2. Perencanaan Pembangunan ditinjau dari hukum administrasi publik
2.6. Perbandingan Sistem Perencanaan di beberapa Negara
Kegiatan perencanaan di negara maju telah berkembang sedemikian rupa sebagai bagian dari proses untuk merespon permasalah social – ekonomi dan politik, bahkan sudah merupakan budaya masyarakat dan terkait erat dengan sistem manajemen public. Pada negara demokratik misalnya, proses perencana melibatkan masyarakat untuk mencapai kesepakatan dari masyarakat melalui proses “dengar pendapat public (public hearing)”. Perbandingan sistem perencanaan di beberapa negara dijabarkan sebagai berikut :
Berbagai negara memiliki ciri dan warna tersendiri dalam penekanan substantif perencanaan pembangunannya sesuai dengan keunikan, kepemilikan dan keterbatasan sumber daya pada tiap negara. Sistem Perencanaan Pembangunan negara-negara tersebut menjadi perbandingan
dari kajian ini dalam upaya revitalisasi SPPN kedepan yang lebih baik. Beberapa contoh dari Sistem Perencanaan Pembangunan yang dapat dijadikan ‘benchmark” adalah sebagai berikut:
1. Negara-negara dengan sistem perencanaan Rationalized Structure seperti Jerman.
2. Negara-negara dengan sistem perencanaan Empowering Local Jurisdictions seperti Irlandia
3. Negara-negara dengan sistem perencanaan Central Control seperti Inggris
4. Negara-negara dengan sistem perencanaan Enabling of Effective Decentralization
seperti Skotlandia
5. Negara-negara dengan sistem perencanaan Coordination sepertiSpanyol yang dikenal pula dengan istilah Barcelona Style.
Namun dengan mempertimbangkan warna sosial budaya, struktur politik serta pemerintahan Indonesia maka sistem perencanaan yang dianggap dapat dibandingkan adalah yang dimiliki atau diterapkan mayoritas di negara-negara sedang berkembang, khususnya negara-negara di Asia atau negara maju yang memiliki dasar fondasi serupa yaitu demokrasi.
1. India
India adalah adalah sebuah negara di Asia yang memiliki jumlah penduduk terbanyak kedua di dunia, dengan populasi lebih dari satu miliar jiwa, dan adalah negara terbesar ketujuh berdasarkan ukuran wilayah geografis. Jumlah penduduk India tumbuh pesat sejak pertengahan 1980-an. Ekonomi India adalah terbesar keempat di dunia dalam PDB, diukur dari segi paritas daya beli (PPP), dan salah satu pertumbuhan ekonomi tercepat di dunia. India terkenal dengan kebijakan rencana pembangunan lima tahun (five-year plans) sebagai landasan pembangunan ekonomi India. Hingga saat ini rencana pembangunan lima tahun dari pemerintah India telah memasuki periode ke-11 yang berlaku semenjak tahun 2007 sampai dengan tahun 2012
Perencanaan di India dipengaruhi oleh dua teori pertumbuhan ekonomi yaitu Model Harrod Domar dan Model Mahalanobis. Model Harrod Domar menekankan kepada investasi dalam menciptakan pendapatan dan memperbesar kapasitas produksi perekonomian dengan cara meningkatkan stok modal. Model ini sangat mempengaruhi pada rencana pembangunan lima tahun pertama (1951 – 1955) India, dimana pada rencana pembangunan lima tahun pertama tersebut, India memfokuskan investasi – investasi penting pada sektor pertanian, power plant, transportasi dan kestabilan harga. Sementara, untuk rencana pembangunan lima tahun ke dua (1956 – 1961), sektor pertanian kurang lagi diprioritaskan dikarenakan pada rencana pembangunan lima tahun pertama hampir tercapai, sehingga pada rencana pembangunan lima tahun ke dua ini lebih difokuskan kepada pemenuhan industrialisasi terutama industri dasar dan industri berat yaitu besi dan baja. pemerintah India pada rencana pembangunan lima tahun ke-dua (1956-1961) sangat dipengaruhi oleh model pembangunan ekonomi Mahalanobis (Mahalanobisian Economic Development Model).
