luas). Sebagai contoh, Highway Administration Keselamatan Lalu Lintas Nasional melaporkan tidak ada kisaran biaya untuk peraturan yang mengatur stabilitas dan kontrol kendaraan berat dan menengah di pertengahan 1990-an. Demikian pula, EPA melaporkan tidak ada kisaran biaya untuk peraturan yang dikeluarkan pada tahun 2001-2002 emisi pemerintahan dari kendaraan rekreasi. OMB juga menyediakan informasi setiap tahun tentang aturan yang ada rentang perkiraan biaya.
Meskipun berbagai perdebatan analisis biaya-manfaat dan bagaimana hal itu dilakukan pasti akan terus, semacam ulasan terpusat peraturan federal telah menjadi cukup dilembagakan bahwa itu sangat mungkin untuk menjadi bagian permanen dari proses regulasi pemerintah. Dan selama ini terjadi, itu juga sangat mungkin bahwa pengambil keputusan, baik dalam lembaga atau di kantor eksekutif presiden, akan membandingkan pro dan kontra dari proposal regulasi sebelum mereka dikeluarkan. Dalam hal ini, pejabat pemerintah cenderung bertindak sebagai warga negara biasa dilakukan dalam kehidupan sehari-hari mereka.
Tentang Penulis
Robert Litan adalah wakil presiden untuk penelitian dan kebijakan di Kauffman Foundation; rekan senior dalam studi ekonomi di Brookings Institution; dan direktur AEI-Brookings Bersama Pusat Studi Regulasi.
Bacaan lebih lanjut
Untuk daftar menyeluruh dokumen, artikel, dan monograf pada berbagai masalah regulasi, lihat http://aei-brookings.org. Selain itu, pembaca mungkin tertarik pada hal berikut:
1. Breyer, Stephen. Breaking Lingkaran Vicious: Menuju Peraturan Risiko Efektif. Cambridge: Harvard University Press, 1995. 2. Hahn, Robert W. Risiko, Biaya dan Kehidupan Disimpan:
Mendapatkan Hasil Lebih Baik dari Peraturan. Oxford: Oxford University Press, 1996.
3. Kelman, Steven. Apa Harga Insentif: Ekonom dan Lingkungan. Boston: Auburn House, 1981.
4. Litan, Robert E., dan William D. Nordhaus. Mereformasi Peraturan Federal. New Haven: Yale University Press, 1983.
Catatan kaki
1. Lihat Bruce Ackerman dan William T. Hassler, Batubara Bersih / Kotor Air; atau Bagaimana Clean Air Act Menjadi bernilai miliaran dolar Bail-out untuk Produsen Batubara Tinggi Sulfur dan Apa yang Harus Dilakukan Tentang Ini (New Haven: Yale University Press, 1981).