Model Mahalanobis adalah model dua sektor yang didasarkan pada asumsi sebagai berikut : (a) Perekonomian bersifat tertutup di mana tidak ada perdagangan luar negeri
(b) Perekonomian tersebut terdiri dari dua sektor yaitu sektor barang konsumsi dan sektor barang modal.
(c) Alat perlengkapa modal sama sekali tidak dapat dipertukarkan apabila alat tersebut telah dipasang pada salah satu sektor
(d) Ada produksi dengan kapasitas penuh pada sektor barang konsumsi maupun pada sektor barang modal
(e) Investasi ditentukan oleh persediaan barang – barang modal (f) Tidak ada perubahan harga
Rencana pembangunan lima tahun (repelita) yang ketiga hamper seluruhnya didasarkan pada model pertumbuhan yang sama seperti repelita kedua, tetapi perumusannya mengandung lebih banyak konsistensi antar industri. Model rencana ini menekankan saling ketergantungan antara pertanian dan industri, pembangunan ekonomi dan pembangunan social, pembangunan nasional dan pembangunan regional dan mobilisasi sumber dalam negeri serta luar negeri. Model pertumbuhan Repelita Ketiga mengasumsikan laju pertumbuhan penduduk sebesar 2% per tahun selama periode 1961 – 1971. Rasio modal output inkrimental () diasumsikan 2,3 : 1, koefisien investasi (0) ditetapkan meningkat menjadi 14 – 15%, laju tabungan diasumsikan meningkat dari 8,5% menjadi 11,5%. Komisi perencanaan (Bappenas India) menyatakan bahwa jika keseluruah program yang dituangkan dalam rencana dapat diselesaikan tepat pada waktunya, pendapatan nasional
Repelita Keempat di India mengunakan Model Tepat yang diciptakan oleh Alan S Manne, Ashok Rudra dan kawan – kawan. Model tepat ini lebih bersifat terbuka dari tertutup. Untuk langkah pertamanya adalah memproyeksikan komponen utama pengeluaran domestic bruto dan menjabarkannya ke dalam permintaan akhir masing – masing komoditi. Langkah selanjutnya adalah menyimpulkan rentetan tingkat output sektoral, impor dan investasi yang diperlukan.
Model ini menghasilkan pelajaran sebagai berikut :
a. Output mesin dan baja khususnya ditentukan oleh laju pengeluaran investasi, output bahan makanan dan tekstil katun sepenuhnya ditentukan oelh pengeluaran pada konsumsi domestic, dan output produk minyak serta listrik tergantung pada keduanya.
b. Sementara laju output industri logam peka terhadap asumsi yang ada hubungannya dengan program substitusi impor, output sektor lainnya tidak
c. Keseluruhan laju investasi hamper tidak mudah terpengaruh oleh program substitusi impor.
Selanjutnya, model repelita kelima didasarkan pada dokumen “A Technical Note on the Approach to the Fifth Plan of India 1974 – 1979” yang dipersiapkan oleh Divisi Perencanaan Masa Depan dari Komisi Perencanaan di India. Model ini disusun dengan memperhatikan ciri – ciri teknologi dari perekonomian yang tercermin di dalam hubungan antar industri. Laju pertumbuhan sektoral yang ditetapkan dalam dokumen terakhir Repelita Kelima agak berlainan dengan yang diperhitungakan sebelumnya dalam, yang terutama disebabkan oleh perubahan tingkat harga berbagai komoditi, perbaikan perkiraan output, perkiraan ekspor yang terlalu tinggi dan beberapa penyesuaian prioritas karena kenaikan tajam harga internasional beberapa barang impor utama, oleh karenanya keseluruhan investasi diperkirakan akan dibiayai dari sumber dalam negeri.
2. Jepang
Jepang adalah Negara kepulauan yang terdiri dari 6.852 pulau dan secara administratif terdiri atas 47 perfektur. Populasi penduduk Jepang saat ini telah mencapai lebih dari 126 juta jiwa. Dari jumlah tersebut, 98 juta diantaranya (78%) tinggal di wilayah kota dan sisanya tinggal di pedesaan. Pembangunan di Jepang masih menitikberatkan pada perencanaan dan pengendalian fisik. Perencanaan pembangunan di Jepang pada umumnya diorientasikan pada pengendalian fisik di kawasan urban. Pengembangan daerah pedesaan berada dalam cakupan perencanaan statuter (statutory planning) dan dipengaruhi oleh berbagai hukum dan kebijakan menyangkut proteksi terhadap pertanian. Program pembangunan fisik Jepang ini dilakukan dengan tahapan-tahapan terpadu dengan tujuan akhirnya penghapusan kesenjangan sosial ekonomi (rectification of disparities) demi tercapainya keseimbangan pembangunan (balanced development of national land).
Dalam perencanaan pembangunannya, Jepang terkenal dengan zenso (otonomi daerah) dan machizukuri-nya (community participation). Perencanaan pembangunan nasional Jepang terangkum dalam Integrated National Physical Development Plan/INPD plan. Perencanaan tersebut mencakup perencanaan di tingkat nasional, regional, dan lokal. Sistem perencanaan pembangunan di Jepang adalah sistem yang kompleks yang diantaranya mencakup pengendalian legal dan legislatif, rencana pembuatan (plan-making), rencana pemanfaatan lahan (land use planning), zonasi (zonning), pengendalian kepadatan penduduk,dll.
Proses pengajuan anggaran pemerintah Jepang diawali dengan pembuatan rerangka dasar kebijakan pemerintah di bidang ekonomi dan manajemen kebijakan fiskal. Rerangka dasar ini dibuat setelah mendapat masukan dari Fiscal System Council (FSC) dan Council on Economics and Fiscal Policy (CEFP). Tahap berikutnya adalah proses penyusunan anggaran yang meliputi beberapa tahap,antara lain pembuatan proposal,pengajuan dan penjelasan anggaran oleh masing-masing kementerian. Setelah itu dilakukan negosiasi kemudian dilakukan penyesuaian-penyesuaian. Dari proses itu dihasilkanlah draft pertama. Draft pertama itu kemudian dipresentasikan oleh departemen keuangan di sidang kabinet dan dilanjutkan dengan negosiasi tingkat menteri. Tahap tersebut menghasilkan keputusan kabinet tentang draft anggaran.
Draft anggaran kabinet kemudian diajukan ke parlemen. Proses negosiasi dengan parlemen biasanya relatif cepat karena pada tahap penyusunan anggaran pemerintah telah melibatkan berbagai kalangan, termasuk politisi. Oleh karena itu, draft anggaran yang disampaikan ke parlemen sudah mengakomodir keinginan dan pendapat dari partai-partai politik.
Rencana Pembangunan Nasional Komprehensif (RPNK) Jepang didasarkan pada
Comprehensive National Land Development Act tahun 1950. RPNK tersebut ditetapkan oleh perdana menteri dengan terlebih dahulu berkonsultasi dengan menteri terkait. Rencana Pertama telah disetujui pada tahun 1962. Pertumbuhan yang tinggi dari kegiatan industri setelah Perang Dunia II menyebabkan konsentrasi penduduk dan industri yang berlebihan di daerah-daerah metropolitan dan menyebabkan penurunan sosial ekonomi di pedesaan. Pada tahap perencanaan tersebut pemerintah mengadopsi konsep Growth Pole atau kutub pertumbuhan untuk mendorong perkembangan kota-kota industri jauh dari kota metropolis yang telah ada. New Industrial City Act diundangkan pada tahun 1964 untuk mendukung rencana tersebut. Di tingkat prefektur rencana pembangunan mencakup isu-isu seperti target pembangunan industri, penduduk, penggunaan lahan, jalan, pelabuhan, lokasi pabrik, dan perumahan. Pada periode ini, pembangunan juga ditekankan pada pengembangan ekonomi dan struktur kepegawaian untuk mencapai perumbuhan ekonomi berkelanjutan.
Rencana Kedua diumumkan pada tahun 1969 dan dirancang untuk melanjutkan Rencana Pertama dengan membangun jaringan transportasi bermotor dan sistem Shinkansen (kereta cepat) di seluruh wilayah Jepang serta melanjutkan proyek pengembangan industri, termasuk upaya relokasi industri dari daerah padat (removal areas) ke daerah yang kurang berkembang atau disebut “promotion areas”. Rencana Ketiga diluncurkan tahun 1979 dengan menetapkan suatu skema penciptaan kualitas lingkungan huni yang mandiri. Skema tersebut dilaksanakan dalam bentuk proyek-proyek pembangunan yang komprehensif untuk tempat tinggal manusia atau “comprehensive development projects for human habitation”. Strategi pada periode ini merupakan strategi pendukung bagi rencana pembangunan dan pengembangan industri pada periode sebelumnya. Rencana Keempat dijalankan dari tahun 1989 hingga tahun 2000 (15 tahun). Rencana tahap keempat sangat berbeda dari periode-periode sebelumnya karena lebih mengedepankan pada National Capital Region (NCR) dan peran positifnya dalam pengembangan Jepang secara keseluruhan. Pertumbuhan penduduk, industri yang kuat ditambah adanya globalisasi ekonomi dan informasi,serta investasi besar dalam infrastruktur sosial menandai periode hingga tahun 1989. Sedangkan mulai periode ini, Jepang dibagi dalam 2 daerah NCR,yakni Area Tokyo Metropolitan dan “Daerah Luar” atau “Outer Areas”. Strategi ini bermaksud agar pengembangan NCR berfungsi sebagai pusat nasional dan internasional, kegiatan politik, ekonomi dan budaya dan terakhir rencana Kelima diumumkan pada bulan Maret 1998 dan mulai dilaksanakan awal tahun 2001 hingga sekarang yang diwujudkan dalam sebuah “Grand Design For the 21st Century” dengan menekankan pada keseimbangan pembangunan untuk mencapai kemandirian daerah dan penciptaan Tanah Nasional Indah (Promotion of Regional Independence and Creation of Beautiful National Land).
Perencanaan pembangunan di Jepang, meskipun masih berada dalam kontrol pemerintah pusat, namun pemerintah daerah juga diberi keleluasaan untuk mengembangkan daerahnya. Hal ini diwujudkan dalam skema desentralisasi yang disebut Zenkoku Sogo Kaihatsu Kaikaku atau lebih dikenal dengan zenso. Zenso merupakan perwujudan dari otonomi daerah di Jepang. Sasaran utama program Zenso berupa upaya pembangunan merata lewat pemberdayaan dan pengembangan potensi daerah masing-masing untuk pembangunan ekonomi daerah yang semuanya terjalin dalam satu konsep wide-area life zones.
3. Amerika
Setiap instansi pemerintah pusat dalam sistem perencanan pembangunan Amerika Serikat harus mempunyai rencana strategis (strategic plan), rencana kinerja tahunan (annual performance plan), dan laporan kinerja tahunan (annual program performance report) yang mencerminkan proses perencanaan, pelaksanaan program dan pelaporan (planning, program execution, and reporting).
Rencana-rencana dan laporan ini dibuat untuk digunakan oleh setiap instansi dalam melaksanakan kegiatan dan program pemerintah pusat; oleh Presiden dan DPR (Congress) untuk merumuskan keputusan mengenai kebijakan dan program serta untuk mengawasi (oversight) pelaksanaan program instansi federal; dan oleh masyarakat umum (the public) untuk sumber informasi mengenai tujuan, hasil pembangunan serta anggaran yang digunakan agar rakyat pun dapat memantau dan memberikan usulan mengenai kegiatan/pelayanan yang menjadi haknya.
Rencana strategis, rencana kinerja tahunan dan laporan pencapaian kinerja tahunan tersebut disampaikan kepada Presiden dan DPR sesuai dengan panduan yang dibuat oleh Office of Management and Budget (OMB). Rencana strategis berisi pernyataan misi, tujuan dan sasaran umum, uraian mengenai cara dan strategi yang akan digunakan untuk mencapai
tujuan dan sasaran tersebut dengan mengidentifikasikan faktor – faktor kunci yang dapat mempengaruhi pencapaian tujuan dan sasaran, dan uraian mengenai evaluasi program yang akan dilakukan. Rencana strategis di Amerika Serikat ini meliputi sedikitnya enam tahun, tahun anggaran saat rencana yang disampaikan dan sedikitnya lima tahun anggaran selanjutnya. Rencana stategis harus ditinjau dan diperbaharui setiap tiga tahun.
Rencana strategis merupakan dokumen publik; oleh sebab itu masyarakat harus mudah mendapatkannya. Setiap instansi perlu menempatkan rencana strategisnya pada websitenya, atau dengan cara-cara lain. Jika ada permintaandari masyarakat umum, rencana strategis harus dapat disediakan walaupun dengan biaya.
Pada setiap tahun anggaran, setiap instansi harus menyiapkan dua rencana tahunan: rencana tahunan awal, yang sekaligus memuat usulan anggaran; dan rencana akhir yang memuat kebijakan, kinerja dan anggaran yang sudah ditetapkan.
Suatu rencana tahunan memuat unsur-unsur pokok: tujuan kinerja (performance goal) dan indikator kinerja (performance indicator); uraian tentang proses pelaksanaan program seperti jumlah staf, teknologi, anggaran, barang modal, informasi, dan sumber daya lain yang dikerahkan untuk mencapai tujuan itu; dan uraian mengenai cara memverifikasi dan menilai kinerja secara terukur. Selain itu, perlu ditambahkan: uraian tentang revisi pada rencana strategis yang dilakukan; uraian mengenai tindakan yang dilakukan untuk mengatasi ketidaklengkapan informasi mengenai kinerja program, uraian jangka waktu dan sumber daya yang diperlukan untuk menyelesaikan hasil yang tidak mencapai target; studi-studi yang terkait dengan kinerja; dan permintaan untuk mengurangi persyaratan administratif jika ada guna kemudahan pelaksanaan program.
Terakhir, laporan kinerja tahunan merupakan laporan tahunan yang memberikan informasi mengenai pencapaian aktual dalam mencapai tujuan dan sasaran kinerja yang ditetapkan dalam rencana strategis dan dalam rencana tahunan. Laporan tahunan ini meliputi informasi kineja instansi selama beberapa tahun, yaitu capaian untuk tahun anggaran yang bersangkutan ditambah capaian untuk tiga tahun sebelumnya, sehingga dapat diketahui ada/tidaknya peningkatan pencapaian. Laporan kinerja ini dapat dijadikan satu dengan laporan akuntabilitas (Accountability Report yang dipersyaratkan oleh UU lain).
Isi dari laporan kinerja tahunan adalah: perbandingan antara pencapaian aktual dengan target yang ditetapkan dalam rencana tahunan, penjelasan mengenai ketidaktercapaian suatu target jika ada, uraian mengenai rencana untuk mencapai target yang belum tercapai atau tindakan yang harus dilakukan jika target yang ditetapkan ternyata tidak mungkin dicapai, penjelasan mengenai informasi yang tidak dapat diperoleh untuk mengukur kinerja. Setiap Pimpinan instansi harus mengirimkan laporan tahunan itu kepada Presiden dan DPR dalam waktu 150 hari setelah tahun anggaran berakhir . Laporan tahunan harus dapat diperoleh publik dengan mudah.